城乡结合部社区的治理与社工站发展路径研究

摘要：在城乡加速发展的背景下，社区治理显得尤为重要。以L社区为代表的城乡结合部社区呈现居民分化的现象，征地安置的原住居民与工厂安置的外迁工人之间的矛盾成为基层治理工作的难题，致使以居委会为主体的传统治理体系在解决社区居民日常矛盾、停车位整顿等问题时收效甚微。本文认为，北京推进全市街道（乡镇）社会工作站全覆盖的举措为社会工作专业力量参与基层治理提供了可能。基于对社区实际情况的考察，笔者从基层制度建设、社区骨干培育、议事平台搭建3个方面提出社工站参与社区治理的可能路径。

关键词：社区治理；城乡结合部社区；社会工作站

引言

社区是社会的基本治理单元。不同类型社区有着不同的治理难点；社区的治理问题繁多以及人员构成复杂，造成了社区治理的难题。同时，社区的功能如果未能得到良好地运转，则难以达成良好的区域发展理念。社区的正常运转，关键在于社区的工作人员，社区工作人员的组成、社区系统运转和社区居民的构成等因素均会影响到一个社区的未来发展情况。

一、问题的提出

城市化的加速发展是近代社会的主要特点。在快速城市化的背景下，大量的农村地区被纳入城市化的规划发展之中，通过“村改居”使原来的农村变成城市社区。旧的社会居住形式已经逐渐地消失在大众的视野中，新的居住形式已经兴起，城乡结合部现在成为居住人口最多的地方，也是最多社会问题出现的地方 [1]。现在社区的快速转化模式使原有的居住环境、就业方式、生活方式、文化传播等都发生了重大改变。社会结构与社会关系重组，曾经的管理秩序被打乱，转型期的社区功能也受到了一定程度上的弱化和影响。

二、社区居民的分化与日常矛盾

（一）两类居民的基本情况

由于L社区附近的原住居民受教育程度较低、文化消费较少、娱乐活动单一；外迁居民相对而言其受教育程度偏高、文化消费多、娱乐活动比较丰富。上述两类居民由于原来的种种不同情况，所以展现出的偏好、喜爱都不相同；正是因为两类居民在这些方面的不同，所以日后住在同一社区内，而导致了矛盾出现，并且愈演愈烈。

（二）群体间的日常矛盾

不同的居民社区居住在一起，难免产生一些小的摩擦。从文化层面和受教育程度上看，是因为文化的差异而导致的双方矛盾激发；从社会角度上看，外迁居民又像是入侵者，侵占了原住居民的固有领土，而原住居民好似是守护者，保卫着自己的家乡；从制度层面上看，L社区的房子均为政府给予双方的补偿。在本质上，主要是双方思想不统一的结果。双方各自都有自己的思想，居委会很多时候是在做表面工作，未能触及深度的思想层面，思想意识的分歧，导致了像小区花园使用问题、缴纳物业费、电动车充电等问题一直得不到根本解决。

房屋拆迁的问题在我国一直是个很棘手的问题。居民在土地房屋流转和拆迁的问题上通常缺乏相应的认识，往往在房屋拆迁的过程中，居民下意识地感受到自身的房屋被拆、土地被占；因此，导致众多居民对于拆迁所涉及的房屋和外迁的地点存在很大的分歧，对重新分配的房屋以及赔款等方面持有不同意见，这一现象是我国在房屋拆迁中的主要问题之一。因此，可能导致居民对自己的现居住地产生不满情绪，自我认同感降低、感觉与社区中的其他人不同；不配合社区人员开展工作，社区的活动难以开展，激化社区居民间的矛盾，从而导致了矛盾加剧。

三、传统社区治理工作的困境

（一）社区工作者分工不合理

1.工作岗位分配不合理

通过笔者的观察发现，虽然在L社区也成功地组建了很多居委会和下属的社区服务站，但仍存在诸多问题；组建地居民委员会的成员中，大部分的人员均未经过任何的社会工作的岗位培训，工作岗位职责划分不清晰，队员老龄化比较严重，不利于工作的开展。而社区服务站中不乏一些经过专业培训的社会工作者，并且大多数人持有助理社会工作师与社会工作师的证件，但是一般有问题时均由居委会的人员出面解决，而社区服务站的人员只在后面做一些行政工作和辅助工作，这样形成了一个循环，导致了居民矛盾一直未能有效解决，阻碍了社区的发展进程。

2.工作人手不足

从工作的政策角度出发，基层治理的框架较为明确；在于社区将制度优势转化为社区内能，力图充分发挥社区的治理效能 [2]。通过笔者的了解，这边的社区工作几乎为党委会指挥居委会来做，社区服务站基本上不会插手社区治理的相关事情，虽然有专业的社会工作站和一些经过专业培训的社会工作者，但基本上都是在做一些辅助性的工作。所以，工作人员的队伍不够专业且老年化严重，在开展一些社区活动时会明显感觉缺乏工作人员、节奏拖拉，会引起居民业主们的不满，会影响到专业社会工作活动开展，会使得社区治理方面更加困难。

（二）社区凝聚力不足

自社区建立以来，居民间的矛盾就表现得非常明显，并且日益尖锐。在楼下的花园使用的问题上，双方各执一词，难以调和；原住居民的意见是留着花园全部用来种地，外迁来的居民则认为，小区内停车位不够，外面的停车位又太贵，所以想在这里建停车场；导致L社区小区里的车会随意停放在小区居民自己种的花草上面，近年来车辆不断增加，原有规划的停车位早已满足不了现在车辆对停车位的需求，占路泊车现象普遍[3]。L社区的居委会曾主持过几次会议，双方多次商讨无果，却出现许多乱停违停的现象；交通大队为了解决这种乱停违停的现象，对于这类的车辆进行了贴罚单的处理，对于此种情况，居民们的反映更加激烈，矛盾日益深化。

四、社工站：专业力量介入社区治理的新可能

（一）基层制度建设：社工站的基层赋权

1.厘清与宣传社工站的职能

社工站起源于基层社区治理创新中的“居站分离”制度。所谓“居站分离”是指在基层社会治理中，居委会和社区工作者的职责分离，社区服务站负责承担从居委会剥离出来的政务类工作，从而恢复居委会的自治功能[4]。在请社区两委为将来的社工站宣传之前，首先要厘清各个街道部门的职责权限；L社区目前的状况是，社区服务站承接居委会的政务工作，主要履行行政职能，使专业社工的力量发挥有限。现在两委计划逐渐将社区服务站转变成社工站，需要重新划定党委、居委、社工站三者之间的权责界限，确保其不再仅限于传统的政务工作，如何重新划定社工站的职能，理顺两委和社工站之间的关系是首先要解决的问题。

笔者认为尽管社区服务站已经开始逐渐地转成社会工作站，但是有很多居民仍对社工的认识不足；所以这时需要由两委牵头、做好新社工站的宣传工作；在社区中的各小区内可以通过社区网站、社区中的公告栏、业主群等地进行大量的宣传，也可以专门开设讲座，邀请社区居民来学习了解社会工作站；促使居民改变其以往的认知，加深对社会工作者的印象和了解，方便日后配合社会工作者的工作，使得社会工作站快速地融入社区，最大限度地发挥其作用。

2.社会工作站组建多样化的人才队伍

从笔者了解到的信息，未来要转成的社会工作站的现社区服务站，缺少工作人员，需要来招募更多的社会工作专业人员，经历过上岗培训的社会工作人员可以为社区居民进行心理辅导，不只是对这次的房屋拆迁的心理想法、居民间的矛盾疏导开，还需要确保社区居民的心理健康。社区作为社会的基层单元， 是人们日常生活中直接发生互动联系的基本场所， 它既是心理问题产生的源头之一，也是改善心理健康的基础平台。优质的心理疏导工作能够很好地舒缓居民的心理；而如果是心理非常健康的居民，则在疏导的过程中可以起到释压减压的效果，因此，良好的社区心理疏导工作可以有效地减少心理疾病患者，也预防居民们患上心理疾病，因此招募懂心理学的社会工作者极为重要。

传统的社区服务站转型已逐步转型为现代的社会工作站，原有的行政工作仍需专门的工作人员来承接。如果继续让原来的社会工作人员做行政工作，则会显得十分忙碌，工作效果也不尽然。因此，社会工作站就需要招募新的工作人员来进行一些行政类的工作或者是组织性的工作；笔者认为，新招募的社会工作者不仅是要掌握社会工作的专业知识，还要对社区的历史、社区居民之间的矛盾有所了解，这样才能很好地衔接工作。

3.建立工作人员激励机制

我国每年从高校培养出来的社会工作专业学生不在少数，然而社会工作的专业对口率却只有10%—30%；总体而言，社工专业人才严重流失，其中的一个重要原因在于社会工作者的普遍的待遇偏低，即便在北京这样的大城市中，社会工作者的待遇也低于其他的大部分行业，包括受社工岗位设立、社会认知、单位福利等多重因素影响，真正愿意进入这个行业的人极少[5]。

所以应当建立社会工作人员的激励机制。不仅需要加强社会工作者的薪酬福利，还应组织社会工作者参加教育培训、参加会议讲座；开展社工队伍团队建设，建立评优评先制度，设立多种晋升渠道等；可以吸引更多职业化、专业化的社会工作人才进到像社会工作站、社区服务机构等一些社会工作机构中去工作，解决社区居民矛盾问题，促进社区居民和睦相处，推动整个地区的发展，降低社会工作人才的流失率。

（二）社区骨干培育：两类居民的动员与融合

1.社会工作站为全体居民举办讲座和游戏活动

居民们因为代表的主体不同，之前的接触较少，所以相互都有抵触心理。社会工作人员可以先邀请双方的业委会成员代表和原有的社区骨干来听知识讲座、做活动、参与游戏；也可以开设一些知识讲座，讲一下L社区曾经的历史，增强双方的认同感，会更容易理解对方的处境和想法，逐步地消除双方心底的抵触情绪，使双方的业委会成员和社区骨干均可感受到对方的存在是美好的，其实大家并无不同，以往只是因为沟通太少才会产生诸多矛盾；再请双方的业委会成员和社区骨干代表回到社区中做居民们的工作，抑或邀请一些抵触情绪较深的居民同成员代表一起来听讲座、做活动，从而改变双方对彼此的看法，转变心中信念。

（三）议事平台搭建：多元主体参与的协商议事

1.以花园建设为切入点开展居民议事

在居民间的矛盾中，有一个亟待解决的难题，即小区花园的使用问题。一些居民说不用建停车场，反正自己家也没车，还不如种植些花果蔬菜实在；另一部分居民表示自己也是业主，外面停车费太贵，停不起，必须停小区里面，现在的停车位不够用了，就必须规划新的停车位或是修建地下的停车场来为业主们解决停车问题。

去年初，宁波开始全面部署实施街道居民民主议事制度，他们通过参加居民议事会等方式，积极地参与社区中的各类事务管理，在短短的一年时间内就解决了诸多的民生事件[6]。

笔者认为，既然浙江省宁波市实行了居民民主议事制度，他们通过居民议事会解决了很多居民们多年来关心的民生问题，因此，L社区也可以参照宁波地区的方法用以解决问题。政府为居民们搭建议事平台，组成居民议事会；再动员社区中的各位社区骨干，由社区骨干来带动居民们协商、讨论问题的解决方案，由各个社区中的社区骨干在居民议事会中提出各种问题，并且将意见统一，上报给上层领导。这样做的好处是：（1）推动了居民参与自治、民主监督与决策，提升了居民的参与意识，增进了社区的凝聚力；（2）由居民们参与问题的解决，是一种自下而上地解决问题的方式，相比自上而下的方式，政策会落实得更加彻底，居民们更容易接受政策实施；（3）推动居民的共同参与，提高其公共参与感，加强居民间的互助互动，同时也使居民们的意见统一，思想集中，进一步地发展和推动基层群众自治制度。

2.加强居民的治理观念

社区既然作为一个国家治理的实体和最基本的行政管理实体，就需要进行最基本的社会管理建设。现在的社区居民还存在着社区活动参与度不足、居民自治的意识淡薄、社区的凝聚力不足等问题。因此， 社会工作站应当在社区治理过程中， 要格外重视培育居民参与意识和社区观念。一方面， 要创新治理机制， 搭建居民参与平台， 拓宽居民参与渠道， 激励促进居民的社区参与。另一方面， 完善社区文化设施， 加强社区文化建设， 提升社区文化的价值导向性、情感归属性、行为引导性， 塑造社区公共精神[7]。从而消除或减轻双方居民心中的矛盾，促进居民自愿参与社区治理，增强居民们的社区凝聚力和归属感，共同促进区域融合发展。

结语

从社区未来规划与发展的角度出发，社工站及社工人才队伍的建设是非常有必要的，是社区治理的主要因素之一，是社区惠民和服务人民的重要基础和保障。社工站建设本身也是治理专业化进程中的重要举措，让受过专业训练的社会工作人才参与进来，使社工站真正成为解决居民问题、化解基层难题、推进社区治理的重要平台，这也是在推动城乡结合部社区治理过程中的重要改革与进步[8]。

本文系中华女子学院2022年度青年教师科研创新项目《基层流动女性的社会工作倡导实践研究》（项目编号：ZKY20201508）的阶段性研究成果。

参考文献：

[1]赵霞.市域社会治理现代化背景下“城中村”社区治理的路径探讨——以张掖市甘州区为例[J].国际公关，2023，（06）：22-24.

[2]王杨.政策工具与治理绩效：党建引领社区治理的多案例分析[J].东北大学学报（社会科学版），2021，23（05）：54-62.

[3]王田田，秦莉.综合治理背景下青岛停车问题及解决对策[J].综合运输，2023，45（07）：171-179.

[4]吴永红，梁波.地方政府的权宜性治理与基层治理组织变迁——以S市社区事务工作站功能演化为例[J].上海对外经贸大学学报，2021，28（05）：111-124.

[5]张蒙蒙，于海洲.街（镇）社会工作指导中心建设实践探索——以上海市S区为例[J].学会，2022，（05）：47-52+64.

[6]张逸龙，周海杰.街道居民民主议事制度的宁波实践[J].宁波通讯，2021，（07）：52-54.

[7]李良进.城市社区治理现代化四维透视：逻辑、内涵、路径及保障[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2019，16（02）：14-17.

[8]任文启.社会工作的中国化与在地化[M].兰州大学出版社.2022.

（作者单位：中华女子学院）

（责任编辑：豆瑞超）