投建营一体化视角下高速公路PPP项目尾工的定位及处理探索

摘要 该文在分析投建营一体化视角下高速公路PPP项目尾工处置现状、原因的基础上，围绕项目尾工期、建设期、全生命周期等角度，从管理、技术、合同、商务、协调等方面，较为全面地总结阐述了项目尾工处置的有效措施，研究成果以期对后续相关项目的建设管理提供一定的借鉴。

关键词 尾工；高速公路；投建营一体化

中图分类号 U415 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2024）23-0176-03

0 引言

高速公路作为社会货物运输、人员交流的大动脉，具有鲜明的公共属性，关系国计民生，在促进经济社会发展过程中，发挥着极其重要的作用。高速公路建设具有一次性投资大、投资回收期长[1]的特点，传统的高速公路建设主要由政府财政或其投融资平台投资，随着高速公路建设的深入推进，政府的财政、融资压力增大，单一的政府投融资模式已很难满足需求，为推动高速公路等基础设施建设，从2017年开始，国家积极推动PPP模式，鼓励社会资本参与投资。高速公路的“使用者付费”原则与社会资本的营利性需求相契合，高速公路正向经营性建设模式转变。

为提高项目收益率，投资方着眼于项目全生命周期，提出投建营一体化发展战略[2，3]。其结构如图1所示，投建营一体化战略，投资是出发点，（经）运营是最终落脚点。项目通车后，及时实现竣工验收，使项目成为合格的产品，方可进行资本运作，实现资金回流，推动企业可持续投融资，实现滚动式发展，否则发展将进入瓶颈期。实现投建营一体化战略的落地，迅速完成项目尾工是其中关键一环。实际工程中，尾工的处理进度已然成为重要的卡点，该文将结合工程实际，研究尾工产生的原因、特点，并提出相应的解决措施。

1 尾工产生的原因

追根溯源，尾工主要是建设期所遗留的相关问题，究其遗留原因，大致可包括以下几类问题。

1.1 合同缺陷

合同签订前未经充分酝酿、谈判，相关条文权责不明确，导致合同执行过程中出现争议、纠纷，影响部分工程施作。

1.2 设计缺陷

项目设计前期，设计院对沿线的地形地质环境、人文社会环境未能充分考虑，导致设计部分图纸与现场实际不符，甚至出现漏项，尤其涉及改河、改路、改渠等需与地方沟通协调的设计方案，建设期属于冷门事项，如出现设计缺陷或遗漏，且未能在建设期及时纠偏，将导致后期处置成本成倍增加[4]。

1.3 征地拆迁滞后

征地拆迁工作涉及地方千家万户，繁杂多变，其顺利推进是保障项目进度、质量的重要前置条件。实际工作中，如征地拆迁滞后，将压缩正常工期，增加工期压力，最终导致“保主体、轻附属”的事实，相关附属工程无法及时消化；如征地拆迁工作简单粗暴，与地方政府、百姓积累较大矛盾，将直接增加后期尾工的沟通协调难度；如征地拆迁征地资料未及时合规完善，将直接影响后期土地划拨、环水保验收等尾工事项进展。

1.4 建设程序执行不到位

项目建设是一项系统工程，作为项目管理的总组织者，建设单位唯有组织好各参建单位各司其职，运行有序，方能打造精品工程。若项目建设过程中，存在建设审批手续滞后、设计图纸缺陷未及时纠偏、施工单位未按图纸施工、监理施工管理履职不到位等问题且未及时消化解决，则进入项目尾期后，尾留的工程与积累的矛盾交织，将极大增加问题消化的成本。

决定项目管理质量的关键在专业人才。总体上说，项目尾工产生的问题根源在于管理团队缺乏具有高速公路全生命周期视野的人才。不谋全局者不足谋一域，如果每个岗位人员只了解自身岗位职责，缺乏全局视野，那么将使得岗位人员无法全面预判自身工作中的决策所引发的相关后果，引发额外的问题、矛盾。

2 尾工特点

总体上说，尾工具有问题叠加、矛盾尖锐、实施成本高、重视度不够的特点。从工程本身看，在大规模的主体工程完工后，尾留的工程多是所谓“食之无味，弃之不可”的“小活”，具有小而细、琐碎而分散的特点。从外围环境看，建设期搁置的许多悬而未决的问题到尾工时期已经到了无法回避且必须解决的地步，建设单位与各参建单位、地方政府及百姓之间积累了较多的矛盾，导致尾工外围环境的沟通协调成本陡增。从财务状况看，项目建设进入尾期，各方资金池均进入紧张期，一方面，对于权责明确的工程项目，如没有足够资金的支持，也将举步维艰；另一方面，参与收尾职工的待遇无法得到保障，也导致职工积极性不足。从人员力量看，大规模建设期后，各方主要参建人员陆续撤离，导致熟悉项目建设过程的人员严重缺乏、项目收尾团队力量严重不足、工作缺乏连续性等问题。

3 解决的措施

3.1 项目尾工的处置策略

3.1.1 提高尾工定位

项目管理中，尾工往往定位较低，存在重建设、轻尾工的情况。事实上，项目管理不应该忽视尾工处置的时间成本[5]，尾工阶段的管控与项目经济效益密切相关，好的收尾才能造就项目的最终成功。

尾工一定要坚持“以快制慢”原则，不可拖拉打持久战，应定位为带有影响全局的关键问题来处置，确立为项目所属本部公司各级单位重点推动解决的重要工作，树立“好人好马上尾工”的意识。

3.1.2 建立尾工工作专班

处理尾工，必须坚持公司整体一盘棋，从项目公司（项目部）到项目所在上级公司，建立各级联合工作专班，尤其对基层项目公司（项目部）级，应着重配齐、配强团队、资源，提高工作效能。明确各级工作专班职责权限，建立定期联合会商办公制度，在压实基层项目公司（项目部）主体责任的同时，对于尾工处理中的重难点事项，应适时提级办理，并重强调上级公司的决策支持、智力支持、资源支持，形成上下联动、共同发力的有序格局。

3.1.3 整体统筹分类处置

尾工处理团队应及时根据项目实际制定、明确各类尾工事项处理的基本原则，统一团队成员思想，推动从处理一个具体问题向解决一类问题转变，增强工作的协同性，坚持好制度的原则性，方能更好地把握具体事项的灵活性。应树立系统思维，建立整体统筹的尾工清单[6]，注意根据各尾工事项间的关联、匹配程度，协同梯次推进。

坚持重点思维，以分类、分项后的尾工清单为索引，制定不同阶段的重点工作，紧盯重点事项，专项解决，以求实现快速突破。尾工具有矛盾交织的特点，切忌各类矛盾相互纠缠，成为互为解决的前置条件，最终形成难以解决的“死结”。

3.1.4 提高职工积极性

事实上，尾工的复杂程度、职工的工作强度不亚于正常建设期，更多时候考验着工作中的智慧，因此，应重视保障项目尾工阶段职工的薪资待遇，同时，设立“尾工专项奖”，以提高职工工作的积极性。

3.1.5 财务支持

项目尾工期的财务资金较为紧张，而导致尾工推进困难的重要矛盾点即在于以商务问题为主要表现形式的经济纠纷[7]。为实现尾工顺利推进，应务必重视尾工处置阶段，财务资金的保障，建立尾工资金支付的合规快速通道。

3.1.6 适时引入第三方施工单位

项目尾工期，与各参建单位存在无法快速解决问题，导致尾工进度停滞，可适时考虑“腾笼换鸟”，将尾留工程单独切割，引入第三方施工单位施作。

3.1.7 外围环境保障

尾工的重难点非具体施工，而在于外围环境保障，在于管控、化解各参建单位、项目所在地方遗留问题。做好外围环境保障，尾工团队内部应首先梳理工作思路，确立对外谈判基本原则，制定外围环境保障的总体解决方案作为具体工作的指导。

外围环境保障，应以开明、服务的态度，相互换位思考，充分考虑利益相关方的实际困难和切实利益，要对话，不要对抗，真诚地建立信任，梳理各自权责，这是做好利益相关方管理的关键。

3.2 建设期精细化管理

3.2.1 加强合规性管理

项目管理要强化沟通无法代替程序意识。工程设计变更、临时用地恢复、改河改渠改路等项目尾期重点遗留问题，其处置的最大难点为立项依据缺乏、支撑资料不完善等问题，建设期应着重注意对各方“议定”的事项，及时采用合同、协议、会议纪要等形式锁定权责、合规闭合，最大限度减少项目尾期阻力。

3.2.2 加强专业化管理

施工图设计阶段应重视细化项目现场地质踏勘、地方道路及经济社会环境摸排，开展各专业间图纸联合会审，尽可能降低图纸缺陷风险。建设过程中，应建立高效的图纸答疑、纠偏处置机制，适时利用图纸修编等方式完善施工图设计，最大限度减小项目尾期工程变更的技术、商务问题处理阻力。应重视BIM、数字孪生等虚拟现实技术应用，提前在电脑中建构项目实体，消除设计缺陷，减少施工遗漏，尽可能避免地方改河、改路、改渠等建设期消化便利的“小事项”成为尾工期的“大问题”。

3.2.3 细化风险管理

编制项目全生命周期管理规划，重视建立风险评估制度。项目建设期，以竣工验收要求检视项目管理工作，建立尾工、竣工、矛盾风险台账，实行动态消化[8]。

3.2.4 强化建设管理制度落实

项目尾期遗留问题，多因建设程序落实不到位，或多或少存在不专业、不诚信的违约行为所致，因此，要减少项目尾工及矛盾，项目建设期必须强化建设管理程序意识，加强履约管理，充分、灵活运用合同协议、履约考核、信誉评价、计量结算、奖惩制度等管理手段，抓牢设计专业强、监理经验足的特点，从设计服务质量、监理监管力度、施工组织效能方面加强对参建单位的管理。

3.3 强化项目全生命周期管理理念

3.3.1 加强专业化人才培养

决定项目管理质量的关键因素是人才，若要提高项目管理效能，实现全生命周期、投建营一体化由理念到现实，必先“治学”。应建立“项目大讲堂”，坚持时间脉络导向，宏观、细观相结合的理念，聚焦于项目团队专业化建设痛难点，邀请团队内外专家面向团队全体授课。

从宏观整体角度，应着重讲项目的投建营一体化、全生命周期理念。投资具有引领作用，开展项目遴选跟踪、指标评价、股权融资模式、项目管理模式、成熟期资本运作途径的培训将促进建设、运营板块同事以全面、立体、纵深的视角去审视、思考自身曾经、现在以及未来的工作。具体说，基于各自工作实践，建设板块员工可更真切感触到股权融资、项目管理对后期建设工作的影响，运营板块员工更能真切感触到建设期设计、施工等缺陷问题所带来的痛点，运营期实际车流量收益也将更直接检验项目前期的投资工作。通过不同板块的双向研讨反馈，实现工作的动态优化、同步提高。基础的业务整合只是“凝聚”，唯有做好各板块业务深度“交融”，方能真正落实投建营多元一体“奋进”的生态格局。

从细观角度聚焦建设管理板块，应以档案资料归档清单为抓手，从项目前期的立项、审批，到建设中的管理程序，再到尾工期的竣工验收，帮助员工深化全生命周期理念。以项目竣工验收阶段为例，环水保验收通过是项目进行竣工验收的前置条件，其验收合格条件必须与项目立项时的批复要求闭合。以山岭地区高速公路弃土场管理为例，项目后期多因弃渣场的整改工作煞费脑筋，如建设期即注意对弃土场的设计方案进行审查纠偏，对施工单位的弃渣施工管理监督，对竣工验收阶段可能面临的风险及时防控、消化，将起到事半功倍的效果。

投建营一体化、全生命周期管理不仅是业务的整合，更重要的是人员理念的整合。让每位团队员工在做自身具体工作时，胸怀项目全局一盘棋，注意增强工作的系统性、协同性，将更好地实现项目的降本、提质、增效。

3.3.2 建立专业化制度、深化制度宣贯

编制项目管理指导手册，凝练项目管理核心原则、关键要点，并结合现场实际动态优化、完善项目管理手册。制度、理念本身没有力量，唯有加强宣贯，将好的制度、理念为人所掌握，才能真正发挥其效力。攻克宣贯、落实的“最后一公里”，是当前工作最大的短板。

4 结语

该文基于工作实践，从项目尾工期、建设期、全生命周期角度，较为全面地阐述了高速公路项目优化推动尾工处置，尽快实现项目竣工验收的思考。在高速公路投建营一体化视角下，坚持系统思维，通过集约化赋能、融合化发展，尽早实现项目达到资本运作成熟条件，及时回流资金，推动传统重资产企业转型升级，实现可持续发展具有重大的意义。

参考文献

[1]吴泳妍，胡新宇，申晓鹏.我国高速公路采用PPP模式运作实践[J].中国工程咨询，2022（4）：75-79.

[2]陈刚，汪莉，黎肖.基于投融建营一体化的高速公路项目标准化体系建设与实施[J].交通科技与管理， 2023（21）：160-163.

[3]倪佳薇，陈刚，洪蕾.基于投建营一体化模式的企业治理体系优化方式探讨[J].交通科技与管理， 2023（21）：172-174+171.

[4]张庆伟，卞伟明，陈吉亮.水利工程项目尾工建设存在的问题与建议[J].山东水利， 2021（2）：28-29.

[5]汪小金，周醒钟.好的项目收尾造就最终的项目成功鲁布革项目的收尾管理及其现实意义[J].项目管理评论， 2017（5）：32-35.

[6]胡艳军.浅析工程建设中尾工项目管理要点[J].中国电力企业管理， 2022（27）：56-57.

[7]蔡天机.工程项目尾工管理实践与探讨[J].项目管理技术， 2021（4）：143-146.

[8]文宁.探讨公路工程管理中的问题与对策[J].中国管理信息化， 2023（14）：94-96.