对县级人大常委会任免国家机关工作人员几个实务问题的思考

内容摘要：依法任免国家机关工作人员是地方各级人民代表大会的重要职权之一。由于对法律法规理解的不同，加上工作传统的影响，各地各级人大常委会对任免工作的一些实务操作还存在着不统一、不规范问题，主要集中在如何认定国家机关工作人员范围、接受国家机关工作人员辞职的审议内容、国家机关工作人员解除职务或终止资格的方式、出缺地方国家机关主要领导人员的代理决定和任免工作中的公文处理等方面。针对县级人大常委会任免国家机关工作人员工作，要从准确理解和把握相关法律法规入手，提出具体操作办法。

关键词：任免；国家机关工作人员；地方人大

依法任免国家机关工作人员是地方各级人大常委会的一项重要职权。笔者在主持修订浙江省缙云县人大常委会任免国家机关工作人员办法过程中发现，由于对法律法规认识理解不同，以及受传统做法的影响，各地各级人大常委会对任免工作的一些实务操作还存在着不统一、不规范等问题。

一、关于国家机关工作人员的范围认定

重点是县人大代表、人民陪审员是否属于国家机关工作人员范围问题。虽然所有县级人大常委会都依法开展接受县人大代表辞职、任免人民陪审员工作，但多数地方未将这两类人员纳入本级国家机关工作人员任免办法（下简称“任免办法”）范围，也未另行制定相关办法予以明确。普遍认为，县人大代表和人民陪审员不是国家机关工作人员，省市两级人大常委会的任免办法中也未对其作出规定，因此不将上述两类人员纳入任免办法范畴予以规范。

笔者认为，省市两级人大常委会在任免办法中之所以没有对这两类人员作出明确规定，主要是因为其没有接受本级人大代表辞职的职权，也无人民陪审员的任免工作。同时，国家机关工作人员不等同于公务员概念，前者是指在国家机关中从事公务的人员，既包括长期性质的，也包括相对临时性质的；后者是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，其身份性质具有相对长期稳定性。县人大代表和人民陪审员分别在地方国家权力机关、审判机关从事公务活动时，即以国家机关工作人员身份履职。

对国家机关工作人员的范围认定，应根据相关法律规定予以理解认定。关于县人大代表，一是代表法第二条规定“地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”，明确了县人大代表具有地方国家机关工作人员的身份性质。二是选举法第五十五条规定“县级的人民代表大会代表可以向本级人民代表大会常务委员会书面提出辞职。县级的人民代表大会常务委员会接受辞职，须经常务委员会组成人员的过半数通过。接受辞职的应当予以公告”，明确了县级人大常委会有接受代表辞职的职权。关于人民陪审员，法院组织法第三十四条规定“人民陪审员依照法律规定参加合议庭审理案件”，人民陪审员法第十四条规定“人民陪审员和法官组成合议庭审判案件”，均说明当人民陪审员依法参加合议庭审理案件时，具有国家审判机关工作人员的身份性质。同时，人民陪审员法第十条、第十一条、第二十七条规定“由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命、免除人民陪审员职务”，赋予了县级人大常委会任免人民陪审员的职权。

因此，县级人大常委会在制定任免国家工作人员办法时，应当把接受县人大代表辞职和任免县人民陪审员两类任免案纳入其中。至于县级人大常委会接受市人大代表辞职的操作，可以在任免办法中单独列款“参照县人大代表辞职规定执行”。

二、关于接受国家机关工作人员辞职的审议表决内容

重点是县级人大常委会在接受有关国家机关工作人员辞职时，审议表决内容是县人大常委会提出的决定（决议）草案（接受辞去代表职务用决议，接受辞去其他职务用决定）还是个人的辞职报告问题。因地方组织法、选举法对地方人大常委会接受有关国家机关工作人员辞职的程序未作具体规定，不少地方人大常委会在接受辞职的操作中，仅对有关国家机关工作人员的个人辞职报告进行审议后，直接进行表决。

县级人大常委会一般的人事任免案包括县人大常委会主任会议、县政府提出的人事任免议案以及县监委、县法院、县检察院提出的人事任免报告，县人大常委会召开会议时对上述议案、报告进行审议、表决。而地方组织法、选举法规定，在人民代表大会闭会期间，县级人大常委会组成人员、专门委员会组成人员、政府领导人员、监察委员会主任、法院院长、检察院检察长以及县人大代表可以向县级人大常委会书面提出辞职，间接选举产生的市人大代表可以向选举他的县级人民代表大会的常务委员会书面提出辞职，由常委会决定是否接受辞职。这说明，上述国家机关工作人员的辞职，是可以由其本人直接向县人大常委会提出书面报告，而不需要由县人大常委会主任会议及其他有关国家机关向常委会提出相关辞职案。但笔者认为，县人大常委会在召开会议时仅仅对上述人员的个人辞职报告进行审议、表决是不够也是不妥的，还需要对常委会是否接受其辞职的决定（决议）草案进行审议、表决。

在接受有关国家机关工作人员辞职的具体操作中，县级人大常委会应当把好以下三个环节：一是沟通对接环节，由人大常委会相关工作机构做好与相关单位对接，准确把握组织意图。二是拟定决定（决议）草案，人大常委会主任会议研究讨论后，拟定人大常委会接受辞去有关国家机关工作人员职务的决定（决议）草案。三是审议表决，人大常委会应当将决定（决议）草案和个人辞职报告一并交常委会组成人员审议，并对接受辞去有关国家机关工作人员职务的决定（决议）草案进行表决。

三、关于国家机关工作人员解除职务或终止资格的方式选择

地方组织法、代表法、选举法规定，解除国家机关工作人员职务和终止国家机关工作人员资格一般有四种形式，即辞职、免职、撤职和罢免。在实际工作中，不少地方人大常委会对终止代表资格、解除有关国家机关工作人员职务方面不够严谨，混用或降格运用比较多，特别突出的是应当“罢免”的用“辞去”、应当“撤职”的用“免职”。究其原因，一是学习研究不透，没有准确理解法律规定；二是对相关机关提出的不合适议案或报告，碍于人情面子把关不严。

笔者认为，地方各级人大常委会在保证宪法法律实施、维护宪法法律威严中责任重大，不仅要承担起对法律实施工作的监督，更要在自身行权履职中当好正确实施法律法规的标杆。尽管相关法律法规未对辞职、免职、撤职、罢免的适用对象和类型作出明确规定，但地方人大常委会应当正确理解立法本意，严格按照法律法规规定执行，以实现良好的法律效果和社会效果。

县级人大常委会在行使人事任免权及其监督过程中要特别重视对解除职务或终止资格四种不同形式的区别，准确运用相应形式（见表1）。

四、关于出缺地方国家机关主要领导人员的代理决定

在县级人民代表大会闭会期间，遇到县人大常委会主任、县政府县长、县监委主任、县法院院长、县检察院检察长因故出缺，需要县人大常委会推选或决定代理相关职务。综观各地人大常委会操作程序上的细节，尚有若干不一致的地方，主要有以下几个方面。

一是是否给代理相关职务的同志颁发任命书问题。对此，有多种不同意见，有的认为应当颁发，有的认为不应颁发，有的认为可发可不发。笔者认为，推选代理人大主任的职务，或决定代理县政府县长、代理县监委主任、代理县法院院长、代理县检察院检察长的职务，不应颁发任命书。因为任命书是对正式职务确认的一种形式，而代理职务是一种临时性职务，暂时代理职权，而非对其本人正式职务的任命。

二是如何处理决定代理人选还不是有关国家机关副职的问题。有的地方人大常委会在决定有关地方国家机关代理职务时，对代理人尚未是有关地方国家机关副职的情况，实行一次审议一次表决通过副职任职、代理职务的方式。笔者认为，该做法欠妥。地方组织法第五十条规定，有关地方国家机关主要负责人因故不能担任职务的时候，根据主任会议的提名，从本级有关国家机关副职领导人员中决定代理的人选。因此，“副职领导人员”是代理的必要条件。合规的做法应该是，根据主任会议提名，县人大常委会先（决定）任命相关人选为地方国家机关副职领导人员后，加开一次主任会议，由主任会议提出相关代理职务议案，再在人大常委会会议上审议表决通过。

三是如何进行公告的问题。有的地方人大常委会对同一人选被任命（决定任命）有关国家机关副职领导人员、代理正职领导职务时使用同一个公文进行一次性公告，也是不甚妥当。任命（或决定任命）与作出代理决定，是人大常委会对相关人选担任不同性质职务的两次不同表决，不宜在同一公文上进行一次性公告，应当用不同文种进行分次公告。在公文样式选择上，可以参照全国人大常委会的做法，对于任命为有关国家机关副职领导人员的，应当使用“XX县人民代表大会常务委员会任命（或决定任命）名单”进行公告；对于决定代理相关职务的，应当使用“XX县人民代表大会常务委员会关于XXX代理XXXXX职务的决定”进行公告。

五、关于任免工作中的公文办理

人大机关公文，是地方人大及其常委会在依法行使各项职权过程中形成的具有特定效力和规范格式的文书。人大机关公文处理的遵照规范，与党政机关相比层级低、更新慢。目前可检索到的最高层级的人大机关公文处理规定，是2001年1月1日起施行的全国人大常委会办公厅《人大机关公文处理办法》，属规范性文件；《党政机关公文处理工作条例》于2012年7月1日起施行，属行政法规。

随着相关法律修订和人大工作理论实践不断丰富，《人大机关公文处理办法》中若干内容已经不适应当前工作实际。而《党政机关公文处理工作条例》本身就是规范中国共产党机关和国家行政机关的公文处理，人大工作有自身的规律性和特殊性，不能完全参照，加上地方人大机关人事更替频繁、在公文办理中因循借鉴多，导致较多出现文种不规范统一、行文关系不明确、结构格式不规范等问题，亟需修订新办法。体现在县级人大常委会人事任免工作中，公文处理常见问题有以下几种。

1.国家机关工作人员提交书面辞职材料。有的县级人大常委会在接受常委会、专门委员会组成人员辞去代表职务、组成人员职务时，要求提交所担任不同职务的多份辞职报告。该做法显然没有正确理解法律规定。代表法第五十六条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会组成人员、专门委员会成员，辞去代表职务的请求被接受的，其常务委员会组成人员、专门委员会成员的职务相应终止，由常务委员会予以公告。”笔者认为，人大代表的职务，是担任常委会组成人员或者专门委员会成员职务的前提。因此，这类人员的辞职，只需向县人大常委会提交辞去人大代表职务的请求即可，不需同时提交请求辞去其他职务的报告。

2.提请人事任免的公文样式。一些县级人大常委会认为，在县人大常委会会议上审议的议题都应采取议案形式，要求监委、法院、检察院提出的人事任免案也以议案提请。笔者认为，地方组织法第五十二条规定，向县级人大常委会提出议案的主体只有三类，因此，由县人大常委会主任会议、县政府、县人大常委会组成人员联名提请县人大常委会审议表决的人事任免案，行文格式用议案；县监委、县法院、县检察院提请的人事任免案，行文格式用报告，不宜用议案。同时，在具体操作中要注意，县人大常委会主任会议提出的人事任免案，其落款写主任会议，不签署县人大常委会主任名字；县政府、县监委、县法院、县检察院提请的人事任免案，其落款要写提出机关，同时签署其主要负责人姓名。提出人事任免案的机关，应当同时附送拟任人选的简况、任免理由和提请人说明情况等材料。

3.人大常委会审议通过后的通知和公告。一些地方人大常委会在人事任免通过后，只发公告不发通知，或者不区分通知和公告两种不同文体格式。笔者认为，尽管法律对人大常委会通过的人事任免后续操作未作具体规定，但参考各省（自治区、直辖市）的任免法规或规章，一般都要求通知有关机关并向社会公告。如《北京市人民代表大会常务委员会任免国家机关工作人员条例》规定，“应当自通过之日起三日内发文通知有关机关，并在市人大常委会公报上予以公告”。也就是说，人事任免通过后，既要正式行文通知相应机关，也需要向社会公告。人大常委会关于人事任免的通知格式，可以参照《党政机关公文处理工作条例》相关规定拟制，注意不宜在标题下方标注会议通过的时间和会议届次，相关内容应在正文中体现。人大常委会关于人事任免的公告格式，一般有“决定”“决议”和“决定任免、任免、任命、免职、决定撤职名单”三大类，公告标题下方应当用括号标注审议通过的时间、届次，不能标注主送、抄送单位，也不需要落款。同时，凡是法律规定要报本级人民代表大会备案的，要用公告版式，不能用通知文件版式。

作者简介：胡伟忠，浙江省缙云县人大常委会副主任；潘金喜，浙江省缙云县人大常委会办公室主任。