进一步完善对粮食主产区利益补偿机制的思考与建议

摘要：粮食安全关乎国运民生，政府在战略上高度重视主产区利益补偿问题。当前，我国粮食产业面临产销区粮食供需矛盾加剧、主产区资源和环境压力激增等诸多压力与挑战，健全粮食主产区利益补偿机制、创新补偿思路是我国保障粮食安全亟待解决的现实难题。因此，在进一步拓展了粮食主产区利益补偿的理论基础上，提出利益补偿的新思路，要以公平、协调和可持续发展实现各区域的共同富裕为导向，形成多维度补偿机制。本文以河南省为例，探讨粮食主产区利益补偿机制的问题，以期为完善我国粮食安全政策提供参考。

关键词：粮食安全 粮食主产区 利益补偿机制

一、引言

习近平总书记强调，河南要扛稳粮食安全这个重任。近年来，河南始终坚持以粮食生产核心区建设为抓手，不断提升粮食生产能力和水平，粮食生产连年丰收。但是，与粮食产量的巨大贡献形成鲜明对比的是，包括河南在内的主产区均是工业化城镇化水平低、地方人均财政收入低、人均收入水平低，与广东、浙江、上海、北京、福建等粮食主销区的经济差距越来越大。亟需以新一轮财税体制改革为契机，形成全方位保障我国粮食安全的有机整体，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。建议探索更加完善的中央财政对粮食主产区的纵向利益补偿机制，加快建立健全粮食主产区财政稳定增长机制；统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，研究建立农作物粮汇交易制度，健全粮食主产区与主销区利益协同机制；统筹粮食安全和经济发展，研究设立产粮大县利益补偿基金；进一步完善粮食加工行业的财税金融激励政策，增强粮食主产区自身“造血”功能。

《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》指出：新一轮财税体制改革将进一步加强财政资源统筹，“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”；“完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”。以新一轮财税体制改革为契机，进一步完善对粮食主产区的利益补偿机制，加快探索形成符合实际需求的粮食主产区利益补偿机制，不仅是有效调动政府抓粮和农民种粮“两个积极性”的重要保障，还是全面促进粮食主产区与其他地区协调联动、共同发展的长久之策。

二、当前粮食主产区面临的困境与严峻挑战

调查数据表明，我国粮食主产区粮食生产投入大、利润少，粮食产销区省际横向利益补偿机制尚未有效形成，陷入“产粮大县、工业小县、财政穷县”的发展怪圈，粮食生产与土地、水等资源消耗的矛盾凸显，与我国居民食物消费结构不断升级的现实需求不相适应。

（一）全国粮食产销区省际横向利益补偿机制尚未有效形成

统计显示，2023年河南秋粮喜获丰产丰收，全年粮食产量超1324亿斤，居全国第二，这是河南粮食总产连续7年稳定在1300亿斤以上。2024年上半年，河南省继续落实耕地地力保护补贴政策，筹措下达补贴资金107亿元；筹措专项资金对产粮大县给予奖励，缓解产粮大县财政困难；筹措资金25亿元，落实农机购置补贴政策；安排资金5.85亿元，一次性消化省本级全部粮食政策性财务挂账；出资3亿元，设立总规模为10亿元的河南省粮食收购贷款信用保证基金；落实粮食作物保险补贴政策，积极争取中央补贴资金33亿元，省级年初预算安排17亿元。但全国粮食产销区省际横向利益补偿机制尚未有效形成，在粮食交易市场化的大背景下，不仅省际之间的粮食购进、外销数据核实困难，而且对各省利益触动太大，同时主要操作难点在于难以测算不同主产区对某一个主销区粮食安全的贡献度，乃至无法确定精确的补偿额度。

（二）利益补偿难抵利益损失，陷入“产粮大县、工业小县、财政穷县”的发展怪圈

河南等粮食主产区肩负着保障国家粮食安全的重任，但从成本收益角度看，发展粮食生产很难增加当地政府财政收入，而目前实施的利益补偿政策仅能弥补粮食主产区承担的部分粮食生产成本，难以覆盖全部的利益损失，往往是粮食主产区种粮面积越大、粮食产量越多，地方财政收支矛盾越突出，陷入“产粮大县、工业小县、财政穷县”的发展怪圈，严重影响主产区政府重视粮食生产的积极性。一方面“出门就是基本农田”，导致产粮大县大批建设项目包括粮食深加工项目受用地指标限制无法落地，严重制约了当地工业化、城镇化发展。以河南省粮食产量第一大县滑县为例，每年的建设用地指标仅有800亩左右；超级产粮大县太康县新一轮国土空间规划“三区三线”划定后，永久基本农田保护率高达90.3%，远高于全国基本农田保护率80%的要求。另一方面当前实施的产粮大县奖励政策补偿标准偏低，对主产区的激励支持作用十分有限。2022年，中央财政下达河南省108个产粮大县奖励资金38.9亿元，县均仅0.35亿元。河南95个粮食核心区县中，共有46个县属于扶贫县，占比48.4%。主产区利益补偿机制不完善，造成河南等粮食主产区可用财力不足，地方政府既没有充足财力进一步加强粮食生产，也无力发展地方公共社会事业、提高公共服务水平。

（三）配套保障压力较大，粮食生产与土地、水等资源消耗的矛盾凸显

粮食作物生产周期长，受自然条件影响大，产量不稳定，弱质、低效的产业特征明显。同时，长时期、高强度的粮食生产对土地、水等资源的消耗非常大，不可避免对资源环境造成一定影响。调研中发现，以水资源消耗为例，河南常年农作物种植面积在2.2亿亩左右，粮食种植面积1.61亿亩，粮食种植面积占比高达73%，农业用水占总用水量的60%以上，与1990年相比，全省平原及丘陵区浅层地下水水位平均下降0.94米，全省地下水超采区总面积4.44万平方公里，涉及75个县（市、区），粮水矛盾非常突出。

（四）与我国居民食物消费结构不断升级的现实需求不相适应，人均口粮消费下降，饲料粮与粮食工业消费快速增加

随着我国居民食物消费结构不断升级，正由主食型向“粮肉菜果鱼”多元化转变，谷物供能比下降，肉类供能比增长。未来，将大幅增加动物性食品和油脂类需求，肉类食用需求总量将突破1亿吨。统计表明，2023年我国人均粮食总消费481千克，较上年增长0.64%。其中，人均口粮消费230千克，占比47.82%，折合成品粮161千克，同比下降0.99%，折合日均供应能量1848千卡，较上年减少0.37%。人均饲料粮消费151千克，占比31.39%，较上年增长2.39%；人均粮食工业消费72千克，占比14.97%，较上年增长5.90%。各类食品人均总消费约311千克，涵盖成品粮161千克、食用油26.53千克、肉类消费74.27千克、禽蛋供给25.24千克、乳制品24.16千克。白酒人均供应3.63升、啤酒25.44升、软饮料127.99升，合计人均供应157.06升。饲料粮供给长期依赖进口存在风险：2023年中国玉米进口量2713万吨，同比增长31.6%；进口大豆9940.9万吨，同比增加11.4%，进口来源国（美国、巴西、阿根廷等）较为集中。

三、建立健全粮食主产区利益补偿机制的政策建议

（一）探索形成更加完善的中央财政对粮食主产区的纵向利益补偿机制，加快建立健全粮食主产区财政稳定增长机制

建议在内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南等5个粮食调出量大的主产省（区）开展产粮大县公共服务能力提升行动试点的基础上，继续增加产粮大县奖励、加大粮食生产投入，进一步优化财政支出结构，参照生态功能区保护政策，设立粮食主产区专项转移支付，以粮食主产区与其他地区基本公共服务差距为核心分配因素，帮助粮食主产区政府持续提升财政保障能力，使其能更有能力推动当地各项社会事业发展，安心致力粮食生产。

（二）研究建立农作物粮汇交易制度，健全粮食主产区与主销区利益协同机制

为贯彻落实中央关于严格落实粮食安全责任制考核，主产区、产销区、产销平衡区要“饭碗一起端、责任一起杠”。建议参考碳汇交易的基本原理，探索构建产销区“粮汇交易”机制。粮食主产区通过提高粮食产量，获得粮汇盈余，通过在中央主导建立的粮汇交易中心出售粮汇，获得粮汇收益，增强主产区财政保障能力；粮食亏欠地区需要到粮汇交易中心购买粮汇，以承担其保障国家粮食安全的主体责任。在统筹国家粮食安全形势、粮食主产区财政自给率、主销区粮食自给率和财政承受能力等因素的基础上，科学设计粮汇交易价格形成机制，并在部分地区试点。健全粮食主产区与主销区利益协同机制，按照“谁受益、谁补偿”的原则，统筹考虑主产区和主销区粮食生产、流通、消费等相关因素，通过产销连接、合作投资、产业人才技术服务定向帮扶等方式，推动粮食主产区与主销区“结对子”，加快完成主产区现代化粮食物流核心枢纽和关键节点的空间布局，引导主销区积极参与主产区粮食生产基地、仓储设施、加工园区、网络营销、物流运输等基础设施建设。

（三）统筹粮食安全和经济发展，研究设立产粮大县利益补偿基金

研究在中央层面设立产粮大县利益补偿基金，以国家投入为主、经济发达的粮食主销区为辅，将利益补偿直接支付给粮食主产区下属产粮大县，而且主要面向全国前一百强产粮大县。经济发达的粮食主销区综合本地的经济发展水平、财政实力，按照粮食调入贡献比例合理确定补偿标准。为鼓励经济发达的粮食主销区支持该基金，中央可以提供一定数量的建设用地指标，奖励那些对该基金做出贡献的省市县。经济发达的粮食主销区统筹更多的财政资源支持产粮大县，可以获得更多的建设用地指标。

（四）进一步完善粮食加工行业的财税金融激励政策，增强粮食主产区自身“造血”功能

促进粮食就地、就近精深加工既是提高粮食利用率、保障粮食安全的重要方面，也是增强粮食主产区政府重农抓粮积极性的有效方式。粮食主产区发展粮食加工业具有天然优势，但由于税负较低，各地发展粮食加工产业的积极性不高。建议按照“提高税率、先征后返、中央负担”的思路进一步完善粮食加工行业的财税金融激励政策，在不增加粮食加工企业实际税负的前提下，粮食主产区的返还部分由中央财政负担，同时利用政策性金融和贷款贴息等，提高粮食加工企业对主产区地方财政的实际贡献，调动主产区各级政府发展粮食生产的积极性。

参考文献：

[1]习近平.坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重举全党全社会之力推动乡村振兴[J].求知，2022，（04）：4-10.

[2]习近平.关于《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》的说明[N].人民日报，2024-07-22（001）.

（作者单位：中国财政科学研究院）

责任编辑：李政