全面深化体制机制改革,推进旅游领域治理体系和治理能力现代化建设①

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确了进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重大意义和总体要求，是指导当前及今后一个时期深化改革的纲领性文件，充分展现了以习近平同志为核心的党中央高举改革开放旗帜，奋力开辟中国式现代化广阔前景的坚强决心。

中国式现代化是促进人的全面发展和社会全面进步的现代化，是物质文明和精神文明协同发展的现代化[1]。作为新兴的战略性支柱产业，旅游业是一项不可或缺的民生产业和幸福产业，其在满足人民群众对美好生活多样化、多层次、多方面的需求、不断促进人的全面发展等方面发挥着重要的作用。习近平总书记在2024年5月17日召开的全国旅游发展大会上对旅游工作作出了明确的指示，要求着力完善现代旅游业体系，推进旅游高质量发展，让旅游业更好地服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴。因此，旅游高质量发展与中国式现代化密切相关，一方面，旅游高质量发展是中国式现代化事业的重要组成部分，并为中国式现代化事业的推进贡献力量;另一方面，中国式现代化不仅为旅游高质量发展提供了最广大、最优质的客源基础，其内涵特质也为旅游高质量发展提供了功能与价值指引。要把深入学习贯彻党的二十届三中全会精神与深入学习贯彻习近平总书记关于旅游工作的重要指示精神相结合，聚焦健全、创新旅游领域体制机制，推动旅游业高质量发展行稳致远。在此，结合党的二十届三中全会的精神，我拟从体制机制改革的视角出发，聚焦当前和今后一个时期旅游产业在供需协同管理、政府投融资管理和城市群跨区域合作等3个关键维度谈下个人对于推进旅游高质量发展过程中有关体制机制改革的几点思考和想法。

一、深化旅游供需协同管理体制机制改革，释放旅游增长潜能

当下旅游市场火爆，但整体上呈现“旺丁不旺财”的现象。过去两年，旅游市场中新现象不断涌现，从贵州村超到淄博烧烤，再到哈尔滨旅游、天水麻辣烫，再有虚实融合旅游、Citywalk和特种兵式旅游等等，虽然其中一些新产品、新场景可能是流量经济的产物，仅停留在概念层面，产业供给端切入难度大、风险高，但各种新产品、新场景不断增多，在满足了游客大众化、多样化和个性化旅游体验的同时，也带动了旅游市场热度的节节攀升。统计数据显示，2023年“五一”假期，国内旅游出游合计2.74亿人次，达到了2019年同期的119.09%;旅游收入为1 480.56亿元，恢复到2019 年同期的100.66%。2024年“五一”假期，国内旅游出游增至2.95亿人次，达到了2019年同期的128.22%;旅游收入为1 668.9亿元，恢复到2019年同期的113.5%，但人均消费却意外地下降到了2019年同期的88.5%。同时，尽管多数目的地客流量呈现爆发式增长，但是旅游收入的恢复程度明显弱于客流人数的恢复程度，整体上呈现“旺丁不旺财”的现象。

同时，我们也发现，目前旅游行业同质化内卷加剧，企业盈利分化趋势明显。文化和旅游部发布的《2023年文化和旅游发展统计公报》数据显示，过去几年，我国旅游人次不断走高，旅行社、景区数量也在不断攀升，旅行社数量从2019年的38 943家增加到2023年的56 275家，增量达到了17 332家，A级景区数量则从2019年的12 402家增加到2023年的15 721家，增量达到了3 319家，标志着旅游经济快速复苏回血。然而，旅行社年平均营收却从2019年的1 700.37万元下降到2023年的789.46万元，营收跌幅超过一半，年平均利润下降到了6.65万元，平均每家旅行社的月利润仅为5 500余元;A 级景区总收入从2019年的5 065.72亿元下降到2023年的4 068.7亿元，年平均收入从2019年的4 084.6万元下降到2023年的2 588.07万元，降幅超过三成五[2]。在交通方面，以民航为例，2024年1-5月份国内六大航空公司（国航、南航、东航、

海航、春秋、吉祥）总需求相比2019年增加了10.7%，但是总供给却增加了16.9%，而整个上半年亏损合计超过了55亿元。在住宿方面，以民宿为例，2023年，民宿企业注册量增加了9.03万家，2024年上半年又新增了5.1万家，同比增加了24.6%。新冠疫情期间，跨区域旅游的限制推动了在地性旅游开发热度，民宿、露营等在地体验式旅游产品需求火爆。之后，在政策及市场红利的引导下，大量同质化旅游供给进入市场，增速远远超过旅游需求，文旅行业内卷加剧。与此同时，在同一细分行业中，不同市场主体的盈利能力却存在着巨大的差异，呈现两极分化之势。

面对旅游市场内卷分化趋势，应着力深化供需协同管理体制机制改革。首先，坚持供需协同管理体制机制改革，强化预期管理。微观主体预期减弱（图1）是当前宏观经济所面临的问题之一，也是我国旅游市场消费所面临的严峻挑战。在经济和收入不确定性不断增强的情况下，部分居民消费预期减弱、消费信心不足，更倾向于减少包括旅游在内的日常消费，提升预防性储蓄。解决旅游消费中居民预期减弱、信心不足问题的关键不应仅局限于旅游系统之内，而是应着眼于整个宏观经济系统，坚持供需两侧协同发力，加大逆周期调节力度，处理好经济发展与民生改善、发展速度与发展质量、宏大叙事与微观感受的关系，强化舆论宣传引导，避免悲观预期自我强化，助力微观主体形成一致的乐观预期。其次，坚持供需协同管理体制机制改革，实现旅游市场过剩产能出清。这不仅需要推进旅游业供给侧结构性改革，避免盲目跟风和过度开发，优化资源要素配置，提高旅游供给质量和效率，也需要重视需求侧管理，在扩大内需战略引领下，培育更为完整的旅游需求体系，改善旅游消费环境，释放旅游消费潜力，进而加速旅游市场过剩产能出清。最后，坚持供需协同管理体制机制改革，实现旅游产业提质升级。要准确掌握居民旅游消费需求的新变化，系统把握居民旅游需求背后的核心诉求及基本规律，甄别真需求与假需求、长需求与短需求、有价值需求与无价值需求，进而以有效需求为牵引，强化、深化、细化、优化旅游市场供给侧结构性改革，实现由单一化旅游供给向复合型多元供给的转变，消除旅游供需之间的堵点、补齐短板，构建高层次供需动态平衡机制，提升旅游经济体系整体效能，实现旅游产业的提质升级。

二、推进政府旅游投融资管理体制机制改革，加快投融资平台市场化转型

地方政府投融资平台包括国有资产经营公司、城建平台公司、行业平台公司和园区类平台公司等类型，既是地方政府开展各种投资建设活动的重要主体，也是当地盘活公共领域存量资产、资源和资本的重要载体。在经济增长压力越来越大的背景下，地方政府纷纷通过成立投融资平台公司的方式引进资金、增加投资力度，以期推动地方经济持续稳健发展。然而，受限于政府旅游投融资管理体制机制不健全，一些地方投融资平台在旅游领域的项目投资规划与运营管理中还存在诸多问题：一是缺乏科学的前期项目研判和盈利模式设计，项目仓促上马，易出现烂尾现象;二是重资源轻管理，项目运营能力和盈利能力偏弱，难以保证资源的合理配置，缺乏市场竞争力;三是投资后管理缺位，项目开发周期内出现资金链断裂或投资中断、用地不合规等问题，最终由地方政府和金融机构承担后续责任。

面对地方投融资平台在旅游领域盲目扩张，应深入推进投融资平台公司市场化转型。首先，在把握有为政府与有效市场之间的边界和平衡艺术的前提下，加快建立政府授权投资经营制度，厘清投融资平台公司的政企责权利关系和投资边界范围，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，分类推进平台公司市场化转型，并引入有实力的企业与投资者参与文旅存量项目的改造和运营，共担风险、共享收益，提升平台公司在旅游领域的自我发展与增值能力。其次，加强党的全面领导，建立健全法人治理体系，进一步完善现代化企业治理制度，从外部引入职业化经营管理团队，逐步从“自上而下的委派或调任模式”向市场化招聘模式转变，规范投融资议事规则、决策程序与执行机制，建立健全投融资风险防范机制，构建有效的绩效考核和薪酬体系，建立市场化的激励和约束机制，着力提升平台公司科学管理水平，打造精细化管理团队，提升市场化与专业化运营能力，有效规避组织机构官僚化、管理方式集权化、运营行政指令化以及“政府兜底”思维等顽疾和乱象。最后，统筹旅游领域项目存量和增量，鼓励平台公司推进优质旅游投资项目资产证券化，稳妥推进旅游基础设施领域不动产投资信托基金，审慎选择政府和社会资本合作模式，盘活旅游存量资产，降低文旅类平台公司资产负债率，丰富与扩大投融资来源，提高文旅存量资产的运营效率。

三、推动城市群旅游跨区域合作体制机制改革，促进区域旅游协同发展

旅游跨区域合作，旨在打破行政区划的限制，推进旅游资源共享、市场共建、品牌共塑及客源互送等各方面的合作，共同打造跨区域旅游目的地集群，实现互利共赢、共同发展。近年来，城市群旅游协同发展虽然取得了一定的进展，但仍然面临着诸多挑战：一是旅游资源利用率较低，城市群内部未能有效实现资源共享和优势互补，限制了可供目标游客选择的旅游资源范围，降低了资源吸引力，导致部分优质旅游资源利用率低下。二是市场竞争力受限，城市群内部存在旅游定位同质化严重、相互争抢客源、设置各种门槛、低价恶性竞争等问题，缺乏整体的品牌形象和市场推广，难以形成规模效应，影响城市群旅游市场综合竞争力的提升。三是旅游产品与服务质量参差不齐，各城市的服务标准不一，缺乏统一的监管机制，影响游客的整体体验，难以保障旅游产品与服务的质量和水平。

面对城市群旅游发展所面临的挑战，应全面推动旅游跨区域合作体制机制改革，从资源共享、市场共建、品牌共塑和客源互送等方面出发，着力推进城市群内部不同城市间优势资源的互补，完善旅游跨区域合作的协同机制，提升旅游跨区域合作的顶层设计能力。具体措施包括：建立统一的品牌形象和标识系统，通过联合营销和品牌推广，提升整体知名度和吸引力;制定统一的旅游发展规划和标准，推动旅游资源的有效整合和优势互补，避免资源闲置和重复建设;加强整体品牌形象建设，避免同质化竞争，形成合作共赢的市场环境;建立跨区域旅游合作基金，提供政策支持，优化产业链布局，推动文化旅游与其他产业的融合发展，激发市场主体活力，有效提升城市群旅游跨区域协作的系统性和协同性，实现互利共赢、共同发展。