支持盐碱地综合利用的财政政策研究

摘要：财政作为国家治理的基础和重要支柱，对推进盐碱地综合利用具有重要的支撑、引领、提升与保障作用。近年来，各级财政部门积极发挥职能作用，围绕盐碱地土壤改良、灌溉排水设施建设、土壤普查、耐盐碱作物品种开发推广及盐碱地适生作物产业发展等方面，积极筹集资金，在推进提升盐碱地综合利用方面做出有益探索。本文坚持问题导向，拟从盐碱地综合利用中出现的各种问题，结合河北实际，就财政支持盐碱地综合利用提出对策建议。

关键词：盐碱地 综合利用 财政 支持

*基金项目：2024年河北省财政厅重点调研课题。

河北省盐碱地多、粮食产能开发利用潜力大。习近平总书记2023年5月11日专程到沧州黄骅考察调研，明确要求开展盐碱地综合利用，大力发展旱碱麦等盐碱地适生作物，藏粮于地、藏粮于技。为深入贯彻落实习近平总书记视察河北重要讲话重要指示精神，省财政厅应主动发挥财政职能作用，积极推进盐碱地综合利用，做好盐碱地特色农业这篇大文章，为夯实国家粮食安全基础做出河北财政贡献。今年上半年，河北省财政厅会同省农业农村厅，多次组织中国农科院、中国农业大学、省农科院等有关专家以及相关研发企业，对河北省盐碱地综合利用情况开展专题研究，并到沧州黄骅市、唐山曹妃甸区进行了实地调研，结合各地实际，现提出河北省财政支持盐碱地综合利用的几点建议。

一、河北省盐碱地及其综合利用总体情况

盐碱地是指土壤中盐分或碱分含量较高、不适合常规农业生产的土地。然而，这类土地具有巨大的开发和利用潜力，特别是在农业、生态恢复、资源综合利用等方面。河北省是全国盐碱地面积较大的省份之一。在区域分布上，主要集中在东部低平原区（黑龙港地区）、滨海平原区和坝上地区。在盐碱地类型上，有滨海盐碱地、冀北坝上盐碱地和内陆盐碱地。滨海盐碱地，主要是海河和滦河等河流对上中游地区土壤的侵蚀、搬运和沉积而成；冀北坝上盐碱地，主要集中在河湖边缘和洼地及河谷中的低平地段，受干燥少雨和蒸发强的气候影响而形成；内陆盐碱地，主要集中在黑龙港地区，因黄河、漳河等河道变迁，河流屡次溃决泛滥，以及河流出路堵塞、沉积等原因，致使地下水位抬高，土壤含盐量增加。据省第三次土壤普查结果显示，2023年全省共有盐碱地583.42万亩，其中：①盐碱耕地570.25万亩，占总面积的97.74%，主要分布在沧州、唐山、张家口等9个市的35个县（市、区），其中沧州市408.6万亩，占全省盐碱耕地总面积的72%；②盐碱荒地面积13.1万亩，占比2.26%，主要集中在黄骅市。与1980年第二次土壤普查相比，经过多年的治理改良，河北省盐碱地面积减少了近一半。

渤海新区黄骅市位于沧州市东部，是盐渍化土壤集聚的典型地区，现有耕地141.34万亩（2022年），盐碱地132.42万亩，其中盐碱耕地面积117.02万亩，占全区耕地面积的80%（其中轻度87.9万亩、中度27.63万亩，重度1.49万亩，呈点片状分布）。近年来，该市逐步探索建立了旱碱麦种植“六步法”（品种选择、重施基肥、缩行增密、重度镇压、春季追施水溶肥、“一喷三防”）和168项种植标准，推行“六统一”管理模式，旱碱麦亩产由最初的50公斤提高到224公斤左右。2020—2022年三年平均粮食总播种面积139.41万亩，单产248.78公斤。其中小麦播种面积53.87万亩，单产221.05公斤，玉米种植面积81.02万亩，单产266.24公斤。但是仍然存在不少短板弱项，突出表现为一是耕地质量等级较低，地力有待提升。二是灌溉用水缺口大，基础设施有待加强。三是旱碱麦产量低而不稳，科技创新有待推进。四是产业链建设不健全，辐射带动能力有待加强。

唐山市曹妃甸区现有耕地45.52万亩，其中盐碱耕地40.88万亩，占全区耕地面积的89.8%（其中轻度盐碱17.3万亩、中度盐碱23.6万亩），属于典型的滨海盐碱土，主要种植水稻。自20世纪50年代以来，几代人不断对本区域盐碱地进行治水润盐、脱盐垦田，最终实现了由沧海变桑田、由盐碱荒滩变鱼米之乡的华丽转身，建立起了具有区域特色的现代农业体系。2023年该区承担万亩耐盐碱水稻种植省级试点，综合运用高标准农田建设、种植耐盐品种、标准化生产技术集成、提升水稻抗病性等四方面措施，实现水稻产量、品质双提升，示范区内水稻亩产能够达到720公斤以上；承担异位稻渔综合种养省级试点，构建盐碱地“稻田+池塘”的稻渔综合种养模式，达到洗盐排碱水循环利用，实现水稻稳产、水产品增收，试点内水稻亩产670.54公斤，试点内整体平均亩效益达1700元以上。但是土壤含盐量高、土壤肥力低、耐盐碱作物品种短缺是制约耕地质量和产能提升的三大“卡点”，急需开展盐碱耕地治理改良，引选耐盐碱作物品种，以提高该地盐碱地综合利用水平。

二、财政支持盐碱地治理与综合利用情况

河北省委、省政府对盐碱地治理与综合利用一直高度重视，各级财政部门坚持多措并举、多向发力，构建财政投入为主、社会资本共同参与的多元化投入保障机制，为盐碱地改良和综合利用提供了财力保障。

一是财政直接投入支持盐碱地改良。从“六五”开始，河北省实施黄淮海中低产田改造和渤海粮仓科技示范工程等项目，改善生产条件。在治理方式上，对重度盐碱地，主要以完善排灌体系、引淡水洗盐压盐等工程措施为主，工程与农艺措施相结合，降低土壤含盐量；对中、轻度盐碱地，主要通过秸秆还田、增施有机肥、合理耕作等农艺措施，以及种植绿肥等生物措施，提高土壤等级。据省农业区划办公室有关资料，2000—2010年全省累计投入治理资金8076万元，治理盐碱地面积达182.5万亩，占全省盐碱耕地总面积的24.5%。2023—2024年，省财政统筹省以上资金40.27亿元，支持盐碱耕地所在县实施高标准农田建设新建和改造提升。同时利用国家统一部署的第三次土壤普查资金，省级安排0.9亿元，支持盐碱地所在县开展土壤普查，同步开展盐碱地土壤专项调查，为盐碱地综合利用做好前期准备。

二是引导社会资本投入耐盐碱农作物产业发展。2024年，省级安排农业产业发展资金450万元，支持耐盐碱农作物产业发展，其中，300万元支持盐碱地综合利用农产品加工项目、150万元支持适宜盐碱地植物品种培育推广。此外，省农担公司从2023年开始，对旱碱麦产业主体给予差异化担保政策，实行阶段性免收担保费；采用额度循环支用的方式，将担保贷款期限延长至3年，缓解贷款还款资金压力。目前已支持农村集体经济组织和种粮大户13个，担保金额597万元；对符合条件的盐碱地改造提升项目，可申报专项债券支持。通过直接补助、贷款贴息以及购买服务等方式，支持各地建立与盐碱地相适应的农业种植结构、生产结构和生态经济结构，推广抗旱—除盐—培肥—引种等措施，促进粮食、牧草、耐盐经济作物及相关产业发展，形成了具有地方特色的盐碱农业。

三是统筹资金支持耐盐碱作物品种研发。河北省是较早开展盐碱地治理的省份。1973年，原北京农业大学在曲周县建立治碱实验站，进行改土治碱研究与实践。1987年，中国科学院建立南皮生态农业试验站，探索研究缺水盐渍化区农业生态系统管理、现代农业建设理论体系和实证模式，开展小麦、水稻耐盐品种选育、土壤水盐运移定位等试验研究。以近两年为例，省级安排重点研发专项资金2.7亿元，支持省科技厅组织实施盐碱地种业团队项目等科技计划项目；省级安排现代农业产业技术体系创新团队专项资金1.86亿元，支持旱碱麦在内的现代农业产业技术体系创新团队建设。为适应盐碱地生产需要，省财政积极统筹资金，不断加大全省耐盐碱作物品种研发力度，筛选了一批耐盐适生植物，培育了一批抗逆高产品种，形成了盐碱地适生高效种植、类群配置和农牧结合的循环农业模式，为促进盐碱区中低产田增粮、重盐碱区生态环境建设提供了科技支撑。

四是积极争取中央资金支持开展盐碱地综合利用试点。今年3月，财政部与农业农村部联合发文组织开展盐碱地综合利用试点申报，支持单个试点县在2万亩盐碱耕地上开展盐碱地综合利用试点，试点期限2年，主要任务是坚持“以地适种”与“以种适地”相结合，开展盐碱耕地治理改良，加快筛选推广耐盐碱特色品种。通过竞争性评审，河北省沧州市渤海新区黄骅市、唐山市曹妃甸区成功入围，获得中央财政盐碱地综合利用试点资金（第一年先安排2亿元，第二年根据试点开展情况再安排1亿元）。目前，在国家相关部委的统一部署下，试点县已细化完善了试点实施方案，待国家批复后将抓紧推进实施工作，年底前完成当年建设进度和资金支付50%以上。

通过多年持续努力，河北省盐碱地治理与综合利用取得了阶段性成果。通过坚持“以种适地”同“以地适种”相结合，梳理出耐盐碱作物品种101个，分区分类规模种植成熟品种25个，盐碱农业得到快速发展。沧州市利用盐碱地发展旱碱麦100多万亩，常年亩产量达到240～250公斤，麦香味浓、面筋含量高，金麦面粉、帝鉴面花馒头获绿色食品认证，“黄骅旱碱麦”地理标志证明商标申请获国家指示产权局受理，黄骅面花入选河北省非物质文化遗产名录和全国特色食品目录，“誉天宝”“振学”品牌获评4A级河北优品牌。沧州市利用盐碱地发展苜蓿种植30万亩，年产值5亿元。唐山市曹妃甸区打造集水稻种植、稻蟹稻鳅稻虾立体种养、大米精深加工和休闲旅游于一体的三产融合发展的产业化强镇，水稻产业年产值达4410万元，主导产业及相关产业年总产值达12多亿元。全省从事盐碱地利用研究的单位也已初具规模，中国科学院遗传所农业资源研究中心、省农科院农业资源环境研究所和滨海农业研究所、沧州市农科院等，这些单位在南皮县、海兴县、黄骅市、南大港产业园、曹妃甸区等建有盐碱地改良利用试验站，形成了各具特色的研究群体和一批科研成果。沧州市与省科学院、京津冀国家技术创新中心河北中心合作实施“利用沙漠微藻改良盐碱地技术研究与应用”项目，推动微藻盐碱地改良关键技术成果在沧州地区进行转化。唐山市与中国农业大学签订高标准农田建设盐碱地治理项目战略合作框架协议，加强品种、土壤、耕作、水利等技术集成应用，形成以“重塑土壤、高效脱盐、疏堵结合、垦造良田”为核心的生态修复盐碱地工程技术体系，形成盐碱地综合改良的“唐山模式”。丰南区、乐亭县、海港区等耐盐水稻示范区耕层土壤含盐量均大幅下降，盐碱程度由重度改造为中度以及轻度，海港区应用纳米粒子阻盐技术模式，治理盐碱地每亩年节水150—200吨，年治理投入节省80%。

三、支持盐碱地综合利用中存在的主要问题

盐碱地治理是世界性难题，盐碱耕地质量提升主要障碍因素主要是灌溉能力、排水能力、耕地地力等，未治理的盐碱地主要分布在淡水资源严重匮乏的滨海和坝上地区，且多为含盐量较高的盐碱地，治理难度大，需要大量真金白银的投入。近两年，省以上投入盐碱地治理的资金已达到40亿元左右。但与盐碱地全面治理所需的投入相比，财政投入不足以成为制约盐碱地全面治理的关键因素。

当前存在的主要问题在于：一是支持方式单一。财政支持盐碱地综合利用的方式主要是直接投入，综合运用贴息、奖补、保险、担保等支持方式还不充分。二是市场机制不灵活。目前盐碱耕地土壤改良、品种研发、特色产业发展等项目所需资金，主要靠财政资金投入，税收、金融等政策作用不明显，市场主体投资意愿不高，参与度不强，社会资金投入较少。三是利益联结不紧密。据统计，2023年河北省盐碱耕地质量平均等级6.56，低于全省耕地4.45平均值2.11个等级，粮食产能提升潜力高达59.9亿吨。但现有河北省盐碱耕地治理以及新品种研发大多呈分离状态，尚未建立起紧密的利益联结机制；占补平衡耕地指标等涉农政策还没有用足用好，市场主体对投入产出未来收益预期降低，影响了市场主体投入新品种研发以及产业投入的积极性。

四、政策建议

当前，在各级财力紧张的情况下，为将“做好盐碱地特色农业这篇大文章”重要指示落到实处，要创新市场机制，激发市场活力，发挥财政金融政策合力，综合运用贴息、奖补、保险、担保“组合拳”，引导金融机构更好地服务农业经营主体，进一步壮大具有盐碱地特色的规模化龙头企业，带动农民持续增收，为全面做好盐碱地特色农业探索出更多新模式。为此，提出以下建议：

（一）抓好试点示范，争取国家倾斜支持

积极争取中央资金，做大投入整体“蛋糕”。一是督促指导试点县管好用好2024年度盐碱地综合利用试点资金，认真落实盐碱地综合利用试点实施方案，力争第二年如期继续获得中央专项资金支持。二是指导其他盐碱地所在县区做好前期谋划，探索新的发展模式，在现有的两个试点县基础上，争取中央2025年度盐碱地综合利用新增试点资金。三是在生态补水水费资金上争取财政部专项支持，共同推进以地适种加强盐碱耕地改造提升。

（二）落实税收优惠政策，降低市场主体参与成本

对参与盐碱地开发的企业，特别是从事生态农业、环境修复、节水灌溉等领域的涉农企业，落实国家各项企业所得税减免或税率优惠政策，降低企业的运营成本。对企业生产和销售的耐盐作物、改良土壤产品等提供增值税减免或返还政策，降低企业和农户的税负，提升企业的盈利能力。

（三）拓宽财政筹资渠道，加大财政投入力度

在地方政府债务风险可控的前提下，支持市县统筹整合符合条件的盐碱地治理和高标准农田建设项目，发行地方政府债券；鼓励市县统筹使用土地出让收入等各方面资金，增加盐碱地综合利用方面投入，拓宽盐碱地综合利用筹资渠道。

（四）创新市场机制，激励市场化投入

一是创新投融资方式，采用先建后补、以奖代补方式，鼓励农业经营主体适度规模化经营，承担项目规划、建设和后期管护责任，先行筹资建设盐碱耕地高标准农田项目，主管部门验收合格后给予奖补。二是发挥省农担公司优势，对旱碱麦产业主体给予差异化担保政策，实行阶段性免收担保费；采用额度循环支用的方式，将担保贷款期限延长至3年，缓解贷款还款资金压力。三是鼓励金融机构按市场化方式加大对盐碱地综合利用项目融资支持力度，提供低息或无息贷款，帮助企业降低融资成本。四是对生产盐碱作物的有关企业通过上市挂牌、发行公司信用类债券、发行资产证券化产品等方式实现融资的，按规定给予补助。五是落实三大粮食作物完全成本保险补助政策，降低保险费率，扩大保险赔偿责任范围，提高不同生长期赔偿标准，进一步降低种植主体风险。

（五）完善利益联结机制，提高市场主体投入积极性

一是用足用好占补平衡耕地指标政策。将盐碱地改良后新增耕地数量指标和粮食产能指标作为占补平衡耕地指标在省域内调剂，按照“谁投入、谁受益”原则，完善利益联结机制，所得收益用于补助盐碱地综合利用市场投入主体，进一步提升市场主体投入盐碱地开发利用的积极性。二是创新“投贷联动”利益联结模式。鼓励市场主体、银行、担保公司合作，支持市场主体用投资盐碱地综合利用未来收益作为担保，用项目收益权抵押贷款，形成可持续的投资回报盈利模式。

参考文献：

[1]吴奇修.积极担当作为聚力提质增效为确保国家粮食安全加快推进乡村全面振兴和农业农村现代化再立新功[J].当代农村财经，2024，（05）：2-10.

[2]吴奇修.坚持守正创新与时俱进担当作为持续深入推进农村综合改革[J].当代农村财经，2024，（10）：2-6.

（作者单位：河北省财政厅农业农村处）

责任编辑：李政