关于推进港口水域涉渔隐患治理的若干思考和建议

摘 要：近年来，随着“交通强国”“长三角一体化”“世界一流强港建设”等国家战略部署推进实施，宁波舟山港作为国内国外双循环重要枢纽，港口的辐射带动、“硬核”支撑作用进一步凸显。但港口近岸水域现存部分捕捞、张网等涉渔作业活动严重影响港口正常生产，商渔安全已成为制约宁波舟山港新一轮高质量发展的重要因素。本文以宁波核心港区为例，介绍港口水域涉渔活动作业现状，分析海事部门推进涉渔隐患治理成效和难点，借鉴其他港口治理经验，从完善法律法规、港口水域公告、商渔安全界限、联合执法等四个方面提出对策建议。

关键词：港口；碍航；商渔安全；海事监管

1 港口水域涉渔活动分析

1.1 存量渔船作业现状

随着国家海洋渔业结构、政策调整，北仑区注册登记正规渔船数量大幅度减少，根据相关公开数据显示，2019年北仑区注册登记“浙仑渔”系列渔船共30余艘，在2022年、2023年实施“减船转产”政策处理，分别拆解11艘和3艘。目前有存量小型渔船15艘，分布于北仑霞浦3艘、柴桥1艘、白峰1艘、郭巨10艘；有2艘大型护渔船采取公务租赁的方式作为渔业执法艇停靠在大榭。“浙仑渔”系列渔船属于小型渔船，长期活动在港口近海沿岸水域，从事张网、捕捞等碍航渔业活动，对港口正常生产、船舶安全造成较大影响。

1.2 危害性分析

（1）商渔碰撞风险激增。 目前，北仑区港口岸线开发已趋于完善，港口近岸水域基本纳入港口航运功能区，主要用于商船回旋靠离码头、港作船港内作业。水域向外连接是宁波舟山港定线制航道，航道边界与岸侧是沿岸通航带，船舶通航流量大、进出港频繁、潮流复杂。渔船在近岸水域作业时，随着潮流和鱼群分布变化在码头港池、航路航道、客运航线、通航密集区内任意穿行，与正常进出港航行的商船交汇频繁，联系沟通不畅，抢占大船船头，存在严重的碰撞风险。

（2）侵占航道愈发明显。郭巨沿岸张网作业历史悠久，具备明显的季节性特点，在每年鱼汛期、鳗鱼捕捞季，大范围定置张网围合成捕捞区域，在2015年，海事部门曾通过各方协商促成渔网捕捞区域控制在海图“10米等深线”以内的商渔区域分界，近年来，随着渔获经济价值增高，渔网区域不断向外延伸，部分已侵占浙江沿海公共航路，影响佛渡水道小型船舶、客运、渣土等固定航线以及涉水工程项目作业区。同时，由于渔民传统观念难以扭转，治理难度极大，周而复始，常规做法难以有效根治。

（3）商渔纠纷矛盾突出。随着港口开发、涉水工程建设，进出港船舶密度日趋增大，在港商船、港作船、拖船螺旋桨被渔网缠绕的现象时有发生，2024年5月，禁渔期后，核心港区曾出现大面积废弃渔网蔓延，导致长时间交通管制封航。另外有部分渔民反映渔网、渔具、浮标被商船破坏，强行拦停商船要求赔偿，危险性极大，且涉及调查取证、责任难以认定，渔民主张高额赔偿，难以有效协商一致，继而引发法律和经济纠纷，对港口形象造成负面影响。

2 执法现状

2.1 海事部门执法成效

商渔安全历来是宁波海事局重点监管工作之一，近年来，各北仑驻区海事处按照上级统一部署，结合省、市、区“商渔共治”“春雷行动”“一打三整治”“水上交通安全‘三年行动’及遏重大”等专项行动，聚焦商渔本质安全，全面强化海事监管履职，加强属地协同，综合施策，持续推进涉渔风险隐患治理。

（1）聚焦综合治理，探索“治本”举措。通过多种渠道，向北仑区政府、安委会专题汇报近岸水域涉渔隐患，引起区领导高度重视，形成治理共识，推动北仑区级层面发布“减船转产”、《关于北仑区峙南水域禁止从事捕捞等碍航作业通知》等政策公告，对14条“浙仑渔”渔船实施拆解补偿等政策处置。

（2）聚焦协同治理，发挥“系统”优势。推动北仑区涉海涉渔专委会实质性运行，内部实现涉海涉渔信息共享，定期开展工作会商、信息通报、联合执法；根据渔船归属地，推动形成属地街道牵头主导，各涉海部门各司其职、齐抓共管治理模式，联合港航企业、客渡运企业、涉水工程项目部召开涉渔隐患治理协调会、推进会，成功促成企业给予渔民补偿，签署承诺书，避开码头、航道、客运航线、水工施工区等范围作业；结合“双进”“商渔共治”等工作要求，通过北仑区商渔船“互登互学”、伏季休渔进渔村、上船头等形式，开展商渔安全宣贯，普及商船航路、驾驶、避让等航海法律知识，引导渔民切实转变观念，提升安全意识。

（3）聚焦专项治理，形成“严管”态势。持续巩固“商渔共治”成果，常态化联合属地街道、农业农村、渔政、海警组织大规模“清网”“清港”活动，拆除核心港区、航道碍航渔网千余顶，严厉打击非法载客、海钓、偷捕等违法行为。推动北仑区出台《北仑区“三无”船舶联合认定细则》，相关部门采取联合认定、联合执法，连续拆除涉渔三无船百余艘，有力保障港口和海洋渔业健康发展。

2.2 困难分析

（1）海域使用权属之间互不具有排他性。由于海洋资源权属国家，并不具备严格意义上“物权”属性，对特定海域的利用是由获得特定海域使用权属的众多权利主体共同使用的，这就决定了各权利主体相互之间不具有排他性。落脚到实际情况中，码头在建造前，自海洋部门取得岸线、海域使用权证，用于港口交通航运；渔船自渔业部门取得捕捞许可证，用于海上捕捞，两者权属均属于海域使用权范畴之一，法律效应相等，互不约束，且均不能构成对海域进行排他性支配，造成相互影响。

（2）港内渔船“碍航”违法行为认定缺乏法律依据。对比渔船、渔网侵占航道的显性违章，渔船在其他非航道水域碍航行为则较难认定。在禁止性规定上，仅在《海安法》第44条、100条以及《港口法》37条、55条赋予海事部门管辖和处罚依据。根据《海安法》第44条，规定在安全作业区、港外锚地范围内禁止从事养殖、种植、捕捞等作业活动。其中“安全作业区”的概念出自《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》第8条，从事水上水下活动需要设置安全作业区并由海事部门对外公告。因此海事部门对安全作业区、港外锚地碍航渔业活动打击具有法律效力，但港内水域尚属空白；另根据《港口法》37条，禁止在港口水域内从事养殖、种植活动。此处“养殖、种植”一般指代海上网箱鱼类养殖、水生植物种植，渔业捕捞未纳入。即使适用此条法则，港口水域概念较为宽泛，一般指港界线以内的水域面积。主要包括港池、航道与锚地。但港界范围需由相关部门联合划定后，对外公告方可生效。

（3）涉渔管理职能交叉，单一部门难以有效监管。渔业管理涉及地方农业经济发展、人员维稳、海上综合安全等方面，部门层级多，利益诉求复杂，协同治理难度大。海事部门依据《海安法》对海上船舶、设施的航行、作业、安全等方面进行监督管理，其中包括渔业船舶的海上交通安全管理，但渔船碍航捕捞，同时涉及海上交通安全、渔业作业安全、渔民人身安全，其属地管理和行业管理职责分别在属地地方政府、街道和农业农村部门（渔政部门），因此在发现渔船“碍航行为”时多采取现场驱离、通报属地渔业部门等措施，曾经也发生过，拆除码头前沿定置渔网后，渔民事后向海事部门要求赔偿的情况。因此，涉渔隐患处置难度较大，但收效甚微，且无法形成长期有效协同管理机制。

（4）渔业捕捞功能区未实际规划实现。北仑渔业捕捞历史悠久，渔船数量最多时达到200多艘，如：郭巨镇曾是著名渔港小镇，当地村民以捕捞、张网为生。随着港口开发，宁波舟山港两港一体化发展，港口功能实际已转为商港，主要服务于航运、海运以及临港产业发展，加之海域面积呈现“海小船多”的特点，客观上已无适合渔船捕捞的区域，同时，海域功能区划未实际规划渔业捕捞区，导致在港口近岸水域，渔船捕捞作业和商船航行、停泊存在时间和空间上的重叠，商渔物理界限不清，用海矛盾日趋严峻。

3 对策建议

1）完善法律法规。鉴于港口交通航运、海洋渔业捕捞虽海域用途不同，但属于海域使用权之一，具有同等法律效力。实质上，两者相互之间已构成排他性，建议完善相关法律法规，由地方政府根据不同海域特性，明确海域权使用优先级，按照同一海域空间范围内仅设置一个海域使用权的方式，明确该权属的支配地位，从而达到最大限度的资源利用和最小范围的用海矛盾冲突。

2）划定港界范围。考虑到宁波舟山港口综合体量、港口地位以及发展趋势，港口交通航运需要对所属水域进行长期稳定、安全的使用，建议参照海南三亚港、东营港、虾峙门航道渔船碍航成功治理经验，按照港口“先商后渔”，由相关涉海部门联合划定港口水域范围，并且对外发布公告，明确港内通航水域为禁止捕捞区域。

3）商渔安全界限。建议地方政府加大对现有的存量渔船政策处置的力度，提高愿意自主拆解渔民的财产补贴，并视情指导转产转业，同时完善海洋功能区划，在港口水域之外划定适合捕捞区域，由农业农村、渔业部门统一监控管理，实行合理分区，从而构建相对安全的商渔安全界限。

4）长效管理机制。建议在北仑区涉海涉渔安委会常态化运行的基础上，建立并运行区级商渔联管中心，地方安监、应急、海事、农业农村、海警定期派驻值班，联合执法，实现商渔信息的共建共享，同时，进一步完善海上“大应急”的救助体系，实现各方应急搜救力量和资源的相互协调配合，实质性提升海上应急救助和安全管理水平。

作者简介：

周郑煌，监管科三级主办，主要研究方向：通航管理、综合管理，通信地址：宁波市市北仑区白中线66号，邮编：315000

张涵，光明海巡执法大队副大队长，主要研究方向：船舶检查及船检监督，通信地址：宁波市市北仑区白中线66号，邮编：315000