经营投资问责与国有企业创新效率

【摘 要】 文章基于各地区经营投资问责相继实施的制度背景，采用多期DID模型实证检验经营投资问责对国有企业创新效率的影响。从不完全契约视角，研究发现经营投资问责能够显著强化创新契约治理，提升国有企业创新效率。机制检验发现，问责制度主要通过提升国有企业内控质量、抑制高管寻租而发挥契约治理效应。异质性检验发现，当法治水平高、国有企业行政层级高时，问责制度的创新契约治理效应更显著。此外，经营投资问责能够通过提升创新效率进而提升国有企业资产保值增值率。研究为检验经营投资问责的政策初衷提供了经验证据，为进一步深化国有企业改革、维护国有资产安全和推动国有企业高质量发展提供了政策启示。

【关键词】 国有企业； 经营投资问责； 内部控制； 企业创新

【中图分类号】 F276.1；F230 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2024）23-0036-09

一、引言

习近平总书记把创新能力不强比喻为制约我国发展的“阿喀琉斯之踵”，深刻阐明了实施创新驱动发展战略的必要性和紧迫性。我国政府高度重视创新发展战略，党的二十大报告明确指出，要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中确立了“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚”的发展导向。新时代新征程，作为全面深化改革的“重头戏”，国企改革必须围绕国家重大战略，激发科技创新活力，提高国有企业创新效率。

然而，相较于非国有企业，国有企业虽然具有更丰富的创新禀赋资源[ 1 ]，但仍存在创新效率低下的问题[ 2 ]。该问题可能源于国有企业与政府的不完全创新契约。由于国有企业高管无法因创新成果丰富而得到晋升或直接的经济回报，因此在不可观察的创新契约履行过程中，国企易出现创新投入不足、创新资源配置不当的现象[ 3 ]，影响国有企业创新效率。解决不完全契约中问题的有效方式是通过事后责任追溯机制来约束当事人的事前履约动机，发挥契约治理效应[ 4 ]，规范国有企业高管履约行为，保障和维护国有资产安全。

我国政府发布了一系列国有资产管理文件。例如，2008年出台《中央企业资产损失责任追究暂行办法》，2009年实施《中华人民共和国企业国有资产法》，党的十八届三中全会提出“强化国有企业经营投资责任追究”，2015年中共中央、国务院出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出将“严格责任追究”作为一项重要改革任务。2016年国务院办公厅印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，对国有企业责任追究范围、损失认定、责任认定、追究处理、组织实施等作出了框架性规定。2024年6月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议，强调完善中国特色现代企业制度，必须加强党的领导，完善公司治理。经营投资问责制有助于完善国企治理，但其是否同样有助于规范国有企业创新履约行为、优化国有企业资源配置、提升企业创新效率以落实国有企业保值增值，仍是一个亟待检验的重要命题。

对此，基于经营投资问责这一制度背景，本文以2013—2021年我国沪深A股上市公司（剔除金融、文化行业①）为初始研究样本，采用多期DID模型实证检验经营投资问责的创新治理效应。研究发现，经营投资问责具有契约治理效应，提升了国有企业的创新效率；影响机制检验发现，问责制度主要通过提升国有企业内部控制质量与抑制高管寻租而发挥契约治理效应；异质性检验发现，当法治水平越高、国有企业行政层级越高时，问责制度的契约治理效应越充分，越能显著提升国企创新效率；进一步研究发现，经营投资问责制度通过提升创新效率提升了国有企业保值增值率。

本文研究贡献：（1）拓展了经营投资问责经济后果的研究视角。以往文献主要对政府问责、党内问责、审计问责和环境审计的法理基础和必要性进行探究，较少基于我国经济体制，实证检验经营投资问责制度的政策效应。基于我国制度背景，为中国特色问责体系的构建提供了有益探索。（2）丰富了国企创新效率的影响因素研究。以往关于创新效率的影响因素研究主要聚焦宏观层面的供给侧结构性改革、国家治理体系、管制环境，以及微观层面的企业债务结构、科技创新等方面，较少关注经营投资问责视角。本文不仅拓展了国有企业创新效率的前因研究视角，而且丰富了不完全契约理论的应用实践。（3）研究结论不仅为经营投资问责的契约治理效应及影响机制提供了经验证据，而且为进一步推进经营投资问责，促进国有资本保值增值，推动国有企业高质量发展提供了政策参考和实践路径。

二、理论分析与研究假设

（一）经营投资问责的契约治理效应

基于契约理论，国有企业通过与政府间缔结创新契约满足双方责任的目的，即当地政府从中获取更多政治利益，国有企业获取额外经济资源支持[ 5-6 ]。已往研究发现，尽管国有企业具有资源倾斜与政策扶持优势，但其创新效率依旧较低[ 1 ]。可能的原因：一方面，创新契约不同于一般生产性契约，创新契约具有高风险、收益周期长、契约效果不明确等特征，这导致采用通用规范来约束创新行为的监督机制很容易失效[ 2 ]；另一方面，国有企业的“所有者缺位”特征导致国企经营者在职期间的创新收益权与创新履约职责不对等，这种权责不对等加剧了国有企业高管的机会主义创新动机，进而降低国有企业创新效率。

经营投资问责能够通过发挥契约治理效应，提升国有企业的创新效率。具体而言，首先，经营投资问责能够完善创新契约奖惩制度，进而提升国有企业创新效率。（1）改革开放后，地方政府多基于短期经济增长的目的，引导国有企业的生产经营活动，致使国有企业形成了“重生产，轻创新”的自利性投资偏好[ 7 ]，缺乏创新活动的监督机制。相较于以往弱监督机制，经营投资问责通过制定明确的投资违规追责制度，有效强化创新契约的约束力，进而提升国有企业的创新效率。（2）经营投资问责明确提出“从轻或减轻处理”7种情形和“免除处理”有关内容，着重强调保护国有企业经营者创新创业积极性，以奖惩分明的方式缓解国有企业高管对创新风险的担忧，强化国企高管的创新履约意愿和创新契约的执行效果，提升国有企业创新效率。

其次，经营投资问责能够制约国企高管策略性创新行为，进而提升国有企业创新效率。（1）创新活动具有风险高、收益周期长的特征削弱了国企高管的履约意愿，导致策略性创新等机会主义行为；而经营投资问责中的“重大决策终身责任制”作为对国企高管的强力监督[ 8 ]，能够有效抑制国企高管“单次博弈”动机，倒逼高管主动优化创新决策来规避风险[ 9 ]，进而提升国有企业创新效率。（2）所有权主体缺位使得国有企业内部监督机制薄弱，出现股东“搭便车”行为，该治理状况使国有企业高管缺乏创新履约的内在动力，进而损害国有企业的创新效率[ 10 ]；但违规经营投资的54个“雷区”明确划分了高管权力的“红线”，这有效削弱了国企高管创新机会主义，使其形成全面责任意识，主动自查违背创新契约的机会主义行为，进而提升国有企业创新效率。

基于上述分析，本文提出H1：

H1：经营投资问责能够提升国有企业创新效率。

（二）经营投资问责提升国有企业创新效率的机制分析

1.经营投资问责、内部控制质量与创新效率

经营投资问责能够提升国有企业内部控制质量，进而提升创新效率。（1）经营投资问责能够提升国有企业内部控制质量。基于场动力理论，组织会主动调适自身行为以满足与之赖以生存的环境，在各级监管部门形成多位一体的问责制度下，国企高管为降低被监管部门处罚的概率和风险，会主动优化国企内控环境[ 11 ]。（2）高质量的内部控制能够有效提升国有企业创新效率。基于契约理论，内部控制本质上也是契约的集合体，高质量的内部控制能够以良好的内控环境、有效的控制活动和高效的信息沟通约束各经济主体的行为，削弱策略性创新行为[ 12 ]，保障创新契约的有效性，进而优化创新决策及资源配置，促进研发活动的开展、成果转化与利用[ 13 ]，提升国有企业的创新效率。

2.经营投资问责、高管创新寻租与创新效率

首先，经营投资问责可以抑制国有企业高管创新寻租行为。（1）基于威慑理论，经营投资问责提升了惩罚的严厉性和准确性，传递出政策问责导向下的治理“信号”，增强了国有企业高管贯彻落实创新决策的自觉意识，约束了高管机会主义行为[ 14 ]。（2）经营投资问责能够通过建立责任“连坐”制度，有效规避国有企业高管与地方官员之间的政治粘连，保障政治透明度，降低了高管寻求政治庇护的动机，有效抑制国企高管创新寻租行为。

其次，抑制国企高管创新寻租行为将有助于提升国有企业创新效率。创新契约自身的不完备性给予了国企高管自主裁量权发挥的空间，基于自利动机，国企高管会更倾向于创新寻租，挤压实质性创新活动投入，扭曲创新资源配置[ 15 ]；相反，如果国企高管创新寻租行为被抑制，那么创新资源配置被扭曲的局面就能得到有效改善，相应地国有企业创新效率也将得以提升。

基于上述分析，本文提出H2、H3：

H2：经营投资问责通过提升内控质量而提升国有企业创新效率。

H3：经营投资问责通过抑制高管寻租而提升国有企业创新效率。

三、研究设计

（一）样本选取和数据来源

鉴于党的十八大以来，党风廉政建设和反腐败斗争取得显著成效，本文选取2013—2021年我国沪深A股上市公司作为初始研究样本，并对样本做如下处理：（1）剔除金融、文化行业及ST等特殊状态的公司样本；（2）剔除主要变量数据缺失的样本；（3）对所有连续变量在上下1%水平上进行Winsorize处理。最终获得20 524个研究样本。其中，经营投资问责数据来源于手工搜集的中央、省、省级市、副省级市、省会城市等级别地区在2017—2021年自主建立经营投资问责的进程文件，内部控制指数来源于迪博数据库，其他数据主要源自CSMAR数据库及WIND数据库。

（二）变量定义

1.被解释变量

被解释变量为创新效率（EFF）。本文借鉴Hirshleifer等[ 16 ]的做法，选取三类专利申请量+1的自然对数/研发支出的自然对数进行衡量，考虑到经营投资问责政策颁布到国企积极响应制定相关制度文件滞后一期。EFF值越大，公司创新效率越高。

2.解释变量

解释变量为经营投资问责的实施哑变量（DID= post*treat）。本文将国企依照其实际控制人分为中央、省、省级市、副省级市、省会城市等级别，按照国企实际控制人级别和颁布政策的部门级别相匹配，得到处理组实施政策的年份。具体而言，（1）将实施经营投资问责地区的国企作为处理组，将未在政策实施地区的国有控股公司和非国有控股公司作为对照组，即实施经营投资问责的国企赋值为1（treat=1），否则为0；（2）将国企所属层级的政府部门在第t年颁布了经营投资问责的当年及以后，赋值为1（post=1），否则为0。例如，若某国企为省属国有企业，则在所属省颁布经营投资问责的当年及以后，赋值为1。

3.控制变量

借鉴以往文献[ 13 ]，本文选取如下控制变量：企业规模（Size）、资产负债率（Lev）、现金持有（Cashflow）、成长性（Growth）、净资产收益率（ROE）、董事会规模（Board）、独立董事占比（Indep）、两职合一（Dual）、事务所类型（Big4）。具体变量定义见表1。

（三）模型设计

为检验经营投资问责对企业创新效率的影响，本文建立模型（1）。其中，下标i、t、j、p分别表示企业、年份、行业、省份，εi，t表示残差项，EFF表示国有企业的创新效率，DID表示经营投资问责制度的政策效应。同时，本文控制企业个体固定效应λi、年份固定效应μt、年份—行业交互固定效应Yeart*Indj及年份—省份交互固定效应Yeart*Provincep。为修正异方差问题对回归结果的影响，本文在公司层面进行了聚类稳健标准误处理。

为进行机制检验，本文借鉴江艇[ 17 ]的中介两步法建立模型（2）和模型（3）。其中，IC为内部控制质量，本文选取迪博数据库的内部控制指数来衡量，指数越大，内控质量越好；Rent为高管寻租动机，本文借鉴杨玉凤等[ 18 ]的做法，用差旅费和业务招待费的自然对数来衡量，该指标的值越大，寻租倾向越严重。根据理论分析，预期模型（2）中α1显著为正，模型（3）中α1显著为负。

四、实证结果与分析

（一）倾向得分匹配法

本文采用多期DID检验经营投资问责的政策效果，将在政策实施地的国企划分为处理组（treat=1），其他企业划分为对照组（treat=0），并通过倾向得分匹配法降低处理组与对照组在公司财务特征、治理特征和外部监管方面的差异。具体而言，以是否是处理组（treat）作为被解释变量，以模型（1）中所有控制变量作为协变量，进行有放回的1：1最近邻匹配，匹配结果参见图1，匹配后的样本量参见表2 Panel A。结果显示，各匹配协变量的标准化偏差均小于10%，满足平衡性假设，倾向得分估计有效。

（二）描述性统计

表2中Panel A、Panel B分别列示了经营投资问责实施的样本分布及主要变量的描述性统计。Panel A的统计结果显示：PSM匹配后，政策实施前后处理组样本数分别为3 306、2 590，对照组样本数为14 628；Panel B的统计结果显示创新效率的最小值0，最大值0.328，表明样本中不同企业创新效率差异较大。

（三）基准回归结果

表3的列（1）—列（3）显示了经营投资问责对国企创新效率（EFF）的政策影响。其中，列（1）、列（2）回归结果显示DID的系数均为0.012，且均在1%的水平上显著为正；列（3）在列（2）的基础上加入了年度—行业、年度—省份交互固定效应，回归结果显示DID的系数为0.005，且在5%的水平上显著为正。实证结果表明，经营投资问责与国企创新效率显著正相关，H1得以验证。

（四）机制检验

为了验证H2和H3，本文利用模型（2）和（3）对“经营投资问责实施—提升内部控制质量、抑制高管寻租行为—提高国有企业创新效率”作用机制进行实证检验，回归结果如表3列（4）、列（5）所示。

首先，表3列（4）为经营投资问责（DID）与内部控制质量（IC）的回归结果，显示DID的系数为0.224，且在1%的水平上显著为正。结果表明，经营投资问责与内部控制质量显著正相关，即经营投资问责传递了明显的外部治理信号，迫使国企主动完善内部治理环境和内控机制，保障创新契约的执行有效性以降低国企高管的问责风险，进而提升国有企业的创新效率，H2得以验证。

其次，表3列（5）为经营投资问责（DID）与高管寻租行为（Rent）的回归结果，显示DID的系数为-0.232，且在10%的水平上显著为负。表明，经营投资问责与高管寻租行为显著负相关，即经营投资问责发挥了震慑效应，迫使国有企业高管主动规范创新契约的资源配置，抑制其寻租动机，避免粉饰创新的机会主义行为，进而提升国有企业的创新效率，H3得以验证。

五、稳健性检验

为了使研究结论更加稳健，本文采用以下五种稳健性检验。

（一）平行趋势检验

为检验处理组与对照组创新效率在政策冲击前是否呈现相对平行的变化趋势，本文参考Beck[ 19 ]的做法，建立模型（4）：

其中，pre_5i，t、pre_4i，t、pre_3i，t、pre_2i，t、pre_1i，t、currenti，t、post_1i，t、post_2i，t、post_3i，t、post_4i，t分别代表各企业政策实施前5年及以前年份、前4年、前3年、前2年、前1年、当年、后1年、后2年、后3年及后4年，Controlsi，t与模型（1）保持一致。图2展示了在95%置信区间对模型（4）估计后的系数结果。结果表明，在政策实施前，处理组与对照组的创新效率不存在显著差异，但在政策实施一年后，政策实施虚拟变量的估计系数具有显著差异，支持了平行趋势假设。

（二）安慰剂检验

为排除研究结论可能受到其他偶然事件或者政策的影响，本文同时虚构政策年份和实验组对模型（1）进行安慰剂检验，随机抽样500次，检验结果如图3所示。其中，X轴表示来自500次随机分配政策效应的估计系数，曲线是估计的核密度分布，垂直虚线为模型（1）DID真实估计系数值。可见，虚构政策年份和实验组后，500次随机抽样的估计结果对称分布在零点两边，说明大多数估计系数均值基本为0且在统计意义上不显著，这表明本文的基准估计结果由其他不可观察因素引发的概率很低。安慰剂检验结果支持了前文实证结论。

（三）DID双重稳健估计量

由于国有企业开始受到经营投资问责影响的时间点不同，且样本企业特征也各不相同，因此经营投资问责的处理效应可能在时间和个体维度上存在异质性，如果违背处理效应的同质性假设，运用多期DID会造成严重的估计偏误[ 20 ]。为了验证样本企业处理效应的异质性水平以及双向固定效应估计量的稳健性，本研究采用了Goodman- Bacon（2021）的分析方法进行评估。

按照Goodman-Bacon分解法，将双重差分（DID）估计量分解为多个2×2双重差分估计量，计算每一组的2×2双重差分的平均处理效应及其权重，并对处理效应的异质性进行评估。为展示本文样本企业受政策影响程度，在表4 Panel A中报告了平衡面板数据处理后的培根分解结果，拆分出的2*2-DID包括第1组“早期受政策影响的样本作为处理组（Earlier T）vs.尚未受到政策影响的样本作为对照组（Later C）”，第2组“后期受政策影响的样本作为处理组（Later T）vs.早期受政策影响的样本作为对照组（Earlier C）”，第3组“受政策影响的样本作为处理组（T）vs.从未受政策影响的样本作为对照组（Never treated）”三类，培根分解估计了2*2-DID估计量及其所占权重。

分解结果表明，第1组、第2组的2*2-DID所占权重较小，分别为4.9%、2.7%，第3组的2*2-DID占比92.4%。其中，第1、2组的2*2-DID平均处理效应符号与第3组的2*2-DID平均处理效应符号相反，但由于所占权重仅为4.9%、2.7%，且处理效应仅为-0.007、-0.001，异质性程度较轻，不影响基准模型回归结果的稳健性。

（四）更改样本区间

为排除疫情可能对经营投资决策的影响，本文剔除2020—2021年样本进行基准回归，回归结果见表4 Panel B的列（1）。回归结果显示，DID的系数为0.006，且在5%的水平上显著为正，实证结果支持了本文研究结论。

（五）替换对照组

本文借鉴辛宇等[ 11 ]的做法，将对照组替换为具有“国企特征”的国有参股的非国有控股上市公司，按照模型（1）进行基准回归，回归结果如表4 Panel B的列（2）。结果显示，DID的系数为0.006，且在5%的水平上显著为正，实证结果支持了本文研究结论。

六、异质性检验

基于上述理论分析，经营投资问责通过契约治理效应而提升国有企业创新效率。因此，治理特征是本文主效应存在显著差异的关键因素，下面对主效应进行异质性检验。

（一）法治水平差异

法治水平高意味着制度执行不容易受到较多干预，政策的规范性越强，落实越到位[ 21 ]，法治水平越高，越能够发挥问责制的监督治理效应，有效压缩国有企业的创新寻租空间，增强对创新契约执行保护力度，进而提升国有企业创新效率。

基于此，借鉴方红星等[ 22 ]的做法，采用各省份“市场中介组织的发育和法治环境”指数衡量法治水平（Mar），并根据其行业—年度中位数将样本划分为高、低两组分别回归，回归结果如表5列（1）、列（2）所示。结果显示，法治水平较高组的DID系数为0.009，在1%的水平上显著，而法治水平较低组的DID系数不显著。综上，在法治水平较高的地区，问责制更能显著提升国有企业创新效率。

（二）国有企业所属层级差异

当国有企业所属行政层级较低时，垂直监管链条的增加强化了行政高管与政府间政治关联动机，扭曲了问责制度的目标，弱化了行政问责的监督治理效应；相反，当国有企业所属行政层级较高时，政府对国有企业的控制能力较强且控制成本较低，这有助于经营投资问责发挥有效的创新治理效应，提升创新效率。

基于此，本文借鉴李玉婷等[ 8 ]的做法，将样本按照最终控制人性质划分为中央、省属和市属层级进行分样本回归。表5列（3）DID的系数为0.009，在5%的水平上显著，列（4）DID的系数为0.008，在10%的水平上显著，而在表5列（5）中DID系数不显著。结果表明，问责制对国有企业的监督约束力随着行政层级呈现递减趋势，因而对国有企业创新效率的影响在行政层级更高时更显著。

七、进一步研究

基于上述结论，经营投资问责制能够发挥契约治理效应而提升国有企业创新效率，那么这是否也意味着在经营投资问责制的契约治理效应下，国有企业会优化资源配置，实现资产保值增值的政策初衷？

对此，本文借鉴郭檬楠和吴秋生[ 23 ]的做法，选取经济增加值与总资产的比值（EVA）作为国企资产保值增值的衡量指标，利用中介两步法[ 17 ]对“经营投资问责—创新效率—国企资产保值增值”进行回归检验，结果如表6。表6列（1）、列（2）中DID的系数均为0.005，分别在5%、1%的水平上显著为正。结果表明，经营投资问责体系的建立与实施通过提升国有企业创新效率促进了国有资本的保值增值，这对于防止国有资产流失，进一步完善国有资产监督管理制度具有重要意义。

八、结论与建议

基于2016年《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》这一外生事件冲击，采用多期DID实证检验经营投资问责制度对国有企业创新效率的影响。从不完全契约视角，本文发现经营投资问责强化了创新契约约束力，进而提升了国有企业的创新效率。机制检验发现，问责制度主要通过提升国有企业内部控制质量与抑制高管寻租发挥契约治理效应。异质性检验发现，当法治水平越高、国有企业行政层级越高时，问责机制的契约治理效应越显著，越能提升国企创新效率。此外，经营投资问责制度通过提升创新效率而提升国有企业保值增值率。基于此，本文提出以下建议：

（1）对监管部门而言，应提高问责机制的操作性和透明度，确保问责实施效果。基于异质性检验结果，监管部门可以通过提高问责机制的操作性和透明度，避免法治环境的不同引致各地方政府的政治干预，从而确保各层级国有企业的管理人员都能够恪尽职守，提升问责制度治理效应的一致性，保障不同层级国有企业经营投资活动的有效有序进行。

（2）对国有企业而言，应不断优化自身治理机制与激励机制，维护并落实国有资产安全责任。一方面，国有企业应该强化中国特色的内部控制治理体系，有效抑制国企高管的创新寻租行为，确保创新资源的有效配置，促进创新效率提升；另一方面，建立并完善创新激励机制，规避因创新契约的激励不足所引发的创新机会主义行为，促进企业创新活动。

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