陕甘边区民主探索经验在新时代地方人大工作中的实践和启示

内容摘要：中国共产党自诞生起就坚定不移地追求人民民主，始终围绕初心使命不断进行民主革命和不懈奋斗。进入新时代，党更是带领人民走出了一条人民民主的新路，创造了全过程人民民主这一民主新形态。“全过程人民民主”重大理念为深入研究党领导人民探索创建人民民主制度的百年历史提供了方法论指导。陕甘边区时期，中国共产党借鉴中央苏区在民主政治建设中形成的良好做法和成功经验，领导人民进行了符合地方实际的民主探索，践行了全过程人民民主的核心特质，推动了陕甘边苏维埃政权的建设与发展，对新时代地方人大丰富和发展全过程人民民主具有十分重要的意义。

关键词：陕甘边区；民主实践；全过程人民民主；地方人大

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”党的百年历史，是“团结带领人民探索、形成、发展全过程人民民主的奋斗史……。全过程人民民主形成和发展于党领导人民争取民族独立、人民解放和实现国家富强、人民幸福的不懈奋斗中”[1]。这不仅深刻揭示了我国民主制度的本质属性，也是对中国共产党领导人民进行民主建设历史经验的一次科学总结。土地革命战争后期，数量众多的南方革命根据地相继沦陷，以南梁为中心的陕甘边根据地不断发展壮大，与陕北根据地连成一片成为陕甘革命根据地，为党中央和各路长征红军提供了落脚点，为后来八路军主力奔赴抗日前线提供了出发点，成为土地革命战争后期全国“硕果仅存”的革命根据地[2]。究其原因，其重要一条就是陕甘边区苏维埃政府始终坚持以人民为中心，在民主探索实践中契合了“全过程人民民主”的核心特质。

一、陕甘边区时期党对人民民主特质的探索

2019年11月，习近平在上海古北市民中心考察时指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”。2021年7月，习近平在庆祝中国共产党成立100周年大会上提出，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。由此可见，“全过程”“人民”和“民主”是全过程人民民主的核心特质[3]。党在陕甘边区时期带领广大人民群众对人民民主的初步探索，处处蕴含“全过程性”“人民性”“民主性”理念，奠定了发展全过程人民民主的历史基础。

（一）初步诠释人民民主的“人民性”

“人民”是民主权利的主体和民主实施的目的，“是全过程人民民主新论断的核心之核心”[4]。这种“人民”立场在陕甘边区时期已得到显现。陕甘边区苏维埃政府成立后，习仲勋等根据地领导人创造性地制定了“十大政策”，包括土地、财粮、统战、文教、廉政等方面。这些特色鲜明、实事求是、内容全面、措施完备的政策，无一不体现了“人民至上”的价值宗旨，无一不体现了以人民利益为本的价值取向。

1.以民为本的土地政策。土地是农民赖以生存的根本，陕甘边区政府在制定土地政策时，切实维护老百姓利益，如没收地主及富农出租部分的土地，分川地不分山地；田、青苗一齐分；红军家属分好地、在根据地中心区域分配土地，边缘地区暂不分配土地等。这些政策具体实在，非常受边区老百姓的欢迎[5]。

2.以民为本的财政政策。陕甘边区政府在制定财政和粮食政策时，坚持兴办牧场、养猪放羊，鼓励农民发展生产；开办集贸市场，便利交易，保护小商户利益；发行边区币，促进金融流通。采取了一系列行之有效的措施，如奖励农耕，经营红军公田，兴办机关农牧场、合作社等，大力减轻群众负担，促进了根据地经济发展[6]。

3.以民为本的廉政政策。陕甘边区政府制定了严格的廉政法规，把惩治贪官污吏、树立廉洁政风列为边区政权建设的头等大事，如“凡一切党政军干部，如有贪污10元以上者枪毙”[7]。这些政令，使党的纪律、军纪更加严明，群众的根本利益得到保障。

（二）初步探索人民民主的“全过程性”

“全过程”作为全过程人民民主的内在要求，可从 “全链条、全方位、全覆盖”来理解，陕甘边区时期中国共产党正是从这三个维度探索全过程人民民主的“全过程性”[8]。

1.探索民主程序的全链条。民主选举方面，陕甘边区借鉴中央苏区的一系列法规文件来严格规范选举程序，充分彰显了人民当家作主的真实性[9]。民主协商方面，虽然没有成熟的制度指导，但在实际运行中遵从“先共识，后决策”的原则，避免暂时性冲突，提高共识凝聚的效率[10]。民主决策方面，凡陕甘边区政府出台的法律文件草案、发布的重大政策和关乎群众利益的决策，都要广泛地征求广大群众的意见，夯实了决策的群众基础[11]。民主管理方面，人民广泛参加陕甘边区政府的各类公共事务，尤其是在基层各类生产生活管理中，积极行使陕甘边区政府赋予人民的权利和义务[12]。民主监督方面，以党内监督为主，同时辅以代表监督和舆论监督等方式[13]。民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯穿于陕甘边区民主政治实践中，初步构成了以五大环节为主的程序“全链条”。

2.探索民主主体的全覆盖。在苏维埃政权下，所有工农兵及一切劳苦民众都有权选派代表参与政权的管理，在党的宣传下，陕甘边区人民可以及时了解苏维埃政府的各项方针、政策并参与其中，畅所欲言表达看法、提出建议；选举时可以在候选人名单上写上“好”“不好”“同意”“消极”甚至“官僚”等字样，如果有群众不识字，可以把手中的豆子投到不同的碗里来选择心目中的代表人选[14]。

3.探索民主领域的全方位。陕甘边区时期的民主实践涵盖了政治、文化、经济等各领域。文化上教民化民，帮助人民提高政治觉悟、民主意识和知识水平；经济上维护人民利益，改善群众生活。同时，开展医疗卫生和体育事业建设，开辟交通线，制定了社会优抚、互助救济、保险福利等社会保障政策；组织群众修农田、兴水利，合理分配边区山林资源[15]。

（三）初步彰显人民民主的“民主性”

“真实而广泛的参与是全过程人民民主的关键和本质。参与是民主的核心，是民主的本质。”[16]陕甘边区因地因时制宜地开展了形式丰富、灵活有效的基层民主实践探索，为人民民主的基层实践开创了新的路径。

1.陕甘边区苏维埃政府的工农兵代表大会制度，从各方面保证人民当家作主。边区各级政府广泛吸收工农群众参与并管理自己的政权，极大地增强了陕甘边区人民的民主意识，人民群众真正享受到当家作主的权利，广大人民群众参政议政的热情高涨，极大地推动了边区政府各项政策法令的贯彻实施。这种形式的工农民主专政和代表大会制度，既不同于封建地主阶级的政权，也有别于旧式农民阶级和资产阶级建立的政权，是一种全新的政权运行模式，是陕甘边区历史上广大农民第一次当家作主、享有充分的民主，是陕甘边区局部范围内绝大多数人对少数人的专政。除此之外，边区政府的检察机关通过设立控告箱、动员群众举报、组织专人微服私访等形式行使监督权力，实实在在贯彻了民主集中制原则，充分体现和保障了穷苦百姓的权利[17]。

2.陕甘边区苏维埃政府的直选制度，赋予一切被压迫被剥削的人民以完全的选举权和被选举权。陕甘边区苏维埃政府选举是通过严格的民主程序进行的，第一步是确定代表大会的选举办法，按照选举地区和单位人数的比例产生代表，并照顾到工、农、兵及妇女等各类人员，然后在代表大会上选举产生苏维埃政府委员会[18]。大会代表产生办法借鉴中央苏区的做法，每5名雇农选1名代表，每10名贫农选1名代表，每20名中农选举1名代表，在政治上和组织上保证了贫雇农在工农民主政权中的优势。1934年11月1日至6日，南梁荔园堡热闹非凡，陕甘边区工农兵代表大会在此召开，包括农民、工人、游击队、赤卫军和红26军中选出的各方面代表在内100多人到会，广大代表仔细审议并通过了《政治决议案》《土地决议案》《军事决议案》等重要文件。与会代表经过充分酝酿，就选举成立陕甘边政府的有关事项和人选进行热烈讨论，提名推举了候选人，以无记名投票的方式选举陕甘边区苏维埃政府的领导人[19]。陕甘边区政权把完全的选举权和被选举权给了所有被剥削压迫的人民，人民第一次在民主制度中独立自主地表达了意志，第一次把命运掌握在自己手中，第一次成为自己的主人[20]。

二、陕甘边区民主探索经验在庆阳人大践行全过程人民民主中的实践

庆阳是原陕甘边区的重要组成部分，是中国共产党早期民主建政的探索实践地，具有发展全过程人民民主的光荣传统和独特优势。庆阳市各级人大及其常委会认真学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，从陕甘边区民主探索经验中汲取精神滋养，传承红色基因，赓续红色血脉，以实际行动不断丰富和发展全过程人民民主人大实践。

（一）强化民主选举——让“人民的代表人民选”

依法行使选举权，是人民当家作主的重要体现，也是实现全过程人民民主的首要环节和坚实基础。庆阳市各级人大历来重视保障人民群众民主选举权利，确保选出群众的“意中人”，实现陕甘边区“豆选法”中蕴含的群众豆子投在好人碗里头的朴素愿望。2021年市、县、乡三级人大换届选举，严格执行“两升一降一保证”要求，全市150多万选民参加投票，选出8866名市县乡三级人大代表，与2016年换届选举相比，县乡两级人大代表中群众代表占比分别提高1.9％、0.9％，市级人大代表中工人、农民和专业技术人员代表占比提高1.3％，基层代表比例不断提高，代表结构进一步优化。作为曾经的陕甘边区苏维埃政府所在地，华池县针对流动人口增多、人户分离情况突出的实际，采取“线上＋线下”相结合方式开展选民登记，特别是对外出务工人员，通过公告、电话、微信等多种形式进行联系，确保选民登记全面准确。实践证明，现代意义的选举实践从革命根据地时期一路走来，从1953年颁布选举法至2020年选举法的第七次修改，人民代表选举制度不断进步和完善，已成为广大人民群众行使民主权利、参政议政、维护自身利益的基本途径。

（二）强化人大协商——让“众人的事由众人商量办”

人大协商是社会主义协商民主的重要内容，是践行全过程人民民主的重要实现形式。庆阳市人大及其常委会统筹推进协商民主，在人大协商方面进行积极探索，更好地汇聚民智、听取民意、推进民主。庆阳市人大常委会坚持每两个月举办一次“代表接待日”活动，建立常委会组成人员常态化联系基层人大代表机制，落实代表参与常委会工作制度，广泛听取代表意见建议。立法过程中，根据立法项目筛选相应的人大代表、政协委员，民主党派、工商联、无党派人士，参与法规立项、起草、审议、论证等各环节工作。加强立法协商，在8县（区）建成“全过程人民民主立法实践基地”，设立信息采集点64个，确定立法协作单位160个，对省、市人大常委会印发的法规草案征求意见，共征集修法建议75条，有效发挥立法民意“直通车”作用。在制定《庆阳市农村住房建设管理条例》过程中，首次将立法听证会安排在村组召开，使“高大上”的立法工作走进基层。群众的口碑是最好的证明，是否享有民主权利，更多地要看广大老百姓在日常政治生活中是否有持续参与的权利，要看基层群众有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。

（三）强化民主决策——让民生事项“民提、民议、民决”

民主决策是全过程人民民主的重要一环。庆阳市人大常委会把科学决策、民主决策和依法决策结合起来，使群策群力、集思广益成为常态，把人大各项工作建立在坚实的民意基础之上。修订讨论决定重大事项的规定，健全讨论相关工作协调机制、联席会议制度、书面报告制度等，增强人大行使决定权的可操作性。坚持把审查、论证环节纳入人大讨论决定重大事项的前置程序，把函询、网络调查等线上手段运用于重大事项决策程序，扩大公众有序参与，发挥专家、智库、专业机构作用，以更为便捷高效的渠道和方式汇聚民意民智[21]。在常委会主任会议讨论《庆阳市国土空间总体规划（2021—2035年）》前，法制委员会提前介入审查规划内容，提出审查意见18条，被规划编制单位全部采纳。开展“千名代表调研视察千项工程”行动，650余名各级人大代表现场检查重大项目137个，提出意见建议，助推化解用地、用电和资金方面问题。无论是哪一种民主，不管喊的多么响亮，真正发挥作用才是关键，也就是要不断拓展民主渠道，丰富民主形式，畅通基层群众的民情民意表达渠道，努力将制度优势转化为治理效能，让民主“可观、可感、可触、可行”。

（四）强化民主管理——让群众感受到“民主就在身边”

基层群众自治是社会主义民主的重要形式，是广大人民群众参与国家和社会事务、经济文化事业管理的重要方式。进入新时代，“小院议事厅”“板凳民主”等一系列丰富多样的基层民主形式蓬勃发展，电视问政、网络问政等一系列充满时代气息的基层民主渠道不断拓宽。庆阳市人大常委会系统总结基层民主建设创新实践成果，连续三年开展“人大代表在行动”主题系列活动，围绕乡村振兴、优化营商环境、民生福祉建设，以代表“家、站”为依托，组织人大代表为群众做好事、办实事、解难事，更好发挥代表听民声、聚民智、惠民生作用。西峰区后官寨镇借鉴“马锡五审判方式”和民间“说和”传统，成立人大代表“说和室”，邀请基层威望高、群众基础好、善于说和事的历届人大代表当“说和人”，为群众宣传政策、解疑释惑，说事宽心、调和矛盾[22]。无论是陕甘边区时期群众初尝民主的惊醒惊喜，还是新时代全过程人民民主的遍地开花，只有民主“触角”延伸到基层“最小单元”，及时精准了解基层群众需求并推动解决，才能实现群众利益诉求与基层社会治理的紧密结合。

（五）强化人大监督——“让权力在阳光下运行”

人大监督是人民代表大会制度的基本内容，体现了一切权力属于人民的社会主义原则，是民主监督最有效、最基本的形式。庆阳市人大常委会秉持“民有所呼、我有所应”的价值追求，通过公开向社会征集监督议题，听取各方面对监督议题和监督工作的意见建议，让人民群众和人大代表更直接地参与调研、执法检查等，把发展全过程人民民主的要求体现在人大监督各环节全过程。积极回应社会关切，聚焦产业发展、教育医疗、生态环保等民生热点，通过听取报告、专题调研、执法检查、代表建议督办等多种方式，促进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法。创新采取“专题询问＋网络直播”监督方式，对医疗卫生服务体系建设情况开展监督，168a76be445ef51668ac3f8457b10aa66d个部门单位负责人现场解答问题，网上参与人数达13万人次。开展道路交通安全法“一法一条例”实施情况执法检查，组织人大代表、政协委员、市民代表对全市停车设施管理建设“一难两乱”专项整治工作进行评议。实践证明，只有不断加强和改进人大监督，才能更加有力地推进全面依法治国，实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

三、陕甘边区时期民主探索对新时代地方人大践行全过程人民民主理念的启示

以史为鉴，开创未来。陕甘边区时期，中国共产党坚持群众路线，求实开拓、敢为人先，以实事求是的态度进行民主探索，是全过程人民民主的早期雏形，所形成的理论成果与实践经验不仅对当时有着重要意义，更对做好新时代地方人大工作产生诸多深刻启示。

（一）在坚持党的领导中丰富和发展全过程人民民主

习近平总书记指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，是党领导国家政权机关的重要制度载体。在陕甘边区革命斗争中，以刘志丹、谢子长、习仲勋为代表的共产党人，在党的正确领导下，始终坚持党的正确路线，克服各种“左”和“右”的干扰，经受住挫折和失败的考验，为全过程人民民主探索提供了根本保证。新时代不断丰富和发展全过程人民民主人大实践，就是要始终坚持党的全面领导这一最高政治原则，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。要坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，牢牢把握党的创新理论的世界观、方法论，坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法，更好地用以统揽和指导新时代地方人大工作。要严格执行向党委请示报告制度，人大工作中的重大问题、重要事项、重要情况，主动及时向同级党委请示报告，具体地、现实地把党的全面领导落实到人大工作全过程各环节，确保人大工作始终沿着正确政治方向前进。

（二）在推进开门立法中丰富和发展全过程人民民主

习近平总书记指出，要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。陕甘边区时期，在筹备召开陕甘边区工农兵代表大会前，刘志丹为大会起草的《政治决议案》和《军事决议案》[23]，以及习仲勋起草的选举办法都广泛征求各方面意见和建议，得到了群众的认可。新时代不断丰富和发展全过程人民民主人大实践，就是要深入推进民主立法，坚持人民主体地位，保障全体人民依法有序参与地方立法，让每一部法律都满载民意、贴近民生、顺应民心。要丰富拓展多元主体有序参与立法途径，建好用好立法联系点、全过程人民民主立法实践基地、立法信息采集点等平台载体，广泛邀请人大代表、立法智库专家学者以及普通公民参与到立法前、中、后各环节，共同研究解决立法中的重要问题，以畅通“民意之桥”贯通立法“民主之链”。要探索创新开门立法机制，通过各种途径特别是网络平台，最大限度、最广范围听取来自社会各界声音，原汁原味吸纳方方面面意见，使涉及千家万户切身利益的立法活动有千家万户参与，以寻求“最大公约数”画出立法“最大同心圆”。要坚持惠民立法的价值导向，围绕人民群众对美好生活的向往，结合地方实际，探索以“小切口、小快灵”推进立法实践，确保立法有特色、真管用。要坚持上下联动凝聚立法智慧，积极发挥县乡人大作用，围绕事关法规质量的关键性问题，采取征求意见、委托调研等方式收集意见建议，形成同频共振的立法合力。

（三）在开展有效监督中丰富和发展全过程人民民主

习近平总书记强调，“人民是无所不在的监督力量”“要拓宽人民监督权力的渠道”。人大监督是实现人民当家作主的一种重要形式，是宪法和法律赋予的一项重要职权。陕甘边区苏维埃政府成立之后，马上组建工农监察委员会，作为行政监察机关，行使检察监督职权[24]，始终把权力的运行置于人民群众的监督之下。新时代不断丰富和发展全过程人民民主人大实践，就是要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督，让人民监督权力。要完善监督议题民主筛选机制，聚焦党委中心工作和人民群众关心关注的热点难点问题，通过线上“海选”和线下召开不同层次、不同领域座谈会等广泛征集监督议题，深入开展议题论证，形成广纳民意、盛满民情的监督内容甄选模式，从定题开始就让人民说了算。要着力构建全方位、立体式监督新格局，拓宽人民监督渠道，主动邀请提出议案建议的人大代表、专家学者和群众代表全程参与调研视察、执法检查、专题询问等活动，并通过网络直播、电视问政等新形式接受舆论监督，形成人大监督、媒体监督、社会监督的立体式民主监督。要提升监督刚性质效，着力打造“监督报告＋问题清单＋督促整改”的闭环监督链条，形成可回溯、有刚性的监督问效机制，使人大监督“长出牙齿”并“咬合有力”。

（四）在做实“两个联系”中丰富和发展全过程人民民主

习近平总书记指出，要密切常委会同人大代表的联系，密切人大代表同人民群众的联系。“两个联系”体现的是人民当家作主的国家性质和全过程人民民主的制度优势。陕甘边革命根据地创建与巩固过程中，以刘志丹、谢子长、习仲勋为代表的陕甘边区党的干部加强党与群众的血肉联系，紧紧依靠人民群众，组织发动人民群众，以实际行动践行了密切联系群众的优良作风。毛泽东为纪念刘志丹题词“群众领袖，民族英雄”，赞誉习仲勋是“从群众中走出来的群众领袖”。新时代不断丰富和发展全过程人民民主人大实践，就是要全力支持和保障代表依法履职，落实“两个联系”要求，加强常委会同人大代表的联系，丰富代表联系人民群众的内容和形式，广泛听取和反映群众的意愿呼声，使全过程人民民主道路越走越宽广。要拓展代表参与常委会工作的广度和深度，搭建起常委会密切联系人大代表的重要桥梁，打通人民群众参与常委会重要立法和监督工作的通道，让人民民主走深走实。要多元化建好用活代表履职平台，规范提升人大代表“家、站”建设，创新建立“评理堂”“说和室”“议事点”等贴近群众生产生活的小阵地，常态化组织开展代表活动，把履职平台搬到群众家门口，激发基层民主活力。要通过数字赋能助力代表高效履职，建立人大代表履职系统等网上平台，设置代表建议办理、履职考核、信息公开、活动记录等功能板块，让数据多跑路、代表少跑腿，激发代表履职积极性、主动性，打通代表工作“最后一公里”。

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作者简介：赵立新，庆阳市人大常委会党组书记、主任；高家祥，陇东学院马克思主义学院党总支书记；张泰龙，庆阳市人大常委会副秘书长；岳忠强，庆阳市人大常委会办公室副主任。