地方公共债务与税收政策周期性：效应与机制
2024-12-06 00:00岳明阳刘穷志
财经理论与实践 2024年6期
作者简介： 岳明阳（1993—），男，湖北浠水人，博士，中共江苏省委党校经济学教研部讲师，江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心省委党校基地研究员，武汉大学政府和社会资本合作研究中心研究员，研究方向：地方政府债务；刘穷志（1965—），男，湖北浠水人，博士，武汉大学经济与管理学院教授，博士生导师，研究方向：PPP、地方政府债务。
摘 要：基于2000—2021年省级面板数据，运用固定效应模型、中介效应模型和调节效应模型考察地方公共债务增发对税收政策周期性调整的影响。结果显示：地方公共债务规模的扩大削弱了税收政策的逆周期调控；地方公共债务增发通过阻碍地区全要素生产率提高和挤占劳动就业两种途径降低税务部门征收的实际税收收入，进而削弱税收政策的逆周期调控；地方公共债务顺周期调节的背后原因是财政纵向失衡和减税力度加大，经济集聚水平和数字经济发展水平的提高有利于缓解债务的顺周期调节行为；门槛效应检验发现，36.1%的存量债务率和17.84%的流量债务率是税收政策由“逆”转“顺”的临界点。鉴于此，要科学调控地方公共债务的总规模和增速，精准测算债务发行空间，从而充分发挥债务资金的制度激励功能，不断缓解地方公共债务对全要素生产率和劳动就业的负面影响。
关键词： 地方公共债务；税收政策周期性；全要素生产率；财政纵向失衡；经济集聚
中图分类号：F812.7 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2024）06-0059-10
一、引 言
2023年中央经济工作会议指出，要强化宏观政策逆周期和跨周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加强政策工具创新和协调配合。抚平经济波动的反周期调控是财税政策的重要经济稳定职能[1]，其中税收政策周期性反映了财税工具依据实际经济运行状况作出自动调整的灵活性和方向性。当实际税率在经济繁荣时上升，经济衰退时下降，税收政策表现为“逆周期”；反之，税收政策表现为“顺周期”。近年来，随着外部环境的不确定性加强，地方政府财政收支失衡现象日益严重，为弥补赤字，地方政府债务高企成为当前经济发展过程中存在的客观现象，税收政策的稳定性功能也因此受到严重干扰。为什么出现这一情况？原因是债务与税收关系密切。已有相关研究大致存在两类观点：一是“税债替代”[2]，即从预算平衡角度，随着债务的增加税收会减少，反之亦然。二是“税债互补”[3，4]，即从政府债务偿还角度，税收作为债务偿还的“担保品”，会严格约束债务的发M+ALWT9+jsgr9T/qsuiFMw==行规模，二者呈现同增同减的情形。至此，二者之间的关系尚无定论，所以在中国地方政府层面，公共债务增发对宏观调控的影响也就不得而知。因此，厘清债务增长在税收政策周期性调节中的作用机理和作用方向，不仅对强化逆周期政策设计有深刻的理论意义，而且对实现稳增长和防风险长期均衡有重要的实践价值。
已有关于税收政策的周期性特征研究，主要体现在三个方面：第一，标准的凯恩斯模型指出，税收政策呈现逆周期调节特征；第二，基于税收平滑模型预测，税收政策的周期性调整呈现非周期性[5]；第三，对税收平滑模型进行拓展，在考虑了制度因素对名义税率的影响之后，预测税收政策对宏观经济的调控是顺周期性的[6]。
随后，学者们分别采用特定样本对经典模型的理论假说进行实证检验，得出的结论各不相同，大致分为三类：第一，就跨国样本而言，发达国家的税收政策支持非周期性假说，发展中国家的税收政策则支持顺周期性假说[7]。第二，分央地样本看，中央和地方的周期性特征完全相反，中央的税收政策呈现逆周期调控，地方的税收政策却是顺周期调控[8]。第三，分企业样本看，同样处于经济下行阶段，国有企业对纳税的态度是“逆周期支持”，民营企业则表现为“顺周期抗拒”[9，10]。
在讨论税收政策周期性特征的过程中，学者们进一步对税收政策的周期性成因给出解释：第一，融资约束的影响。发展中国家顺周期财政政策的形成可归因于“金融约束”；中央和地方税收政策周期相背离是共享税溢出机制导致二者面临的融资约束状况不同引起的[8]，并且外部市场融资环境的波动会进一步拉大背离程度[11]。第二，制度设计的影响。就国家层面而言，政府大小、财政规则和贸易开放均会对一国财政政策周期性调控产生持续性、动态性和异质性影响[12，13]；就地区层面而言，合理设计官员晋升制度对地方财政政策由“顺周期”转为“逆周期”有正向驱动作用[12]；就企业层面而言，不同的政府干预程度、差异化的税收负担和倾向性积极财政支出政策的实施对不同所有制企业纳税态度的影响结果完全相反[9，14]。
已有文献大多围绕特定样本下的税收政策周期性特征及其成因进行研究，仅有少量文献在研究财税政策周期性时，将政府债务作为相关因素考虑在内[15，16]，其主要围绕市场融资环境、财政规则等外生性因素展开讨论，关于债务增发和税收政策周期性之间的因果效应研究明显不足。此外，也未讨论和解决地方公共债务和税收政策周期性之间的内生性问题，关于二者的内在传导机制以及传导关系受到哪些外部因素的调节也未展开研究，忽视了债务增发本身在税收政策周期性调整中的影响。然而，近年来债务与税收的关系变得愈加密不可分，一个典型的事实是，随着普惠性减税和结构性减税的落地，地方税收收入波动性加大，紧接着增值税税率下调、留抵退税政策和小微企业“六税两费”减免政策的陆续出台，进一步加大了地方税收收入的不确定性。此时，地方政府会采取债务增发的方式来平滑短期收入波动，但税收政策的稳定性调控职能也因此受到影响[4]。鉴于此，本文借鉴已有相关研究，从中国的经验事实出发，构建一个两期的小型开放经济模型，在债务融资的框架下推导出税收政策的周期调节特征。然后，基于2000—2021年省级面板数据，实证考察地方公共债务增发对税收政策周期性调整的影响，并进行稳健性检验和内生性检验。最后，考察全要素生产率和劳动雇佣的中介效应以及财政纵向失衡、经济集聚和数字经济发展的调节效应。以深化在宏观静态框架下对地方发债的认识，从而拓展税收政策周期性的影响因素研究，丰富地方公共债务融资的经济后果研究，加深对债务周期性细节的内在逻辑理解。
二、理论分析与研究假设
（一）地方公共债务对税收政策周期性的影响
考虑一个两期的小型开放经济，t=1，2。在时期1，家庭选择一定的劳动力供给并进行相应的生产活动。政府征收的所得税税率为γ1，并发行一定数量的债务Q1。假定债务的发行由政府未来的财政盈余支撑，政府总是在时期2偿还时期1发行的债务，而时期之间无风险借款的利率为R。将时期2定义为长期，分析跨期家庭劳动力供给和政府税收政策的决定因素，并对家庭和政府作出的选择进行描述。
1.家庭劳动力供给的偏好和选择。假定经济中存在一定数量的家庭，每个家庭的生活周期分为两期，分别为时期1和时期2。由于每个家庭都是单一个体，所以，家庭不会考虑自身的劳动供给决策对政府税率和债务发行选择的影响，因此，假定家庭在时期1面临的政府税率为γ1。在给定γ1时，家庭k面临的最优化问题为：max u（c1，k）－h（l1，k）；s.t.c1，k=（1－γ1）w1g（l1，k）。其中，u（·）为消费效用函数，h（l1，k）=lα1，ka（α>1）为劳动效用函数。y1，k=w1g（l1，k）=w1lσ1，k（0<σ≤1）是人均生产函数，w1>0是总生产力参数。进一步，将政府支出决策e内生化，并假定每个家庭都从私人产品和公共产品的组合中获得效用，家庭效用函数见式（1）。
u（c，e）=cη－1η+eη－1ηηη－11－δ1－δ （1）
其中，η=11－是替代弹性，并且<1，δ∈（0，1）。所以给定（γ1，e1），家庭k面临的最大化问题重新表示为：max u（（1－γ1）w1lσ1，k，e1）－h（l1，k）。
综上，家庭劳动力供给决策l（γ1，e1）可由式（2）的一阶条件来决定：
σ（1-γ1）w1lσ1{［（1－γ1）w1lσ1］+eφ1}1－δ－－
lα1=0 （2）
对式（2）中的l1和γ1进行全微分，得到式（3）：
dl1dγ1=－σC1C1+e11－δ－2e1+（1－δ）C1/（1－γ1）l1σC1lσ－21C1+e11-δ-2［1-σ（1-δ）］C1+（1－σφ）e1+（α－1）lα－21<0 （3）
由式（3）可知，劳动力供给与税率之间呈现负相关关系，即劳动力供给随着政府实际税率的提高而减少。
2.政府税收政策的偏好和选择。在时期1，一方面，政府发行债务Q1；另一方面，政府要为自身支出融资e1。为偿还债务，在给定（Q1，l1）时，政府的最优决策是选择税率γ1，并在时期2发行债务Q2。政府在时期2可以发行的最大债务量Q2（即“自然”借贷限额）由财政承受能力决定。政府面临的最优化问题如式（4）。
max u（c1，e1）－h（l1）+φf（Q1） （4）
其中，f（·）捕捉了经济的持续效用，政府从发行Q1数量债务中获得的持续效用f（Q1）可等价理解为偿还债务后的家庭总效用u（y2－Q2）。y2是时期2的产出禀赋，也代表政府的长期财政承受能力，所以Q2由y2决定。C2=y2－Q2≥0为长期消费。
综上，式（4）可重新改写为式（5）。
max u（（1－γ1）w1lσ1，e1）－h（l1）+φu（y2－Q2）（5）
式（6）为政府预算约束，政府不仅通过征税获得收入，还在时期2发行新债弥补财政支出缺口和偿还时期1举借的债务本金，以保证实现跨期的预算平衡。
s.t.Q1+e1=γ1w1lσ1+Q2R （6）
综上可知，时期2 的财政能力决定了借贷限额Q2，因此，政府如果在时期1对产出的征税为0，那么，最大的债务门槛发行额为：1=y2R－e1。从而可知，债务的门槛水平取决于政府当期支出承诺e1、长期财政盈余潜力y2和利率R。对于严格超过门槛值的债务水平，政府在时期2对部分债务的偿还将出现违约。对于严格低于这个门槛的债务水平，政府有充足的可自主财政抉择空间，即可以选择在时期1对劳动收入是征税还是补贴。
由于将政府支出决策e1内生化，所以，政府可以选择e1=0，最大门槛债务水平表示为1=y2R 。进一步，假定λ为政府预算约束下的拉格朗日乘数，则一阶条件可表示为：－C－11C1+e11－δ－+λ=0，e－11C1+e11－δ－－λ=0，从而得到c1=e1；再结合－φRu′（y2－Q2）+λ=0可得式（7）：
Q2=y2－φR2（1－δ－）/1δC1 （7）
将式（7）代入式（6），再结合1=y2R，得到式（8）：
γ（y1，Q1）=R+［φR/2（1－δ－）/］1/δ2R+［φR/2（1－δ－）/］1/δ－
R（1－Q1）2R+［φR/2（1－δ－）/］1/δy1 （8）
进一步，根据经济周期性波动的定义，产出缺口表示为gap1=y1－y*1y*1 ， 其中，y*1为潜在产出。将gap1=y1－y*1y*1代入式（8），得到式（9）：
γ（gap1，Q1）=R+［φR/2（1－δ－）/］1/δ2R+［φR/2（1－δ－）/］1/δ－
R（1－Q1）y*12R+［R/2（1－δ－）/］1/δ（1+gap1） （9）
将式（9）两边同时对gap1求导，得到式（10）：
dγ（gap1，Q1）dgap1=R（1－Q1）y*12R+［φR/2（1－δ－）/］1/δ（1+gap1）2>0Q1<1=0Q1=1<0Q1>1（10）
由式（10）可知，当Q1<1时，gap1与γ之间是正向关系，表明在繁荣期产出缺口每增加1个百分点，实际税率在上升，税收政策有利于熨平经济周期，即税收政策呈现逆周期特征。当Q1>1时，gap1与γ之间是负向关系，表明在繁荣期产出缺口每增加1个百分点，实际税率在下降，税收政策扩大了经济的周期性波动，即税收政策呈现顺周期特征。当Q1=1时，税收政策呈现非周期性特征。据此，提出以下研究假设：
假设1 随着地方公共债务规模的扩大，税收政策的宏观调控由逆周期转为顺周期，即债务的增发削弱了税收政策的逆周期调控。
（二）地方公共债务增发对税收政策周期性的影响渠道和依赖条件分析
1.全要素生产率和劳动雇佣影响路径。地方公共债务增发对税收政策周期性的作用渠道可分为以下两个方面：
第一，全要素生产率路径。从融资约束效应来看，地方公共债务增加会挤占私营企业的信贷资源，最直接的后果是企业研发创新的投入越来越少，抑制了企业全要素生产率（TFP）的增长。导致信贷配置失衡的原因是融资平台公司背后有政府信用背书，所以，地方金融机构会更青睐于将有限的信贷资源配置给违约风险低的融资平台公司[17]。从债务配置管理来看，地方政府债务管理经历了从“无制度”到“有制度”的跨越，形成了“借、用、还”一体化的债务管理思路。但是在“有制度”阶段，地方政府更看重的是“借”和“还”，归根结底仍属于“规模管理”范畴[18]；对于债务如何“用”，即“分配管理”上关注不够，而债务的本质是地方政府对公共产品的跨期投资和配置，对“分配管理”的忽视将直接阻碍债务增发对长期经济增长的推动，导致“以债务规模换财政效率”的行为愈发凸显，市场扭曲程度加深，地区TFP下降[19]。从资源配置效率来看，地方公共债务增发改变了不同所有制企业之间的竞争格局，显著扩大了要素成本的使用差异，导致资源错配程度严重，企业间TFP的离散程度显著提高。其原因为，债务资金的投向，大多集中在民用基础设施等行业，这些行业自带的垄断性特征就决定了施工企业的性质必须是国有企业[20]。因此，从行业内分布来看，政府债务的增发会对同行业不同类型企业产生非对称性冲击；从区域间分布来看，不同地区的举债规模不一样，最终二者效应叠加，地区间行业内不同类型企业市场所有份额的差距进一步拉大，严重抑制了资源配置效率的提升[21]。综上，融资约束加剧、债务分配管理的关注不够和资源配置效率降低是地方公共债务增加导致地区全要素生产率下降的三条路径。所以，存在作用链条一：地方公共债务增加→地区全要素生产率下降→地区经济增速下行→地区实际税收收入下降→税收政策逆周期调控削弱。第二，劳动雇佣路径。从成本约束机制看，地方政府债务融资会挤出企业信贷资源，然而，企业的人力资本投资高度依赖银行信贷，会面临融资约束，进而减少对劳动力的雇佣[22]。从金融化机制看，地方政府债务融资能够通过价格机制提高其他金融产品的投资回报率[23]，在资本套利动机下，企业会对资金重新配置，将更多资金从经营性投资转向金融投资，经营性投资的减少直接导致实物资本投资的减少，进而抑制企业的劳动力需求。从工业机器人的就业替代机制看，随着债务融资需求的不断增加，地方财政可持续性问题逐渐成为研究热点，破局的关键是要提高劳动生产效率、增加经济产出。在此背景下，催生了以工业机器人为代表的新质生产力工具，工业机器人广泛使用之后的最直观影响是对劳动力就业的“替代效应”“创造效应”和“极化效应”[24，25]。具体而言，从劳动雇佣结构看，工业机器人使用存在就业替代不充分现象，即替代效应和互补效应共存[26]。从劳动雇佣成本看，工业机器人的使用虽然整体减少了雇佣员工数量，但是从“薪酬抵税”角度来看，企业税前的抵扣额度同样下降，且工业机器人的购买、使用、维护和折旧同样增加了企业的生产投入成本[24]。至此，在成本约束机制和金融化机制下，结果均是对企业劳动力需求产生负面影响。但工业机器人使用对劳动就业的净效应是不确定的，本文更倾向于替代效应占主导地位的判断。所以，上述三种机制对企业劳动雇佣的综合影响有待实证检验。综上，存在作用链条二：地方公共债务增加→抑制企业劳动雇佣→地区劳动就业水平下降→地区经济增速下行→地区实际税收收入下降→税收政策逆周期调控削弱。
2.依赖条件分析。
（1）地方债务规模膨胀的背后原因可分为财政纵向失衡和减税力度加大。第一，财政纵向失衡。在现行分权体制下，垂直财政不对称程度提高，使得地方官员在晋升锦标赛的推动下，大规模举债以促进当地经济发展[27]，然而债务规模过大可能带来经济风险[28]，政府的偿债压力也随之陡增。因此，分权体制下财政纵向失衡对地方财政行为的扭曲性影响，在政绩考核的推动下变得愈发严重，削弱地方债务的逆周期调控。第二，减税力度加大。随着减税降费政策的实施，减税力度逐渐加大，导致地方财政收支缺口扩张，发行债券的意愿不断加强。此外，受增值税税率下调影响更大的地方政府“以债代税”的意愿更强，融资需求更迫切，对债券发行成本的敏感度更低[4]，发行债券的数量更易超过自身的承载和化解范围。因此，减税力度的加大是导致地方公共债务规模扩大的另一个原因。
（2）缓解债务顺周期调节的手段。第一，经济集聚水平的提升。集聚力的自我强化使集聚地区企业对税收负担的敏感性降低，此时政府有机会对集聚经济创造的集聚租征税且不会导致资本的外逃[29]。为进一步扩大集聚效应，地方政府有继续发行债券的冲动来吸引资本投资，并且随着经济集聚力的提高，加大对集聚地区企业的征税力度也变为可能，地方实际税率在提高，公共债务增加带来的顺周期调节也随之缓解。第二，数字经济发展水平的提升。产业数字化和数字产业化是数字经济的两大核心。就产业数字化而言，传统产业通过数字化手段提高了产品市场竞争力和利润，带来地区增值税和所得税税基的增加。就数字产业化而言，数字产业与传统产业深度融合，助力传统产业依托数字化技术进行大规模的跨区域销售，进一步提高传统产业的市场份额，增加地区增值税和所得税税基[30]。税基的提高使得税收收入对数字经济发展的依赖度提升，在繁荣期数字经济发展对地方预算产生正溢出效应，衰退期则产生负溢出效应或不产生效应。因此，在经济高速发展期，虽然地方公共债务规模在膨胀，但数字经济发展提高了地方税收收入，地方实际税率的提高缓解了地方公共债务增加带来的顺周期调节。
基于以上分析，提出以下研究假设：
假设2 地方公共债务增发通过阻碍地区全要素生产率提高和挤占劳动就业两种途径降低税务部门征收的实际税收收入，进而削弱税收政策的逆周期调控。
假设3 地方公共债务顺周期调节的背后原因是财政纵向失衡和减税力度加大，经济集聚水平和数字经济发展水平的提高有利于缓解债务的顺周期调节行为。
三、研究设计
（一）模型构建
为了检验地方公共债务对税收政策周期性调整的影响，构建固定效应模型：
Taxit=α+β0Gapit+β1Debtsait+β2Gapit×
Debtsait+δXit+μi+ηt+εit （11）
其中，i是省份，t是年份；Taxit是被解释变量，代表各地区的宏观平均税率，以一个地区的税收收入占该地的GDP比重来衡量。Gapit是核心解释变量，代表各地区的产出缺口，为估计经济周期的指标，参考前期文献［28］的做法，采用对产出缺口常用的估计方法即HP滤波进行实证分析。Debtsait是核心解释变量，为地方公共债务存量，借鉴已有研究［17］的做法，使用融资平台公司的有息债务余额占 GDP的比重来度量各地区的公共债务存量情况。Xit是控制变量，在控制变量的选择上，地方财政自主性、固定资产投资水平、产业结构、贸易开放度等都可能对地区宏观税负产生影响。为准确考察地方公共债务对税收政策周期性调节的影响，参考已有研究［8，29］的做法，加入了一系列控制变量：（1）地方对土地财政的依赖度（Landrep），用房地产销售额占GDP的比重衡量。（2）固定资产投资水平（inv），用各地区固定资产投资总额占GDP的比重衡量。（3）贸易开放度（trade），用各地区进出口总额占GDP的比重衡量。（4）财政支出水平（fisexp），用各地方政府财政支出占GDP的比重衡量。（5）产业结构（ts），用各地区二、三产业产值占GDP的比重衡量。μi、ηt和εit分别表示地区固定效应、时间固定效应和随机扰动项。
（二）数据来源
上述变量的原始数据均来自历年的《中国固定资产投资统计年鉴》《中国财政统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》《中国统计年鉴》及各省份统计年鉴。在地区样本选择上，由于西藏自治区部分指标数据缺失严重，因此，最终选择了30个省（区、市）2000—2021年的面板数据作为研究样本。进一步，对多重共线性问题进行检验，发现各自变量之间的相关系数均未超过0.5，远低于经验临界值0.8；方差膨胀因子（VIF）值为2.12，远低于经验临界值10，以上的参数检验结果均表明不用担心严重的多重共线性问题对估计结果的影响。核心变量的名称及主要统计指标见表1。
四、实证分析
（一）基准回归分析
表2报告了基准回归结果。其中，列（1）、列（2）显示Gap系数为正，表明在繁荣期正向产出缺口越大，实际税率越高；在衰退期负向产出缺口越大，实际税率越低，即税收政策表现出逆周期特征。列（3）、列（4）显示Gap系数为正，Gap×Debtsa为负，表明税收政策是逆周期的，地方公共债务的增加会使得产出缺口与宏观平均税率之间的正相关关系变弱，即税收政策的逆周期调节能力被削弱，初步验证了研究假设1。
（二）稳健性检验
为保证结论的可靠性，分别从三个方面进行稳健性检验：第一，变换样本。考虑到北京、天津、上海、重庆的特殊性，稳健性回归中将其数据去掉，然后重复基准回归，验证基准回归结果是否稳定。第二，时间移动平均处理。为规避宏观数据周期性和波动性对估计结果的影响，对时间较长、样本量较多的面板数据，取3年或5年的平均是常见的处理方法，所以本文对样本数据以3年和5年为间隔取平均值，再进行回归分析。第三，更换变量测度。（1）更换被解释变量测度。GDP作为平均税率计算的分母，其波动会对平均税率计算产生影响。因此，为减轻税基变化对估计结果的干扰，此处选择土地增值税/商品房销售额作为被解释变量的替代指标，记为Tax1。（2）更换产出缺口变量测度。该部分用汉密尔顿滤波（Hamilton’s filter）方法进行稳健性分析，记为Gap1。（3）更换债务变量测度。地方公共债务具有存量和流量两个维度，存量指的是尚未偿还的地方公共债务余额，流量指的是每年新发行的地方公共债务[21]。在基准回归中，采用存量指标来反映地区的公共债务规模。因此，此处用流量指标来检验结论的可靠性。以融资平台公司每年新发行的城投债规模代表地方公共债务的流量情况，记为debtliq。综上，三个方面的稳健性检验结果①均显示，各变量的系数符号未发生实质性的变化，所以假设1得以进一步证实。
（三）内生性检验
1.工具变量回归。在工具变量的选取上，借鉴已有研究［17］的做法，构造全国层面负债率与地区经济增长目标的交乘项作为地区负债率的工具变量。使用上述工具变量的理由是：一方面，当地区设定较高的经济增长目标时，地方政府有动力通过债务融资等方式去实现该目标，因此工具变量满足相关性要求；另一方面，地方政府制定经济增长目标时主要依据三点，一是本地区上年度实际经济增长率，二是中央政府当年制定的经济增长目标，三是相邻省份政府的竞争因素，不会受到辖区内平均税率的影响，因此工具变量满足外生性要求。检验结果见表3的列（1）：工具变量LM检验的P值为0.0000，强烈拒绝了原假设，表明工具变量与内生变量之间具有显著的相关性；此外，第一阶段F值大于10，拒绝了“存在弱工具变量”的原假设。由两阶段工具变量法的检验结果可知，在控制内生性因素之后，各变量估计系数的符号与基准回归结果保持一致。
2.滞后一期的解释变量回归。为切断被解释变量对解释变量的反向影响，此处在解释变量滞后一期的基础上，对模型重新进行估计。其背后的逻辑在于，当期税收政策的周期性调控受到上一期公共债务规模的影响，但当期税收政策的周期性调控无法对上一期公共债务增发造成影响，进而有效解决反向因果问题。检验结果见表3的列（2）：各变量滞后一期估计系数的符号与基准回归结果保持一致。
3.动态面板回归。为进一步控制内生性问题，采用动态面板模型来检验公共债务与税收政策周期性调整之间的关系。检验结果见表3的列（3）、列（4），从统计结果可见，Arellano-Bond（AB）检验显示，扰动项的差分存在一阶自相关，但不存在二阶自相关，故接受“扰动项无自相关”的原假设。Hansen检验在10%的显著性水平上接受“所有工具变量都有效”的原假设。由差分GMM和系统GMM的检验结果来看，各变量估计系数的符号与基准回归结果仍一致。
五、进一步分析
（一）机制检验
地方公共债务增发通过阻碍地区全要素生产率（TFPit）提高和挤占劳动就业（Empit）两种方式降低税务部门征收的实际税收收入，进而削弱税收政策的逆周期调控。为此，借鉴已有研究［18，31］的做法，通过中介效应模型重点检验这两个渠道效应是否存在。中介效应检验结果见表4。
从全要素生产率的角度考量，其结果见表4的列（1）～列（3）。其中列（1）考察了地方公共债务存量（Debtsa）对宏观平均税率的影响，Debtsa的系数在1%水平上显著为负。列（2）、列（3）的中介效应检验结果显示， Debtsa的增加显著降低了地区全要素生产率（TFP），且TFP对宏观平均税率（Tax）的影响显著为正。此外，将Debtsa和TFP一起放入模型对Tax进行回归发现，Debtsa的估计系数有所下降。上述实证结果表明，地方公共债务增发的确通过抑制地区全要素生产率的提高降低了税务部门征收的实际税收收入，削弱了税收政策的逆周期调控。
从劳动就业的角度考量，其结果见表4的列（4）～列（6）。列（4）考察了地方公共债务存量对宏观平均税率的影响，Debtsa的系数在1%水平上显著为负。列（5）、列（6）的中介效应检验结果显示，Debtsa的增加显著降低了地区劳动就业率（Emp），且Emp对Tax的影响显著为正。此外，将Debtsa和Emp一起放入模型对Tax进行回归，可以发现Debtsa的估计系数有所下降。上述实证结果表明，地方公共债务增发的确以牺牲地区劳动就业率为代价降低了税务部门征收的实际税收收入，削弱了税收政策的逆周期调控。因此，假设2得到实证支持。
（二）依赖条件检验
由理论推导可知，随着地方公共债务的增发，税收政策的宏观调控由逆周期转为顺周期。这说明当地方公共债务规模扩大，税收政策的反应并不是唯一的，可能通过一些缓冲或促进机制调节政策的实际影响。那么，地方公共债务对税收政策周期性的影响存在哪些依赖条件呢？为此，借鉴已有研究［29，32-34］，通过调节效应模型重点检验依赖条件是否存在。
依赖条件的检验结果显示①，Gap估计系数显著为正，Debtsa和Gap×Debtsa的估计系数显著为负。交乘项Gap×Debtsa×vfi和Gap×Debtsa×dtax的估计系数显著为负，这表明财政纵向失衡和减税力度加大恶化了地方公共债务顺周期调节的影响。交乘项Gap×Debtsa×ecoagg和Gap×Debtsa×dieci的估计系数显著为正，这表明地区经济集聚水平和数字经济发展水平的提高有利于缓解地方公共债务顺周期调节的影响。从而验证了假设3：财政纵向失衡和减税力度加大对地方公共债务周期性调节表现出负外部性，而地区经济集聚水平和数字经济发展水平的提高却发挥了良好的外部治理作用，有效抑制了地方公共债务的顺周期调节。
（三）门槛值和门槛效应检验
线性关系反映的是平均意义上的综合影响，不能准确地描述地方公共债务对税收政策周期性的影响，无法捕捉其中的非线性特征。因此，为深入研究地方公共债务对税收政策周期性的非线性影响，从政府债务的视角出发，利用面板门槛模型分析不同区间债务规模变化对地方税收政策周期性特征的异质性影响。
分别进行单一门槛和双重门槛的回归结果显示①，在Debtsa为门槛变量的模型中，单一门槛面板模型的回归结果比较显著，当Debtsa小于0.3610时，位于区间一内，其影响是显著正向促进的，即地方公共债务存量的增加促进了税收政策的逆周期调节；当Debtsa大于0.3610时，位于区间二内，其影响是显著负向抑制的，即地方公共债务存量的进一步增加抑制了税收政策的逆周期调节，税收政策由逆周期调节转为顺周期。双重门槛面板模型的回归结果同样显著，当Debtsa小于0.2528时，位于区间一内，其影响是显著正向促进的；当Debtsa介于0.2528和0.3610之间时，位于区间二内，其系数估计值仍然显著为正；当Debtsa大于0.3610时，位于区间三内，其影响由正向促进转为负向抑制。在Debtliq为门槛变量的模型中，单一门槛面板模型的回归结果比较显著，当Debtliq小于0.1784时，位于区间一内，其影响是显著正向促进的；当Debtliq大于0.1784时，位于区间二内，其影响则转为负向抑制。双重门槛面板模型的回归结果同样显著，当Debtliq小于0.0030时，位于区间一内，其影响为正但不显著；当Debtliq介于0.0030和0.1784之间时，位于区间二内，其系数估计值显著为正；当Debtliq大于0.1784时，位于区间三内，其影响转为负向抑制。
综上，上述结果从实证层面支撑了关于债务规模控制效应的理论判断，地方公共债务规模在一定范围内时，产出缺口的系数显著为正，地方税收政策呈现逆周期特征。如果债务规模超过既定条件下的最优水平，其弊端将凸显并占据主导地位，继续盲目举债只会产生负面影响，验证了本文理论模型的观点，36.1%的存量债务率和17.84%的流量债务率是税收政策由“逆”转“顺”的临界点。因此，对于地方公共债务的规模治理或加强逆周期调节而言，36.1%的存量债务率和17.84%的流量债务率是一个可以参考借鉴的标准或尺度。
六、结论与启示
以上研究表明：第一，随着地方公共债务规模的扩大，税收政策的宏观调控由逆周期转为顺周期，即债务的增发削弱了税收政策的逆周期调控。第二，阻碍地区全要素生产率提高和挤占劳动就业是地方公共债务增发削弱税收政策逆周期调控的两条重要途径。第三，地方公共债务增发，税收政策的周期性调控由“逆”转“顺”的背后原因是财政纵向失衡和减税力度加大，为缓解债务的顺周期调节行为，可以继续提高经济集聚水平和数字经济发展水平。第四，36.1%的存量债务率和17.84%的流量债务率是税收政策由“逆”转“顺”的临界点。对于地方公共债务的规模治理或加强逆周期调节而言，这是一个可以参考借鉴的标准或尺度。上述发现对于从优化政府间财政事权配置、设计逆周期债务融资机制等方面来增进税收政策的宏观调控力，具有重要的启示意义。
基于以上研究结论，可得到如下启示：第一，要科学调控地方公共债务的总规模和增速，强化债务责任自担的意识，健全问责机制，严肃财政纪律，防止预算外过度举债的行为频频出现。政府在使用税收政策工具调节宏观经济稳定性的同时，要注意对债务规模的管理应势作出相机调控。第二，要充分发挥债务资金的制度激励功能，促使资本、劳动等生产要素有序流动，释放地方公共债务的TFP增长效应，不断缓解地方公共债务对全要素生产率和劳动就业的负面影响。第三，在当前的财政体制运行过程中，一定程度的垂直财政不对称是不可避免的，也是符合效率的制度安排，所以改革的目标不是消除体制垂直不对称，而是将不对称的程度控制在合理的范围内。各级税务部门在响应“减税降费”要求的同时，还要落实“严征管”，做到“应减尽减、应征尽征”，缓解减税降费对地方财政收入产生的冲击。此外，还要研究如何对集聚租征税，降低企业对政策租的依赖，且对符合要求的数字化成本投入和数字基础设施建设，要加快纳入税收优惠范围，提高政策精准度。第四，需加强地方公共债务限额管理，运用科学测算指标准确估计债务发行空间，并基于各地区的债务风险、财力状况和债务承载能力，强化债务配置管理，合理确定债务总限额的设定数值，监督地方政府严格按照新增债务限额的分配额度举借政府债务。
注释：
① 限于篇幅，具体检验结果未作报告，留存备索。
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（责任编辑：允萱）
Local Public Debt and Tax Policy Cyclicality：
Effect and Mechanism
YUE Mingyang1，2，LIU Qiongzhi3
（1.Department of Economics， Party School of C.P.C. Jiangsu Committee， Nanjing，Jiangsu 210009， China；
2.Party School Base of Jiangsu Xi Jinping Research Centre for Socialist Thought with Chinese
Characteristics in the New Era Provincial， Nanjing，Jiangsu 210013， China;
3.School of Economics and Management， Wuhan University， Wuhan，Hubei 430072， China）
Abstract：Based on the provincial panel data in China from 2000 to 2021， this paper uses fixed effect model， intermediary effect model and moderated effect model to explore the influence of increased local public debt issuance on the cyclical adjustment of tax policy. The study finds that the increase in local public debt weakens the counter-cyclical regulation of tax policy; The mechanism analysis finds that the increase in local public debt reduces the actual tax revenues collected by the tax department by both impeding the increase in regional total factor productivity and crowding out labor employment， thus weakening the counter-cyclical regulation of tax policy; The reasons behind the pro-cyclical adjustment of local public debt are vertical fiscal imbalances and increased tax cuts， and the increased level of economic agglomeration and the development of the digital economy contribute to mitigating the pro-cyclical behavior of debt; The threshold effect test finds that a stock debt ratio of 36.1% and a flow debt ratio of 17.84% are the thresholds at which tax policy switches from “negative” to “positive”. In view of this， it is necessary to scientifically regulate the total scale and growth rate of local public debt and accurately measure the space for debt issuance， so as to give full play to the systemic incentive function of debt funds and continuously alleviate the negative impact of local public debt on total factor productivity and labor employment.
Key words：local public debt；tax policy cyclicality；total factor productivity；vertical fiscal imbalances；economic agglomeration