涉外法治下我国南极立法的思考

摘 要：涉外法治是法治中国建设的重要部分。南极法是涉外法治应关注的领域。从“涉外因素”的视角看，南极法具有涉外性；从涉外法治的本质看，南极法符合涉外法治具有的特性，它是一国处理涉外事务，维护国家安全、发展利益的法治保障。涉外立法是涉外法治系统工程推进的前提，对国家形象建设有重要意义，这决定了我国应加快推进南极法的出台。具体立法时应以人类命运共同体理念为指导，考虑国际条约的适用，同时应侧重制定“实施性”的南极法。

关键词：涉外法治 涉外立法 南极法 人类命运共同体

2014 年，党的十八届四中全会召开，会上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“建设中国特色社会主义法治体系”“加强涉外法律工作”。2019 年，党的十九届四中全会提出“加强涉外法治工作”，这是中央层面首次正式提出“涉外法治”这一概念。2020 年，党的十九届五中全会提出“加强涉外法治体系建设”；同年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”，这是我国首次将“涉外法治”与“国内法治”统筹考量。2022 年，党的二十大报告强调“统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”，这是“涉外法治”首次被写入中国共产党全国代表大会报告。2023 年的《中华人民共和国对外关系法》第29 条指出：“国家统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外领域立法，加强涉外法治体系建设”，将涉外法治用法律的形式加以明确。同年，中共中央政治局就加强涉外法制进行第十次集体学习。2024 年，党的二十届三中全会再次强调“加强涉外法治建设”。可见，涉外法治是我国在“法治建设领域提出的一个重要的工作领域和推进目标”。国内学者对涉外法治的研究从2019 年开始逐年递增，如在中国知网以“涉外法治”为主题进行检索，文章数量从2019 年的50 篇增加到2023 年的288 篇。研究内容涉及涉外法治的内涵、属性、体系、目标、原则、意义等，也有成果关注涉外法律制度及法律体系的完善，但从涉外法治视角研究新疆域立法的相对较少，比如只有个别学者提到极地是涉外立法需要着力的方向。2024 年是我国极地考察40 周年，本文以新疆域立法中的南极法为例，分析南极法的涉外法治属性；探讨涉外法治背景下尽快出台南极法的必要性；阐释涉外法治下，制定我国南极法要考虑的因素。

一、南极法的涉外法治属性

如果对涉外法治进行分解，涉及两个关键词，一个是“涉外”，一个是“法治”。虽然“法治”的定义不尽相同，而且因各国的政治制度和社会制度不同，法治也具有形态多样性的特点，但法治具有共性，法治指的是这样一个治理原则：所有人、机构和实体，无论是公主体还是私人，包括国家本身，都对公开颁布、平等实施和独立裁断，并且与国际人权规范和标准保持一致的法律负责。这是联合国秘书长向联合国安理会提交的报告中所阐述的，但其中蕴含的理念在国际社会和国内社会均可适用。尤其是法治的内在结构包括立法、执法、司法、守法等不同领域，这也是各国的共识。涉外法治同样也包含这些要素。2023 年11 月27 日，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时指出：“一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务，形成涉外法治工作大协同格局。”就“涉外”来说，学界对于“涉外”的理解虽有所不同，但是无论从传统的“涉外因素”视角，还是从涉外法治相关文件进行解读，南极法都属于涉外法治的范畴。

（一）涉外因素下南极法的涉外法治属性

学界对涉外法治的一种理解是将涉外法治视为“调整涉外法律关系的理念、原则、制度、规则的总和”，“是涉外关系法律之治”。涉外法律关系一般是用“涉外因素”来判断，即某一法律关系中的主体、客体、内容三者之一有涉外因素的就是涉外的。借用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国涉外民事关系法律适用法〉若干问题的司法解释（一）》第1 规定，民事关系具有下列情形之一的，人民法院可以认定为涉外民事关系：（1）当事人一方或双方是外国公民、外国法人或者其他组织、无国籍人；（2）当事人一方或双方的经常居所地在中华人民共和国领域外；（3）标的物在中华人民共和国领域外；（4）产生、变更或者消灭民事关系的法律事实发生在中华人民共和国领域外；（5）可以认定为涉外民事关系的其他情形。这虽然是针对民商事私法领域而言，但在公法领域同样也可适用。

如果用“涉外因素”标准来判断南极法，那么发生在南极的法律关系具有涉外性。南极是人类探险大发现的结果。1773 年英国库克（Cook）船长开启了南极探险，之后挪威等国也相继驻足南极。20 世纪前半段，英国、挪威、法国、阿根廷、智利、澳大利亚及新西兰七国依据探险时代本国国民对南极的发现等理由，对南极大陆部分区域提出主权声索。美国和苏联对南极的探索晚于前述国家，不承认这些国家对南极领土的要求，但自己却保留对南极大陆的主权要求。为了避免南极主权声索矛盾的进一步激化，美国借助1957-1958 年国际地球物理年这一时机，推动缔结了1959 年《南极条约》。目前，南极治理已形成以《南极条约》为基础，包括《南极海豹公约》《南极海洋生物资源养护公约》（以下简称《养护公约》）、《关于环境保护的南极条约议定书》（以下简称《马德里议定书》）（及其附件）等公约与相关决议等在内的南极条约体系。其中，《南极条约》第6 条规定，“本条约的规定应适用于南纬60°以南的地区，包括一切冰架”；《马德里议定书》所指的南极条约地区与《南极条约》的规定相同；《养护公约》第1 条规定：“本公约适用于南纬60°以南和该纬度与构成南极海洋生态系统一部分的南极幅合带之间区域的南极海洋生物资源。”而且《南极条约》第6 条还明确了该条约的规定“不应损害或在任何方面影响任何一个国家在该地区内根据国际法所享有的对公海的权利或行使这些权利”，这意味南极存在公海。按照《南极条约》第4 条的规定，《南极条约》不得解释为：缔约任何一方放弃在南极原来所主张的领土主权权利或领土的要求；不得解释为缔约任何一方全部或部分放弃由于它在南极的活动或由于它的国民在南极的活动或其他原因而构成的对南极领土主权的要求的任何根据；也不得解释为损害缔约任何一方关于它承认或否认任何其他国家在南极的领土主权的要求或要求的根据的立场。该条作为“冻结条款”，实际上只是在《南极条约》有效期内“冻结”了主权争议。所以，不论南极主权如何归属，对应前述“涉外因素”的判断标准，南极法均属于涉外法治的范畴。

（二）涉外法治相关文件解读下南极法的涉外法治属性

如果说用“涉外因素”的标准来判断涉外法治过于宽泛，只是物理意义上的“涉外”，那么结合涉外法治的相关文件，可以得出以下结论，也可证明南极法属于涉外法治的范畴。

第一，涉外法治是一国处理涉外事务的法治活动。涉外法治是与我国对外开放和外交工作大局紧密相关的事项。2019 年，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中第十三项重大问题“坚持和完善独立自主的和平外交政策，推动构建人类命运共同体”指出，“必须统筹国内国际两个大局，高举和平、发展、合作、共赢旗帜，坚定不移维护国家主权、安全、发展利益”，这一项下的第一点“健全党对外事工作领导体制机制”中强调“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平”。2021 年的《法治中国建设规划（2020-2025 年）》在“紧紧围绕新时代党和国家工作大局，依法维护国家主权、安全、发展利益”项下提到“加强涉外法治工作”。2023 年11 月27 日，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时，再次强调“涉外法治作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，事关全面依法治国，事关我国对外开放和外交工作大局”。

涉外法治作为“涉及一国对外相关事务的法律与规范”，其行动主体是“国家的中央政府和具有涉外职权的部门”，其行动领域是“跨越国界、与本国相关的国家与公民活动”。南极工作是中国对外事务的重要部分，“中国高度重视南极治理和发展”，新中国参与国际极地事务可追溯至1957 年国际地球物理年期间。当时我国著名气象学家、地理学家竺可桢等一批科学家提出开展极地研究的建议，各界持续关注南极。1964 年，国家海洋局成立，当时的一项任务就是“将来进行南极、北极海洋考察工作”。1977 年，国家海洋局党委明确提出“查清中国海、进军三大洋、登上南极洲”。在独立组队开展极地考察前，中国先后派遣10 批次23 位科学家参加了其他国家的南极考察。1984 年中国首支南极考察编队赴南极建站并开展科学考察。多年来，党和国家领导人高度重视南极科考事业。习近平总书记曾于2013 年就“南极仲冬节致慰问电”，2014 年和2024 年分别在中国南极泰山站和南极秦岭站建成并投入使用之际致贺信。2017 年中国政府首次承办第40 届南极条约协商会议以及第二十届南极环境保护委员会会议，发布《中国的南极事业》白皮书，当时国务院副总理张高丽、国务委员杨洁篪、外交部副部长张业遂均出席。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出积极参与极地等领域国际规则制定，深入开展极地大洋科学考察。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出要提高参与南极保护和利用能力。在南极事务中，国家海洋局极地考察办公室负责南极活动的具体管理，但行使对外关系职权的外交部负责南极相关条约的谈判，每届南极条约协商会议中国代表团团长也由外交部人员担任。如中国1983 年加入《南极条约》，1985 年被接纳为协商国，并参加了当年的南极条约协商会议（第十三届南极条约协商会议），当时中国代表团团长是外交部条法司的徐光建。南极条约协商会议最初是每两年举行一次，从1994 年开始改为每年召开一次。2023 年南极条约协商会议的代表团团长是外交部的任晓霞。再如，从2010 年起，中美开始举行海洋法和极地事务对话，外交部也率团参加这一对话。综上，调整南极这一对外事务的相50ba6670e4b74a570e31d77adbfaeaf71c756eabe406c9ec34a8edc4b3d82565关法律可属于涉外法治的范畴。

第二，涉外法治是我国日益走近世界中央舞台，从自身视角出发制定的维护国家主权、安全和发展利益的活动。2019 年“涉外法治”概念首次提出时就是在“坚定不移维护国家主权、安全、发展利益”这一项下提出的。2020 年习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中指出：“要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。”2021 年《法治中国建设规划（2020-2025 年）》也强调了这一点。

从1984 年中国开展极地考察以来，“在党的领导下，我国极地事业从无到有、由弱到强”“取得了丰硕成果”，中国致力于“提升南极科学认知”“加强南极环境保护”“维护南极和平利用”，南极事业的硬实力和软实力不断提升，但却缺少高层级的南极立法。2018 年，“南极活动与环境保护法”被列入十三届全国人大常委会立法规划第一类项目，但迄今尚未出台。近些年，国际形势发生了很多变化，俄乌冲突的爆发，使南极治理进一步政治化，如在第45 届南极条约协商会议上，东道国芬兰拒绝为俄罗斯代表团团长签发签证，一些国家利用南极条约协商会议对俄乌冲突进行评判，白俄罗斯申请南极条约协商国的提案未被通过。南极治理阵营进一步明显。此外，南极主权声索从未间断，各国加强对南极的实际管控及实际存在，如澳大利亚作为南极门户国家和《南极条约》的重要协商国，2022 年发布《南极战略和20 年行动计划》，该战略计划在总结2016-2021 年该国实施南极战略进展的基础上，提出了2022-2036 年的行动计划，该计划强调加大南极科考及研究投入、增强澳大利亚在南极的综合活动能力，特别强调维护南极领土及区域安全，包括加强南极领土的地理信息测绘和制图工作、提升澳大利亚南极航空实力、对其南极领土存在的其他国家考察设备和人员活动的视察等等。此外，海洋治理对南极体系不断“浸入”。如澳大利亚、新西兰、阿根廷、挪威、英国、法国、智利依据《联合国海洋法公约》的大陆架制度，提出外大陆架申请。其中一些国家以本国“南极领土”为依据提交外大陆架，这实际与强化领土主权有关。虽然一些国家请求大陆架界限委员会暂不审议南极大陆架部分，但基于陆地统治海洋这一规则，其用意之一也是意图通过大陆架主权权利，反向强化其主权声索。再如，2023 年国际水道测量组织正式承认“南大洋”独立成洋，并将其确定为环绕南极大陆的全球性海域，明确其北部地理界限为南纬60°。国际水道测量组织成立于1921年，其目的是通过对海图和文件的改进，使航行在全世界更加方便和安全。其编写出版的海图标准《海洋和海域的界限》是各国绘制海图的重要依据。国际水道测量组织的这一职能决定了“南大洋”独立成洋的决议同样对南极安全存在影响。另外，《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》（以下简称《BBNJ 协定》）经过近20 年的谈判，于2023 年6 月19 日正式通过，并于同年9 月20 日开放签署，直至2025 年9 月20 日为止。作为《联合国海洋法公约》的第三份执行协定，该协定将于第60 份批准书、核准书、接受书或加入书交存之日后120 天生效。至2024 年8 月31 日，除欧盟外，共有90 个国家签署了协定；有8 个国家批准了协定。《BBNJ 协定》涉及海洋遗传资源（MGRs）的活动和惠益分享、包括海洋保护区在内的划区管理工具（ABMTs）、环境影响评价（EIA）、能力建设和海洋技术转让（CBTT）四个方面，由信息交换机制合纵连横，此外还涉及一些跨领域的问题。虽然《BBNJ 协定》第5 条第2 款规定了“本协定的解释和适用不应损害相关法律文书和框架以及相关全球、区域、次区域和领域机构，并应促进与这些文书、框架和机构的一致性和协调性”，但是该协定对南极安全的影响仍不能忽视，如一些国家可能以缔约方履约为名，利用协定所涉的制度，对南极治理产生影响。目前南极条约协商国中的英国及智利已经发表声明，强调《BBNJ 协定》不应破坏南极条约体系，这其实也表达了《BBNJ协定》对南极条约体系产生影响的担忧。总之，“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂”。这一背景下，我国在南极的安全利益需要通过法律进行维护。

安全是国家在规划涉外法治的战略目标和制定涉外法治的各项规范时必须考虑的问题。美国制定的《国家安全法》《反经济间谍法》《国土安全法》《外国情报侦察法》《外国投资和国家安全法》，俄罗斯制定的《俄罗斯联邦安全法》《对外情报机关法》《对保障国防和国家安全具有战略意义的经济公司实施外国投资程序法》等都属于安全领域的立法，均具有涉外性。我国除《国家安全法》外，也制定了维护国家安全领域的专门立法，如《反间谍法》《 反分裂国家法》，其中包括维护新型领域安全的立法，如《网络安全法》《深海海底区域资源勘探开发法》，这也说明新疆域不是“法外之地”。极地安全是我国总体国家安全观的重要组成部分，是新疆域之一。我国《国家安全法》第32 条用法律的形式将我国在南极的“安全利益”加以明确。这些安全利益包括：安全进出利益、南极活动的安全利益、资产安全利益以及其他安全利益，规定如何维护这些安全利益的南极法是涉外法治的重要部分。

从另一视角看，纵观各国南极立法，虽然涉及《南极条约》或南极条约体系在本国的转化，但在具体内容中多关注本国利益，“涉外法治强调国家起点和单国视角”，如主权声索国多会在立法中明确其南极领土。1970 年《阿根廷南极法》第2 条就明确了阿根廷南极属地是国家领土的一部分，指西经25°至74°、南纬60°以南包括的地区。第3 条规定阿根廷在南极开展的活动是行使主权的活动，其首要目标是充分满足国家在该地区的利益。智利作为南极主权声索国，2020 年《智利南极法》第1 条特别强调其立法目标是“保护和加强智利在南极的主权权利”，第2 条和第3 条的标题就是“智利南极领土”“对智利南极领土的主权权利”。印度虽不是南极主权声索国，但同样通过立法来加强实质存在。如2022 年《印度南极法》通过中央政府指定法院的方式处理印度公民、作为印度考察队一部分的外国公民、相关公司、相关船舶或航空器在南极犯下的罪行。南极司法管辖本是以属人为连接点进行的，但是《印度南极法》却规定任何人或经营者在南极犯下本法规定的罪行，应被视为在印度犯下的罪行，有变相实现“领土管辖”的意涵，进而加强实质存在。可见，南极法具有涉外法治“坚定维护国家利益”的特点，属于涉外法治范畴。

二、涉外法治下加快制定南极法的必要性

早在2018 年，“南极活动与环境保护法”就被列为十三届全国人大常委会立法规划第一类项目，其立法的必要性自不待言。在涉外法治下，至少从以下两点看，我国需要加快制定南极法。

（一）涉外法治的推进需要南极法的出台

2023 年11 月27 日，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调，“涉外法律制度是国家法制的重要组成部分，是涉外法治的基础，发挥着固根本、稳预期、利长远的重要作用。”法治体系是一个“充满法律机制的社会系统”，涉外法治作为系统工程，涉外立法是执法、司法、守法和法律服务的前提，所以要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，“要坚持立法先行、立改废释并举，形成系统完备的涉外法律法规体系”；要“完善涉外法律和规则体系，补齐短板”，“填补涉外领域相关立法空白”。南极立法应该属于这里所说的“短板”“空白”。

我国从加入《南极条约》《马德里议定书》及其五个附件（环境影响评价、南极动植物保护、废物处理及废物管理、防止海洋污染、区域保护及其管理）、《养护公约》以来，国家海洋局制定了《中国南极内陆科学考察有关管理规定》《 南极考察队管理规定》《南极考察培训工作管理规定》《南极考察计划管理规定》《南极考察队员考核管理规定》《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》《南极活动环境保护管理规定》《访问中国南极考察站管理规定》《中国极地考察数据管理办法》。2023 年9 月，国家海洋局极地考察办公室对《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》进行了整合、修订，编制形成《南极考察活动行政许可和环境影响评价管理办法（征求意见稿）》；2023 年11 月，在《中国极地考察样品和数据管理办法（试行）》（国海极字〔2010〕681 号）基础上，国家海洋局极地考察办公室又组织修订形成《中国极地考察样品管理办法（征求意见稿）》。可见，我国关于南极活动的相关制度已基本具备，但就南极立法而言，现有的规范多属于部门规范性文件，“法律位阶尚低”“立法存在碎片化的问题”“法律执行力弱”“立法不够全面”。虽然南极条约体系的诸公约也并未要求缔约国必须以高位阶的“法律”来作为履约的表现，如《养护公约》第21 条及《马德里议定书》第13条只是要求各缔约方“采取适当措施”，但是大多数南极条约协商国是通过最高立法机构制定法律的方式来规范南极相关活动，维护自己的利益。就我国而言，虽然国家海洋局极地考察办公室是极地工作的主要负责单位，但由于极地工作不可避免涉及其他部门，比如渔业捕捞是农业农村部管理，此外还涉及交通运输部等部门，部门规章或者行政法规都难以协调各部门之间的工作，从国家层面制定法律才是比较合适的路径。法律是仅次于宪法的主要的法的渊源。高位阶的“法律”一定程度上可以改变现有规范不够全面以及执行力弱的问题，因此，有必要推进涉外法治系统工程最基础的涉外立法部分。2024 年，《全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十四届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》在南极立法议案中指出：十四届全国人大常委会立法规划对完善涉外法律体系等立法工作做了统筹安排……环资委将按照党中央决策部署和全国人大常委会立法工作要求，继续做好相关立法工作。这也表明在涉外法治的背景下，国家对南极法出台的重视。

（二）涉外法治对国家形象建构的重要意义决定了有必要出台南极法

我国参与南极治理起步较晚，经历了初创阶段（1980 年—2000 年）和发展壮大阶段（2001 年—2015年），站到迈向极地强国建设（2015 年—2030 年）的起点上，实现了登上南极洲、登顶冰穹A 的目标。我国是《南极条约》《马德里议定书》《养护公约》的缔约国；1985 年我国成为《南极条约》协商国，1986年成为南极研究科学委员会成员国，1988 年成为国家南极局局长理事会创始成员国，2007 年成为南极海洋生物资源养护委员会成员。2002 年，第27 届南极研究科学委员会会议在上海召开，2017 年我国主办了第40 届南极条约协商会议，大会决议通过了中国牵头提出的“绿色考察”倡议，发布《中国的南极事业》白皮书。自1984 年以来，中国成功组织开展40 次南极科学考察，2024 年4 月10 日6 时26 分，“雪龙”号极地考察破冰船停靠山东青岛，标志着由自然资源部组织的中国第40 次南极考察圆满结束。我国1990-1991 年及2015-2016 年分别对南极乔治王岛地区部分考察站进行视察，有长城站、 中山站、昆仑站、泰山站、秦岭站5 个考察站。总之，我国是“南极国际治理的重要参与者”“南极科学探索的有利推动者”“南极环境保护的积极践行者”。我国积极参与国际交流与合作，如2014 年与南极门户国家澳大利亚签署了《关于南极与南大洋合作的谅解备忘录》，与新西兰签署了《关于南极合作的安排》；2023 年与智利签署了《关于南极合作的谅解备忘录》。同时，我国与五个南极门户国家的外围的非南极门户国家加强联系，如乌拉圭与中国在南极问题上的很多立场一致，2023 年，两国签署了《中华人民共和国政府与乌拉圭东岸共和国政府关于南极领域合作的谅解备忘录》。此外，2023 年的《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》中强调双方将“持续深化在极地科学研究、环境保护和组织科考等方面务实合作，为全球海洋治理贡献更多公共产品”。同时，我国积极履行国际人道救援义务，如2013 年，中国与澳大利亚、法国、美国等国营救遇险的“绍卡利斯基院士”号；2023 年11 月，正在执行中国第40 次南极考察任务的“雪龙2”号，在巴布亚新几内亚附近海域圆满完成对一艘求救船只和4名船员的救援。

我国在南极事业中取得了辉煌的成绩，但尚缺少配套的高位阶的南极法律。“法律是治国之重器”，是提升国家良好形象的重要方式。但我国关于“涉外法治及其话语表达对国家形象建构的积极意义尚未得到充分认识。”目前南极条约29 个协商国中，据统计，只有我国等极少数国家没有南极法。同为协商国的日本和韩国均有南极法。从各国南极立法的发展情况看，早期《南极条约》体系尚不成熟时，很多国家采取出台某一公约，制定某一单独国内法，即逐一转化条约的方式。如美国为了履行南极条约协商会议通过的《南极动植物养护协议措施》，1978 年制定了《南极养护法》；为了执行《养护公约》，1984 年制定了《南极海洋生物资源养护法》；为了执行《马德里议定书》，通过了1996 年《南极科学、旅游及保护法》。澳大利亚也是采取这种方式。但是在南极条约体系逐渐成型时，国家多采取单一的综合立法模式。如2022年《印度南极法》和2020 年《智利南极法》是典型代表。从我国的立法动态看，虽然2018 年关于南极的立法就被列入全国人大常委会立法规划第一类项目，但迄今尚未出台。我国在南极主张“坚持以规则为基础，加强保护和利用的法律制度”。高位阶的南极法是宣誓我国主张立场及展示我国负责任大国的重要方法。这不仅是缔约国履约的表现，也为我国开展南极活动提供国内法依据，同时有助于提高中国在国际社会中的话语权。这些都决定了我国应加快出台南极法。

三、涉外法治下制定我国南极法的几个考量因素

涉外法治是国内法治的子系统，但涉外立法与国际法也存在关联性，结合涉外法治的目标，我国南极立法至少应考虑以下方面。

（一）应坚持法治中国框架下的南极立法

党的二十届三中全会指出：“法治是中国式现代化的重要保障。”涉外法治是“广义”的国内法治的一部分，也就是国内法治包括“处理纯国内事务的法治活动”和“处理本国对外事务的法治活动”，所以，涉外法治是法治中国建设的一部分，是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的组成部分。这也为南极法的制定提供了指导。2015 年，习近平主席在联合国成立70 周年的系列峰会上，全面阐述了人类命运共同体理念的内涵。2017 年，习近平主席在联合国日内瓦总部发表演讲时，又系统阐述了人类命运共同体理念。2018 年“人类命运共同体”被写入《宪法》。人类命运共同体的内涵与南极治理的原则一致。如“坚持对话协商，建设一个持久和平的世界”，这正是南极治理中和平解决争端的体现；“坚持共建共享，建设一个普遍安全的世界”与和平利用南极不谋而合；“坚持合作共赢，建设一个共同繁荣的世界”，这与南极治理中的合作原则相一致；“坚持交流互鉴，建设一个开放包容的世界”，这一定程度上也是国际社会对南极治理的追求；“坚持绿色低碳，建设一个清洁美丽的世界”，这与南极环境保护原则相符。

事实上，自我国参与南极事务以来，就一直秉持人类命运共同体理念。如1984 年在中国第一批南极考察队出发前，时任党和国家领导人邓小平同志提出“为人类和平利用南极做出贡献”；2014 年，习近平总书记指出要“认识南极、保护南极、利用南极”；2024 年2 月7 日，中国南极秦岭站建成并投入使用，习近平总书记致贺信指出：“认识极地、保护极地、利用极地，为造福人类、推动构建人类命运共同体作出新的更大的贡献。”此外，习近平总书记在2021 年提出“全球发展倡议”，强调“坚持发展优先，坚持以人民为中心，坚持普惠包容，坚持创新驱动，坚持人与自然和谐共生，坚持行动导向”；2022 年，习近平总书记提出“全球安全倡议”，指出“坚持共同、综合、合作、可持续的安全观；坚持尊重各国主权、领土完整；坚持遵守联合国宪章宗旨和原则；坚持重视各国合理安全关切；坚持通过对话协商以和平方式解决国家间的分歧和争端；坚持统筹维护传统领域和非传统领域安全”；2023 年，习近平总书记首次提出“全球文明倡议”，强调“尊重世界文明多样性，弘扬全人类共同价值，重视文明传承和创新，加强国际人文交流合作”。这些倡议“表明了中国在确保国家基本安全的前提下服务于人类共同利益的态度和决心”。习近平总书记强调在涉外法治建设中“要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体”，人类命运共同体是涉外法治的新方向、新基石，是涉外法治的理论凝练和升华，“是破解目前部分国家零和博弈思维、利益互掐疆域的关键所在。”“人类命运共同体”理念是具有“全局性、战略性、前瞻性的思想体系”，对中国参与全球治理体系变革有重要作用，作为涉外法治中的南极立法同样需要遵循“人类命运共同体”理念。所以，笔者建议，我国的南极法在立法目的和宗旨上应规定“认识南极、保护南极、利用南极，构建人类命运共同体”。

（二）应注意国际法的研究和运用

党的十九届四中全会指出：“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平。”从这一表述可见，涉外法治建设与国际法的研究和运用密不可分。“涉外法治意味着国际法治的本土对接”，要考虑国际法的内化。这便涉及条约在我国的适用问题。我国对条约在国内如何适用没有明确规定，实践中依据具体情况有所不同。虽然学者们提出了在宪法中明确国际法在国内适用问题或者在《缔结条约程序法》和《缔结条约程序管理办法》基础上制定条约适用法等不同的解决方式，但就南极条约体系而言，该体系下的诸条款较为原则，宜采用转化的方式。具体立法时，涉及对已加入的条约如何转化，体现实操性问题，具体在下文分析。但是同时需要考虑的一个问题是我国未核准的《马德里议定书》（附件六）在我国立法中是否体现。

1991 年通过的《马德里议定书》及其五个附件的目标是“全面保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统”，重点从预防的角度关注对南极环境的保护。从法规范的要素看，已生效的五个附件关注的是“行为模式”部分，2005 年通过的第六个附件《环境紧急状况下的责任》（以下简称“附件六”）共13条，规定了“预防性措施”“应急计划”“应对行动”“经营者责任”“免责”“赔偿责任限额”“国家责任”“保险和其他财务保障”等问题。按照规定，附件六将在出席第28 届南极条约协商会议的协商国核准该附件的当天生效。当时的28 个协商国中，目前已有19 个国家核准了附件六。附件六第2 条规定环境紧急情况的责任主体是经营者，即任何政府或非政府性质的在南极条约地区开展活动的任何自然人或法人，也就是包括政府经营者和非政府经营者。但是这并不是说国家完全可以置身法外。《马德里议定书》第13 条规定，缔约国应在其权限内采取包括法律和法规、行政行动和执行措施在内的适当的措施，以便保证遵守议定书。附件六第7 条要求每一缔约国应确保在其国内法中建立机制实施对非政府经营者的诉讼。尤其是第10 条规定，如果缔约国在其职权范围内采取了《马德里议定书》第13 条所提到的法律等适当措施，确保非政府经营者遵守附件六的规定，那么国家不因经营者未采取行动而承担国家责任。由此可见，制定国内法非常重要。即便我国暂时不核准附件六，但我国需要在南极法中涉及附件六的内容，原因如下：

第一，外部压力的考虑。虽然一国是否加入条约是国家自己决定的，但从附件六通过后，南极条约协商会议通过了一系列决定，每年评价附件六生效的进展情况，以及为鼓励缔约方及时核准附件六可能需要和适当采取的行动。决定2（2022） 呼吁各缔约方继续分享与批准措施1（2005） 有关的信息和经验，以支持附件六生效的进展，同时指出在2025 年就恢复赔偿责任谈判的时限作出决定。澳大利亚、芬兰、法国等10 国在2023 年第45 届南极条约协商会议上，联合提交了“在闭会期间通过非正式程序分享附件六在国内执行情况”的工作文件。由于《马德里议定书》重在突出环境保护，这一背景下，我国国内法中无附件六的内容将面临外部压力。

第二，自身利益的考虑。虽然从理论上讲，一国在批准条约后，基于条约信守才会考虑条约在本国转化等问题，但是从实践看，各国都是在全面考虑自己实际情况后才会决定是否加入条约。从相关国家实践看，虽然也有国家是先核准附件六再制定或修订国内法，如德国、新西兰，但是在目前有绝大多数国家已核准附件六的情况下，未核准的国家大多是先作国内法的准备，如2017 年《比利时南极环境保护与活动法》、2022 年《印度南极法》 都有附件六的相关规定，其他一些国家，如日本、韩国等也开展对附件六的研究。我国已有的南极相关规范并不能涵盖附件六的内容。制定南极法时，应考虑附件六问题，否则，先核准附件后立法会面临一系列问题。如果中国的经营者在南极从事活动导致环境紧急状况，恰好是在核准后且国内法尚未出台这一空档期，可能会使国家面临被动。如2013 年的《挪威南极环境保护和安全法》第32 条规定：“损害赔偿诉讼将由未实施任何应对行动的经营者所在国家的法院审理，或由其总部或住所所在地国家审理。如果经营者没有注册地，或其总部或住所不在一个有相应规定且是《马德里议定书》缔约国的国家，则奥斯陆地区法院将审理损害赔偿诉讼。”这种情况下，国内法的缺失则有可能导致管辖权的丧失。再如按照《马德里议定书》第19 条的规定，该议定书中涉及的争端解决机制同样在附件六适用，而《马德里议定书》实质规定了与《联合国海洋法公约》类似的“导致有拘束力的裁判程序”，这对一国的影响非常大。此外，《马德里议定书》第13 条规定：“各缔约国应在其权限内采取适当的措施，包括采取法律和法规，采取适当的行政行动和执行措施，以便确保遵守本议定书。”按照《马德里议定书》第9 条的规定，议定书的各附件是议定书的组成部分，第13 条的规定对附件六同样适用。而且附件六第10 条同样规定了国家履行确保义务后，可免除相关责任。确保义务是“勤勉义务”，这一义务属于行为义务，而非结果义务。所以，一国应按照附件六的规定，在立法中要求其经营者采取合理的预防性措施，要求其经营者制定意外事故应急计划，要求其经营者对其活动引起的环境紧急情况采取迅速有效的应对行动，要求经营者有足够的保险或其他财务保障等等，这样才能免除国家对一般活动者造成南极环境损失的国家责任。虽然《马德里议定书》及附件六要求一国所采取的措施不只是法律，但是如前所述，法律有其他措施不具备的优势，制定南极法时应规定附件六的内容。

（三）应侧重制定“实施性”的南极法

在统筹推进国内法治和涉外法治这一新的时代命题下，“法治中国建设真正走向‘规划’时代”，这一规划下的立法，应侧重“实施性立法”，具有可操作性。因为涉外法治是在我国走向世界舞台，维护国家主权、安全、发展利益背景下制定的，所以相关立法必须具有可操作性，才能实现这一目的。由于我国的南极立法属于后来者，结合条约规定，通过比较视野，主要以2020 年之后的《智利南极法》《印度南极法》《韩国极地振兴法》为参照，我国南极立法至少应涉及以下内容：

1. 主体。作为法关系中权利的享有者和义务的承担者，南极法的主体包括两种。一是管理主体，这是很多国家的南极法中会涉及的条款。比如2022 年《印度南极法》规定成立“南极治理和环境保护委员会”，委员会的10 名成员由中央政府从国防部、外交部等不同部委和组织中提名。此外，中央政府将从南极环境和地缘政治领域提名两名专家。委员会职能广泛，包括为各种活动发放许可证；执行和确保保护南极环境的相关国际法得到遵守，维持和管理南极基金等。2020 年《智利南极法》第二章是专门关于智利南极机构的规定，其中规定了不同部门的相关职责。我国的南极法中也应对管理主体及其职、权、责明确规定。

二是活动主体。《南极条约》第8 条作为典型的属人管辖条款，涉及的“人”范畴非常有限，仅仅包括缔约国指派的观察员、科考人员及其这两类人员的随从人员。但是，目前一些国家的立法将《南极条约》第7 条第5 款涵盖的所有考察队作为“属人”管辖的范围。2022 年《印度南极法》不仅规定印度公民、根据印度法律成立的实体、印度注册的船舶和飞机受该法的约束，而且任何其他国家的公民及印度以外注册的任何船舶或飞机，如果该人、船舶或飞机是根据该法规定颁发的许可前往南极的印度考察队的一部分，及在印度注册但由任何其他缔约方租用以进入南极的任何此类船舶或飞机都受该法的约束。我国也应采用这样的规定。也就是我国的南极法适用于在我国境内组织的，或由我国公民组织的，或由我国船舶、航空器承担运输的“南极考察（队）”。《南极考察活动行政许可和环境影响评价管理办法（征求意见稿）》第2条相关规定，为未来南极法的出台提供基础。

2. 南极活动的范围。这主要涉及南极的界定。如前所述，《南极条约》《马德里议定书》《养护公约》规定了其涉及的南极范围，但就各国立法来说，表述差别较大，如《印度南极法》第2 条采用列举+ 概括的方式规定了南极范围，除《南极条约》《养护公约》《马德里议定书》明确规定的南极大陆（包括其冰架），南纬60°以南的所有岛屿（包括其冰架）及《养护公约》规定的幅合带外，还将南极大陆或南纬60°以南岛屿相邻的所有大陆架、南纬60°以南的所有海域和空域确立为南极范围。韩国的《南极活动及环境保护法》第2 条和《极地活动振兴法》第3 条也将南极范围界定为南纬60°以南的陆地、冰架、水域及其上空。对于南极范围的界定，国际社会尚有争议，我国可不作具体列举，采用概括的方式，如《南极考察活动行政许可和环境影响评价管理办法（征求意见稿）》第38 条使用的“南极条约地区”。

3. 具体制度。一部法律中具体涉及哪些制度，与该法的目的宗旨有关，当然也涉及法律名称的问题。如前所述，我国南极立法目的和宗旨应包括“认识南极、保护南极、利用南极，构建人类命运共同体”。在名称上，被列为十三届全国人大常委会立法规划的南极立法名称为“南极活动与环境保护法”，即落脚到活动与环境。韩国也是采取这种叫法。此外，还有一些国家的南极立法名称就是“南极法”，如《印度南极法》。未来我国的南极立法在名称上可考虑是否直接用“南极法”。具体制度可考虑以下方面，在具体制度中体现主体的相关权利义务。

第一，视察和检查制度。《南极条约》第7 条规定了南极视察的主体、时间、对象和范围等，但观察员具体如何指派则由缔约国决定。《马德里议定书》第14 条在《南极条约》基础上，又明确规定了单独视察和集体视察，确立了视察报告审议公开制。《养护公约》第24 条规定了检查制度。很多国家的立法都规定了南极视察和检查，如《印度南极法》第六章虽标题为inspection（视察），但实际规定两种情况：一是第30 条的检查。中央政府可指定任何具有资格和经验的官员担任检查员，在印度依据国内法进行检查，包括没收的权限。二是第31 条的视察。南极治理和环境保护委员会组成视察组在南极进行视察，同时可指定视察组的人员担任分析员，分析员应收集和检验任何样品或物品，视察的对象除《南极条约》规定的事项外，还包括事先通知（prior notice） 后视察有关缔约方的船只或飞机的通讯系统以及妥为通知（due notice） 后视察非印度公民或考察队成员的海上平台、集装箱或运输工具。虽然有通知的要求，但该法还规定了被视察对象不得妨碍视察，这间接等于视察组可“随心所欲”地对《南极条约》未规定的事项进行视察。我国的南极立法应从观察员的指派、观察员的具体职责等方面对视察和检查进行具体规定。

第二，许可制度。《南极条约》《马德里议定书》等都规定了许可制度，美国、澳大利亚、英国、新西兰、韩国、印度、智利等国的南极法也都有规定。我国对许可制度已有相关的规定，2023 年国家海洋局极地考察办公室对《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》进行了整合、修订，编制形成《南极考察活动行政许可和环境影响评价管理办法（征求意见稿）》。该管理办法除总则和附则外，对许可的申请与受理、环境影响评价、审查与决定、监督管理等进行了规定，未来的立法可以以此为基础进行规定。

第三，环境保护制度。这首先涉及《马德里议定书》及其我国已加入的五个附件的内容，同时需要考虑的是未生效的附件六在议定书中是否规定，具体见上文。

第四，救助制度。南极环境复杂，经常涉及对遇险遇难者（包括船只和飞机）的搜救问题。我国目前进行的救助都是基于人道主义，对此，我国也可在立法中考虑规定救助制度。当然我国的规定与作为门户国家的《智利南极法》关于搜救的规定会有所不同。该法第33 条规定了搜救行动中心的任务及具体职责履行。

此外，需要考虑是否规定南极基金及是否在立法中写明南极相关政策计划。近五年的南极立法中，如《印度南极法》第46 条规定了南极基金。南极基金汇集核发南极许可证及为南极活动收取的费用、中央政府及任何机构为实现立法目的而提供的赠款或贷款等资金来源，为南极研究提供工作福祉和保护南极环境提供保障。《智利南极法》第21 条专门规定了南极活动的资金来源。就相关政策是否在立法中体现的问题，如2021 年韩国《极地活动振兴法》第6 条规定海洋水产部应与相关中央行政机关的负责人协商，每五年制定一次极地活动振兴基本计划；《智利南极法》第6 条规定，智利的南极政策应自发布之日起至少每十年评估和更新一次。我国可参考印度“南极基金”思路，为我国南极科研与环境保护建立专项基金，用途可扩展到发展南极科研、促进南极环境保护的多个方面。除政府渠道的资金支持外，更鼓励多渠道公众参与，体现“共同体”理念和我国南极事业发展宗旨，彰显我国与南极的紧密联系，进一步提升国际形象。同时可将南极立法与南极政策结合，通过法律方式明确我国的相关政策计划。

需要注意的是，可实施性的法律要规定法律责任。即通过第二性义务的设定来体现对南极的保护。对比看来，我国南极立法属于后来者，有机会借鉴其他国家的立法。鉴于目前很多国家的立法，如印度、南非、日本、英国等国的南极立法中均有刑事责任的规定，从保护南极角度看，我国南极立法也应规定刑事责任条款，当然，具体立法需要考虑与《刑事诉讼法》《刑法》的协调。

四、结语

涉外法治建设关系到国家主权、安全和发展利益。2023 年和2024 年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》都强调“加快国家安全领域立法”“加强涉外领域立法”。可见，南极立法将走向出台的快车道。为此，需要在中国特色社会主义法律体系下，通过科学立法，实现涉外法治的应有之意。