PPP模式下特许经营项目投融资方式的创新与实践

本文探讨了公私合作（PPP）模式下特许经营项目投融资方式的创新与实践。通过分析国内外PPP发展概况及主要投融资方式，揭示了当前存在的法律法规不健全、融资渠道单一且成本高、项目前期预测与规划失误、风险与收益分配机制不合理等问题。针对这些问题，提出了构建完备PPP法律体系、拓宽融资渠道、加强项目前期策划与规划、建立合理风险与收益分配机制等对策措施，旨在为PPP模式下特许经营项目的投融资方式创新提供思路与实践指导，促进项目成功实施与多方共赢。

一、引言

随着全球经济的快速发展，基础设施建设与公共服务需求日益增长，传统的政府主导投资模式已难以满足日益复杂的经济社会发展需求。在此背景下，公私合作（PPP）模式作为一种创新的投融资方式，凭借其能够有效整合政府与社会资本优势、提高项目运营效率与服务质量的特点，逐渐成为全球范围内基础设施建设与公共服务提供的重要模式。

我国从2023年11月《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》发布之日起，要求PPP项目全部采用特许经营模式。特许经营模式是指通过授予社会资本方特定时期的经营权与收益权，实现项目风险与收益的合理分配，激发社会资本参与公共服务的积极性。然而，在PPP模式下特许经营项目的投融资过程中，仍面临诸多挑战与问题，如法律法规不健全、融资渠道单一且成本高、项目前期预测与规划不足、风险与收益分配机制不合理等，制约了PPP项目的顺利实施与可持续发展。

因此，本文旨在探讨PPP模式下特许经营项目的投融资模式创新与实践，通过分析当前存在的问题与挑战，提出针对性的对策与建议，以期为PPP项目的成功实施与多方共赢提供理论支持与实践指导。

二、PPP模式下特许经营项目投融资现状

（一）国内外发展概况

PPP（Public-Private Partnership）模式自20世纪80年代末以来，在国际上得到了广泛应用，并取得了显著的成功经验。该模式通过政府与社会资本的深度合作，共同参与公共项目的规划、建设、运营和维护，有效提升了公共服务的效率和质量。

在国际上，英国、澳大利亚、加拿大等国家已建立了完善的PPP制度和市场。例如，英国的伦敦地铁PPP项目通过引入社会资本对地铁进行改造和升级，显著提升了服务质量和运营效率。这些成功案例表明，PPP模式能够有效分散风险、提高效率、节约成本和促进创新。

在我国，PPP模式的应用也取得了积极进展。自2014年以来，我国政府大力推动PPP模式，以改善公共基础设施建设和提升服务水平。截至2021年，我国已签约落地PPP项目7683个，投资额达到12.8万亿元，涵盖了交通、水务、能源、环保等多个领域。这些项目不仅缓解了政府财政压力，还促进了社会资本的投入和市场竞争机制的引入。在特许经营项目的实践案例中，徐州市自来水总公司PPP项目是一个典型代表。该项目通过政府与北京首创股份有限公司的合作，成立了徐州首创水务有限责任公司，负责徐州市区自来水项目的建设运营。项目不仅提升了自来水供给效率，还引进了先进的管理经验和技术手段，为市民提供了更优质的供水服务。

（二）主要投融资方式

在PPP项目的投融资实践中，多样化的融资渠道为项目的顺利实施提供了有力保障。当前，PPP项目常见的投融资方式主要包括银行贷款、债券发行、股权融资等形式。

银行贷款作为传统且主要的融资手段，在PPP项目中占据核心地位。由于PPP项目通常涉及大规模的基础设施建设，资金需求量大，商业银行和政策性银行提供的长期贷款成为项目初期建设资金的重要来源。随着PPP市场的不断成熟，银行对于PPP项目的评估体系也日益完善，更加注重项目的长期运营效益和还款能力。

债券发行也是PPP项目拓宽融资渠道的重要方式之一。近年来，随着资本市场的不断发展和创新，越来越多的PPP项目通过发行专项债券、企业债券或项目收益债等方式筹集资金。债券发行不仅能够吸引更多社会资本参与PPP项目，还能通过市场化运作降低融资成本，提高资金使用效率。

此外，股权融资在PPP项目中也日益受到重视。通过引入战略投资者、设立产业基金或上市融资等方式，PPP项目可以实现股权的多元化和资本的优化配置。股权融资不仅能够为项目提供稳定的长期资金支持，还能通过引入专业的管理团队和技术力量，提升项目的运营水平和盈利能力。

三、PPP模式下特许经营项目投融资存在的问题

（一）法律法规不健全

当前，我国尚未出台一部全国性的、统一的PPP基本法，导致PPP项目在实施过程中缺乏明确的法律指导和保障。现有的相关规章大多以地方性管理条例或部门规章的形式存在，这些规章虽然在一定程度上为PPP项目提供了操作指南，但由于其立法层级较低，往往存在约束力不强、适用范围有限的问题。法律法规的不健全直接影响了PPP项目的规范性和可持续性。缺乏统一的标准和规则，使得不同地区的PPP项目在操作模式、合同条款、风险分担等方面存在较大差异，增加了项目的复杂性和不确定性。同时，法律保障的缺失也使得社会资本在参与PPP项目时面临较高的法律风险和合规成本，影响了其参与的积极性。

（二）融资渠道单一且成本高

PPP项目的主要资金来源高度依赖于银行贷款，单一的融资方式不仅限制了项目的融资规模和灵活性，还使得项目面临着较高的融资成本压力。银行贷款通常要求项目方提供充足的抵押物或担保措施，并承担一定的利率风险。对于PPP项目而言，由于其投资规模大、运营周期长、收益回报不确定等特点，往往难以满足银行严格的贷款条件。因此，在争取银行贷款的过程中，项目方往往需要付出较高的时间成本和财务成本，甚至可能因无法满足贷款条件而错失宝贵的投资机会。此外，银行贷款的期限通常较短，与PPP项目全生命周期的需求不匹配。PPP项目往往需要长达数十年甚至更长时间的运营周期才能实现稳定的收益回报，而银行贷款的还款期限往往较短，导致项目方在运营初期就需要承担较大的还款压力，不利于项目的长期稳定发展。

（三）项目前期预测与规划问题

在PPP项目的实施初期，项目前期预测与规划失误的问题常常成为项目后续发展的隐患，主要表现为项目在启动阶段对市场环境、技术可行性、政策变动等因素的预测不够准确，导致项目在实际运营过程中面临诸多未预见的风险和挑战。具体而言，项目前期预测不准确可能体现在多个方面。首先，对市场需求的预测过于乐观，未能充分考虑到市场竞争、消费者偏好变化等因素对项目收益的影响，导致项目实际收益远低于预期；其次，对项目成本的估算不够精细，忽略了潜在的成本增加因素，如原材料价格上涨、人工成本上升等，使得项目在运营过程中面临资金短缺的风险；再次，政策变动也是影响项目预测准确性的重要因素之一，政策调整可能导致项目补贴减少、税收优惠取消等不利情况，进一步加大项目运营的难度；最后，由于项目前期预测与规划失误，项目在实施过程中往往难以达到预期目标，甚至可能出现亏损或失败的情况，不仅损害了社会资本的利益，也影响了政府公信力，对PPP模式的推广和应用造成负面影响。

（四）风险与收益分配机制不合理

首先，风险分担不明确，政府与社会资本在项目不同阶段、不同领域的风险责任划分上缺乏清晰界定，导致在风险发生时相互推诿，问题难以及时解决；其次，收益分配不公，项目收益未能根据各方投入、贡献及风险承担情况进行合理分配，导致社会资本方感到收益与付出不成正比，积极性受挫；再次，缺乏有效的激励机制，未能通过合理的收益分配设计来激励社会资本方提高项目运营效率、降低成本，实现项目长期稳定发展；最后，由于风险与收益分配机制的不合理，项目参与方之间的利益冲突日益加剧，信任与合作基础受到严重挑战，不仅影响了项目的顺利推进，还可能导致项目失败，给各方带来巨大损失。因此，建立健全风险与收益分配机制，确保项目参与方利益得到合理保障，是PPP项目成功实施的重要保障之一。

四、新形势下特许经营项目实践探索

（一）构建完备的PPP法律体系

立法部门应加快制定全国性的PPP基本法，该法律应作为PPP领域的“母法”，对PPP的定义、适用范围、基本原则、操作流程、监管机制等核心内容进行全面规范。通过基本法的制定，可以为后续的地方性法规、部门规章等提供统一的法律框架和指导思想。在基本法的指导下，各地政府和相关部门应结合自身实际情况，制定配套的地方性法规、实施细则或部门规章，以上配套法规应细化PPP项目的具体操作流程、合同条款、风险分担机制、争议解决方式等内容，确保PPP项目在实施过程中有法可依、有章可循。

同时，加强PPP法律体系的动态调整与更新。随着经济社会的发展和PPP实践的深入，PPP法律体系应适时进行修订和完善，以适应新情况、解决新问题。特别是要关注国际PPP法律发展的新趋势，积极借鉴国际先进经验，推动我国PPP法律体系与国际接轨。此外，加强PPP法律知识的普及与培训。通过举办培训班、研讨会、在线课程等多种形式，提高政府官员、社会资本方、金融机构等相关人员的PPP法律知识水平和操作能力，为PPP项目的顺利实施提供有力的人才保障。

（二）拓宽融资渠道

政府可以出台相关政策，明确鼓励住房基金、社保基金、保险基金等大型基金投资PPP项目，通过设立专门的PPP项目投资基金、提供税收减免或补贴等激励措施，降低基金的投资门槛和风险，增强其投资PPP项目的意愿。加强与政策性银行和国家贷款机构的合作。政府可以协调政策性银行和国家贷款机构，降低对PPP项目贷款的使用限制，如放宽贷款条件、延长贷款期限、降低贷款利率等。同时，建立PPP项目贷款审批的绿色通道，简化审批流程，提高审批效率，确保PPP项目能够及时获得所需的贷款资金。推动金融创新，拓宽融资渠道。鼓励金融机构开发适合PPP项目的金融产品，如资产证券化、债券融资、股权融资等，为PPP项目提供更多元化的融资选择。此外，还可以探索建立PPP项目融资平台，通过平台整合各方资源，实现信息共享和资金对接，降低融资成本，提高融资效率。

（三）加强项目前期策划与规划

在项目启动之初，应组建跨领域的专业策划团队，涵盖交通、文化、产业等多个关键领域专家。该团队需深入调研项目所在地区的经济、社会、环境等背景信息，确保项目策划能够充分融入并促进地方发展。通过跨学科的合作与交流，实现项目在交通布局、文化传承与产业融合等方面的无缝衔接，为项目后续运营奠定坚实基础。科学评估项目利润与风险是前期策划与规划的核心环节。应运用先进的评估方法与工具，对项目的市场需求、成本结构、收益预期进行全面分析，确保预测结果的准确性与可靠性。同时，针对项目可能面临的各种风险，如政策风险、市场风险、技术风险等，进行系统性识别与量化评估，制定相应的风险应对措施与预案。通过科学合理的利润与风险评估，为项目决策提供有力支持。此外，加强项目前期策划与规划还需注重公众参与意见征集。通过召开听证会、座谈会、问卷调查等方式，广泛听取社会各界对项目的意见与建议，确保项目策划与规划能够充分反映民意、体现民声。

（四）建立合理的风险与收益分配机制

通过深入的项目分析与风险评估，将项目各阶段、各环节可能遇到的风险进行细致划分，并据此确定公私双方的责任边界，充分考虑各方的实际能力、利益诉求与风险承受能力，确保责任与风险的分配既公平又合理。将风险与收益分配的具体条款纳入项目合同之中，通过法律手段加以约束。合同条款应详细规定风险事件的识别、评估、应对及补偿机制，以及收益分配的原则、方式与周期等关键内容。同时，设置合理的调整机制，以应对项目运营过程中可能出现的风险变化与收益波动，确保合同内容能够持续适应项目实际情况。

结语：

通过剖析当前PPP模式下特许经营项目投融资的现状与问题，本文认识到创新与实践的紧迫性。构建完备的法律体系、拓宽融资渠道、加强项目前期策划与规划以及建立合理的风险与收益分配机制，是推动PPP模式健康发展的关键路径。未来，需持续探索与实践，以更灵活多样的投融资模式促进PPP项目的落地与成功，实现政府、社会资本与公众的多方共赢，为我国基础设施建设与公共服务注入新的活力与动力。