关于劝辞和责令辞职的思考

内容摘要：制定代表辞职办法，规定人大常委会对不作为或违纪违法的本级人大代表进行劝辞是可以的，但规定责令辞职不妥。

关键词：劝辞；责令辞职；人大代表

为了加强代表工作能力建设，近年来，一些地方的人大常委会制定了代表辞职办法，规定人大常委会可以对不作为或违纪违法的本级人大代表进行劝辞或责令辞职①。笔者认为，人大常委会对本级不作为或违纪违法的代表劝辞是现实可行的，但责令本级人大代表辞职不妥。

对不作为或违纪违法的代表，由于不能按代表法的规定履行法定职责，虽然还具有宪法规定的继续担任代表的基本条件，但为了保证代表法的遵守和执行，充分发挥代表作用，还是终止其代表资格为好。代表法第四十九条规定，“代表有下列情形之一的，其代表资格终止：（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；（二）辞职被接受的； （三）未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；（四）被罢免的； （五）丧失中华人民共和国国籍的；（六）依照法律被剥夺政治权利的；（七）丧失行为能力的”。从中可以看出，共有七种情形的发生将终止代表资格，对不作为或违纪违法的代表，显然适用罢免或辞职这两种方式。值得注意的是，“辞职被接受的”需要代表提出辞职，“被罢免的”需要选区（选举单位或其常委会）罢免。

“辞职被接受的”表明接受辞职应建立在代表本人提出辞职的基础上。一些地方的人大常委会制定了代表辞职办法，明确规定本级人大常委会可劝辞或责令代表辞职②，以使不作为或违纪违法的人大代表主动提出辞职。

劝辞没有明确的法律条款规定，但地方组织法第五十条第一款规定，县级以上人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。笔者认为，人大常委会对不作为或涉嫌违纪违法的人大代表劝辞，就是为了保证代表法等法律的遵守和执行而采取的一种符合实际的做法，是人大常委会履行法定职责的具体体现，与人大常委会由本级人大代表选举产生，应接受本级人大代表和人民代表大会的监督并不矛盾③。劝辞实际上是建议，是提示，是引导，是向被劝辞者宣传代表法等相关法律法规，目的就是使不作为或违纪违法的代表能提出辞职，当然，代表不接受劝辞也是正常的，是否提出辞职是代表的法定权利。

从法律的规定可以看出，人大代表是本级国家权力机关的组成人员，是选民或选举单位通过法定程序选举产生的。法律没有规定人大常委会与本级人大代表是领导与被领导的关系，也没有规定人大常委会与本级人大代表是上下级关系。查字典，责令有命令之意，责令代表辞职就是命令代表辞职。常识表明，只有上级或领导才有资格对下级下命令，因而人大常委会无权对代表下发命令，责令本级人大代表辞职就是乱作为，就是非法用权，当然不妥。再者，如果代表对责令辞职不买账，不接受责令辞职，人大常委会又能奈代表何，有自找难堪之嫌。

近年来，在全国人大常委会代表资格审查委员会的代表资格审查报告中，时常出现责令辞去代表职务的表述。如，2018年12月29日第十三届全国人大常委会第七次会议通过的第十三届全国人大常委会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告中表述：“ 由江苏省选出的第十三届全国人民代表大会代表，江苏省原副省长缪瑞林，因涉嫌严重违纪违法，被责令辞去第十三届全国人民代表大会代表职务。”笔者认为，全国人大常委会代表资格审查委员会报告中责令代表辞职应该是纪委或监委作出的，并不是全国人大常委会及相关工作机构责令代表辞职。至于纪委或监委责令代表辞职是否有法律依据，笔者还未能找到明确答案。

根据选举法的规定，如果辞职，乡镇人大代表只应向乡镇人民代表大会辞职，县级人大代表只应向县级人大常委会辞职，法律没有县乡两级人大代表向选区辞职的规定；地市级以上人大代表只应向选举他的人民代表大会的常务委员会辞职，法律没有地市级以上人大代表向人民代表大会辞职的规定。如果罢免，县乡两级人大代表只能由其所在的选区进行罢免，法律没有人民代表大会或其常委会罢免县乡两级人大代表的规定；地市级以上人大代表只能由选举他的人民代表大会或其常务委员会罢免。

“被罢免的”和“辞职被接受的”相比较，对于间接选举的地市级以上人大代表，在人大常委会上罢免和接受辞职的工作量差不多，在人民代表大会会议上罢免显然要比在人大常委会会议上接受辞职的工作量大。对于直接选举的县乡两级人大代表，罢免比接受辞职的难度和工作量大很多④。比如罢免县人大代表，需要原选区选民五十人以上联名提出才能启动，须经原选区过半数的选民通过才能罢免掉（通常情况一个选区有几千选民），而采取接受辞职的方式只需要在县人大常委会会议上通过即可，既节约成本，又方便快捷稳妥，是一种符合实际的做法。再者，对有些纪委和监委已查实认定的严重违纪违法的代表，选民和选举单位并不知道其违纪违法，这些人可能在选民或选举单位中树立了很好的人大代表形象，这无疑给罢免带来了难度，甚至可能罢免不掉，而在人大常委会上便于统一认识，接受辞职就容易通过。因而，实践中对不作为或违纪违法的代表，特别是县级人大代表，多数地方的人大常委会通过劝辞，采取接受代表辞职的方式终止代表资格。当然，如果劝辞无效，可采取由选区或选举单位（或其常委会）罢免的方式。如果代表犯罪且符合剥夺其政治权利的法定条件，也可由法院判决剥夺其政治权利来终止代表资格。

2021年中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度 加强和改进人大工作的意见明确要求，“建立健全代表退出增补机制”。为此，笔者建议各级人大常委会要创新代表工作，建立或完善人大代表辞职制度，对代表的退出作出合情合理合法的规定。

注释

①参见武春：《人大常委会有权监督本级人大吗》，《法治与社会》2024年第11期，第36页。

②③④参见武春：《劝辞或责令辞职并非“法外”》，《法治与社会》2024年第11期，第39页。