数字政府建设背景下的不动产登记电子档案单套管理：困境与策略

摘 要：在数字政府建设背景下，不动产登记电子档案管理的规范化和法制化成为提升政务服务效率的关键。问卷调研表明，尽管S市在不动产登记信息化方面取得了显著成效，但在电子档案管理方面仍存在文件管理双套并存、档案管理制度不统一、电子档案四性检测与长期保存等问题。针对这些问题，文章提出了管理理念的转变、电子档案管理制度的系统化构建、电子档案管理模式的协同创新、信息技术的应用保障和绩效评估机制的建立等策略，以提高不动产登记电子档案管理的效率和质量，为实现单套制管理提供支持。

关键词：电子文件；电子档案管理；不动产登记

分类号：G271

Single Set Management of Electronic Archives in Real Estate Registration Under the Digital Government Initiative： Challenges and Strategies： Based on the Survey of Real Estate Registration Undertakings in Districts and Counties of S City

Xue Lai1， Zhou Ying2， Mei Li3， Ye Pei3

（ 1.Suzhou Natural Resources and Planning Bureau， Suzhou， Jiangsu 215004； 2. Suzhou Real Estate Registration Center， Suzhou， Jiangsu 215000； 3. School of Information Management， Nanjing University 210046 ）

Abstract： Under the background of the digital government initiative， standardizing and legalizing electronic records management in real estate registration is crucial for enhancing administrative service efficiency. Questionnaire survey shows that while S City has made notable progress in real estate registration informatization， issues remain in electronic records management， such as the coexistence of dual management systems， unstandardized regulatory frameworks， challenges in the four-property tests （tests of authenticity， integrity， availability and security） and long-term preservation of electronic records. Addressing these challenges， the paper suggests a shift in management philosophy， systematic establishment of electronic records management regulations， collaborative innovation in management models， fortified application of information technology， and the creation of performance evaluation mechanisms. These strategies are aimed at elevating the efficiency and quality of electronic records management in real estate registration， facilitating the adoption of a unified management system.

Keywords： Electronic Records； Electronic Archives Management； Real Estate Registration

不动产登记是确保产权保护的关键步骤，在数字政府建设的大背景下，不动产登记电子档案管理工作对于提升自然资源管理的效能发挥着至关重要的作用，其规范化和法制化已成为提高政务服务效率和质量的关键助力。国务院发布的《在线政务服务的若干规定》以及修订后的《不动产登记暂行条例》《中华人民共和国档案法》等一系列法律法规，为不动产登记电子档案的单套管理模式提供了坚实的法律支撑。

目前不动产登记电子档案单套管理相关文献总体较少，且以实践为主，系统性与理论性较低。有学者提出商品房类档案具有档案内容简单、材料真实度高、需求性大等特点，因此可实行单套制管理。[1]也有学者基于2021年J县不动产登记系统实践，开展不动产抵押登记电子文件单套制归档研究。[2]此外，还有研究针对电子文件的管理模式现状进行讨论，认为基于来源信息获取、档案文件真实性、标准规范完善等问题，不动产登记档案暂需实行双轨制。[3]

S市作为该领域的探路者，自2018年起便开始在全国范围内率先推行“互联网+不动产登记”的改革，逐步构建起较为完善的信息化系统和档案管理体系。但是，面对业务量的持续增长和新兴技术的不断涌现，S市不动产登记电子档案管理面临着全新挑战。本研究选取S市作为案例，旨在深入剖析“互联网+不动产登记”改革与实践过程中电子档案单套管理的现状、遭遇的障碍、切实可行的解决方案，为实现不动产登记电子档案单套管理提供理论依据和实践方向。

1 研究设计与方法

1.1 概念界定

不动产登记电子档案是指在不动产登记工作中收集、形成并经过整理的，具有保存价值的文字、图表、声像、数据等不同形式的电子材料的总称。不动产登记电子档案单套管理是指仅采用电子形式进行不动产登记工作的文件归档、档案移交、长期保存和档案管理的方式。

1.2 研究方法

本研究选取S地级市所辖的Z市、K市、C市、S市区及S市工业园区等不动产登记中心及其所属的各服务网点窗口作为问卷调研对象，并在C市、S市区及S市工业园区不动产登记中心以现场访问、座谈会形式开展实地调研。

1.3 问卷设计

本研究设计并发放了三类调查问卷，分别是面向业务部门人员的问卷一《不动产登记业务文件形成情况调查问卷》，用于调查不动产登记业务文件形成质量情况，以及业务工作与档案工作协同情况；面向档案部门人员的问卷二《不动产登记档案工作情况调查问卷》，用于调查不动产登记档案工作制度建设、档案资源建设与档案信息利用服务情况；面向档案信息化技术人员的问卷三《不动产登记档案管理系统情况调查问卷》，用于调查档案管理系统及其技术应用情况。

1.4 问卷发放与回收

本研究通过邮件发放并回收调查问卷，经过人工排除无效问卷后，最终得到有效问卷共计171份， 其中Z市63份，K市75份，C市17份，S市13份，S市 工业园区3份；问卷一135份，问卷二26份，问卷三10份。

2 问卷调查结果

2.1 不动产登记业务文件形成情况

（1）不动产登记业务中形成文件情况

关于形成文件的主要载体（多选），97.04%的受访者选择了纸质介质，96.30%的受访者选择了电子介质，60.23%的受访者选择了数字化副本，32.59%的受访者选择了实物。关于工作流程中形成文件的利用率，68.89%的受访者选择了非常高，16.30%的受访者选择了高，14.81%的受访者选择了一般。

（2）不动产登记业务系统情况

关于不动产登记业务系统信息采集的质量，54.07%的受访者选择了非常好，25.19%的受访者选择了好，17.78%的受访者选择了一般，有0.74%的受访者选择了差，剩余未填写。

（3）业务系统与档案系统的对接情况

关于业务系统是否与档案系统有效对接，82.22%的受访者选择了有效对接，9.63%的受访者选择了未有效对接，4.44%的受访者选择了不清楚，剩余未填写。关于业务系统与档案系统的对接能力，65.93%的受访者选择了非常好，14.81%的受访者选择了好，13.33%的受访者选择了一般，剩余未填写。

（4）归档前业务部门的检测情况

74.85%的受访者表示对归档电子文件来源、内容及其元数据、元数据与内容关联、归档信息包的真实性，对归档电子文件总量、内容以及元数据、归档信息包的完整性，对归档电子文件内容及其元数据、软硬件环境、归档信息包的可用性，对电子文件归档信息包、归档载体、归档过程的安全性等内容进行了检测；19.88%的受访者表示不清楚是否检测，剩余未填写。

2.2 不动产登记档案工作情况

（1）制度建设与档案工作规范

Z市、K市、C市、S市工业园区四地不动产登记相关单位均已制定相应制度，包括档案信息化建设规划、档案工作规范制度、档案三合一制度、电子文件归档与电子档案管理制度。Z市、K市、C市在异地备份、归档制度、分类方案、保管期限、开发利用、库房管理等方面均制定了规范；S市工业园区没有制定异地备份规范；S市工业园区超前做到了实施档案“四合一”（分类方案、归档范围、保管期限、开放控制属性）制度。

（2）电子文件归档与质量控制

电子文件归档方面，Z市、K市、C市、S市工业园区四地不动产登记档案数字化比例均为100%；除C市做到了电子档案单套归档外，其余3地管理模式均为电子与纸质双套并存；电子文件归档方式上，仅K市为在线归档，其余均为离线归档；电子文件归档类型上，Z市有文本、音频、视频、图像、其他等类型，K市、S市工业园区有文本、音频、图像三种类型，C市仅有文本类型。

电子文件质量控制采取措施方面，Z市、S市工业园区均采取了权限管理、“四性”检测、档案真实性保障技术手段等措施，K市未采取“四性”检测的措施，C市未采取保障平台安全的措施。

（3）档案信息共享

Z市不动产登记相关单位与住建部门、司法部门、税务部门、银行业金融机构、公证机构和教育部门实现了档案信息共享，K市与住建部门、税务部门实现了共享，C市与住建部门、司法部门、税务部门、银行业金融机构和教育部门实现了共享，S市工业园区与住建部门、税务部门、银行业金融机构和民政部门实现了共享。住建部门、税务部门是不动产登记相关单位主要的共享对象，银行业金融机构次之。

（4）档案利用服务

档案利用服务内容方面，Z市、K市、C市、S市工业园区四地不动产登记相关单位均开展了档案信息共享、档案信息查询、城市记忆工程等服务，Z市、C市、S市工业园区开展了档案证明开具服务，Z市还开展了档案资政服务、档案展览、档案编研、档案集成服务等。

档案利用服务方式方面，四地不动产登记相关单位均开设了线下服务窗口。在此基础上，Z市开设了不动产登记微信小程序、政府服务app等渠道，C市开设了线下自助服务机，S市工业园区开设了线下自助服务机、不动产登记服务网、政府微信小程序、支付宝小程序等渠道。

在档案利用服务需要加强的保障方面，76.61%的受访者认为要加强资金投入保障，31.58%的受访者认为要加强技术安全保障，11.70%的受访者认为要加强服务意识保障，8.19%的受访者认为要加强机制体制、制度标准、人员能力等方面的保障，4.09%的受访者认为要加强对系统流畅度的保障。

（5）档案工作意见反馈渠道

K市不动产登记相关单位开设了官网意见栏、微信公众号、线下意见簿/箱、服务电话等档案工作意见反馈渠道，在此基础上Z市还开设了邮箱，C市仅开设了评价器，S市工业园区仅开设了线下意见簿/箱。

（6）信息技术应用

Z市不动产登记相关单位在档案管理和利用中运用了人脸识别、OCR文本识别、信息检索、数据挖掘、区块链等技术，K市运用了人脸识别、人工智能、区块链等技术，C市运用了信息检索和人工智能等技术，S市工业园区运用了人脸识别和信息检索等技术。人脸识别、信息检索是使用频率最高的技术，人工智能、区块链次之。

2.3 不动产登记档案管理系统情况

（1）电子文件及其元数据归档接口

Z市、K市、C市、S市工业园区四地不动产登记相关单位均采用了归档电子文件及其元数据的规范存储结构，Z市、C市还采用了中间数据库归档接口。

（2）电子档案及其元数据的管理功能

Z市不动产登记相关单位不动产登记系统所具备的电子档案及其元数据的管理功能包括采集、登记、分类、编目、命名、存储、利用、统计、鉴定、销毁、移交、备份，K市包括存储、利用、销毁、移交、备份、报表管理，C市包括登记、分类、编目、命名、存储、利用、统计、移交、备份，S市工业园区包括采集、登记、分类、编目、存储、利用、统计、报表管理。存储、利用是使用最多的管理功能，采集、分类、编目、统计、移交、备份次之。

（3）电子档案管理系统具备的功能

在安全管理方面，Z市、K市、C市、S市工业园区四地不动产登记相关单位电子档案管理系统均具备身份认证、权限管理等安全管理功能，Z市、C市还具备跟踪审计、生成固化信息功能。

在系统管理方面，Z市、K市、C市、S市工业园区四地不动产登记相关单位电子档案管理系统均具备系统参数管理、系统用户和资源管理、系统功能配置、操作权限分配等系统管理功能，Z市电子档案管理系统还具备事件报告功能。

在档案管理方面，具备四库分离的有Z市和K市不动产登记相关单位，具备电子档案在线存储系统具有容错技术的有Z市、K市和C市，具备和纸质档案同步编目、排序、编制档号等功能的有Z市、C市、S市工业园区，具备纸质档案数字化与档案数字副本管理功能的有Z市、C市、S市工业园区；对于后二者，K市不动产登记相关单位均反馈不清楚。

3 电子档案单套管理待优化事项

3.1 档案管理制度建设与归档实践问题

调研发现，实际工作中不动产登记档案管理分散，各部门之间的档案管理工作未实现统一系统管理，档案信息化标准不一，业务衔接流程繁琐，整合与共享难度大。目前还缺少针对不动产登记实际情况制定的电子档案单套管理方案和不动产登记电子档案管理制度，这导致目前双套并存的情况是常态。

目前，不动产登记档案归档存在诸多问题。一方面，纸质归档不及时，业务办理时扫描归档速度慢，导致归档耗时长；尚有大量老旧纸质档案，归档难度较大，转化为电子档案进度慢；对于一些不清晰的电子文件，需要对纸质档案重新扫描和处理。另一方面，电子文件来源广泛且复杂，涵盖了各种业务活动和部门，并未实现所有业务线上归档；在线归档的比例较低，离线归档存在一定的滞后性；电子归档类型较为局限，大部分以文本为主，音频、视频、图像等非文本类型档案较少或不归档。

3.2 电子档案四性检测与长期保存问题

当前不动产登记档案工作中，电子文件的“四性”检测不足，部分单位未按照要求对归档的电子文件进行“四性”检测。真实性一般由业务部门负责，但针对其他三性的检测工作存在较大问题：完整性上，电子文件归档类型多以文本为主，音频、视频、图像较为欠缺；安全性上，电子文件归档质量控制能力有待提升，电子档案管理系统安全性检测不足，一些单位没有制定异地备份规范建设；可用性上，电子文件归档存在少归档、重复归档、归档无关文件等问题。

此外，在线存储系统的容错技术、事件报告功能、管理功能、审计功能、生成固化信息等安全管理功能，登记、命名、统计、鉴定、销毁等电子档案及其元数据的管理功能均存在一定欠缺，一些单位甚至还未实现档案管理系统的长期保存库、接收库、管理库、利用库的四库分离。

3.3 数据共享机制完善与利用效能提升问题

一方面，已有共享的机制需要完善。各个系统之间数据接口的标准和规范不统一，导致数据接口对接变得复杂且耗时。一份材料往往需要在多个系统内进行查询，例如，在工作人员办理不动产登记业务时，无法直接从业务系统中查询相关档案数据，而是需要访问档案系统来查阅信息，或是向档案部门提交档案查阅申请，尚未实现快速调档。重复管理和多头管理等问题大大增加了查询的难度和工作量，这不仅影响了工作效率，还可能造成资源浪费和信息冗余。当然，数据共享机制的建立涉及与个人信息保护冲突的调和，需要结合共享过程确定职责承担方式。[4]

另一方面，需要扩宽不同部门之间的数据共享范围。目前不动产登记档案仅与银行数据共享程度较高，与其他部门如农业、林业、海洋、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等几乎少有数据共享。不动产登记机构这些部门之间的档案没有实现统一系统管理，档案材料量大且分散，造成不动产登记档案信息共享实现的难度系数较高；不动产登记档案管理标准因部门而异，特别是在档案信息化、档案管理系统建设进度之间的差异，不动产登记档案信息资源难以整合，档案获取困难。

3.4 信息管理系统对接及功能优化问题

调研发现，不动产登记业务系统与档案系统的有效对接存在不足，部分工作人员对系统功能认识不清，导致信息采集质量和文件利用率不理想。首先，电子档案的存储和传输都需要依赖服务器，一旦服务器出现故障，可能会导致数据丢失或无法及时提供服务，然而目前服务器存在稳定性不足的问题，难以保证持续、高效地运行。其次，随着“互联网+不动产登记”的推广，电子档案的类别和数量不断增长，需要更先进的技术以满足不断增长的业务需求。再次，系统内存的需求也在逐渐增加，需要扩大系统内存，提高系统的处理和存储能力。最后，现有的电子档案管理系统功能和性能还需要进一步优化和完善，目前系统操作不够便捷，界面不够友好，用户体验感有待提升。系统的安全性和备份机制也需要加强，以确保电子档案的安全和可恢复性。

3.5 人员素质培养与经费短缺问题

目前，不动产登记部门对工作人员的培训尚不到位。问卷调研过程中部门内部存在填写问卷不一致的情况，对于业务系统或档案系统是否具备相应功能、单位是否执行相应规定不清楚。这说明相关工作人员对业务系统、档案系统、单位的规章制度的了解程度有待加深。受制于经费欠缺，人才培养和人才招聘工作也面临困境。

4 不动产登记电子档案单套管理策略

现阶段不动产登记电子档案的管理距离真正意义上的“单套制”仍有很长的一段道路。针对不动产登记电子档案的单套管理实践中的各项问题，本研究分析了S市应对问题的工作模式，并结合其他领域单套制试点的经验，基于不动产登记业务的流程再造，对不动产登记电子文件归档与归档后电子档案管理模式进行了再思考与再设计。

4.1 管理理念渐进式发展不动产登记电子档案的管理需要档案工作者和有关部门树立与社会进步、技术发展和业务发展同步的管理理念。第一，树立主体协同意识。厘清不动产登记业务部门、档案部门和信息技术部门及人员的具体职责，并加强与其他部门交互协同管理。档案部门在电子文件档案化管理中发挥主导作用，同时出于有效管理的需要，档案部门需支持其他部门多元主体的管理地位以及运作机制和规律，建立健全各种制度化的沟通渠道，强化对其他部门管理力量的支持和培育。业务部门是不动产登记电子文件的首要责任主体，要负责协同档案部门制定不动产登记电子文件归档和电子档案管理制度并依规有序开展归档工作。第二，树立前端管理理念，将归档工作前置嵌入业务系统内，依托平台建设提前进行电子文件及元数据的采集、整理、检测、安全验证等操作，在前端确保电子文件的真实有效。第三，树立档案全过程管理理念。档案工作者应对档案管理运动的全过程进行系统管理，并且对不动产登记电子文件归档与归档后电子档案管理总体流程进行整体设计，通过数字化建设等信息建设手段提高档案管理总过程的效率和质量。

4.2 电子档案管理制度系统化构建

不动产登记电子档案管理制度体系作为一个有机的整体，需确保制度间协调、配套、有序实施。一方面应以《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）、《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T 29194—2012）等标准规范为指导，制定《不动产登记电子文件归档与电子档案管理规范》。此标准作为制度体系的核心，须能涵盖各不动产登记机构电子文件归档和电子档案管理的一般方法，明确机构内各部门档案管理的基本职能与责任落实，确定电子文件归档与归档后电子档案管理的总体流程，使不动产登记机构的电子档案管理工作有规可依。另一方面，面向不同的机构主体制定行政规范性文件作为补充文本，将制度规范直接推向有需要的主体，从管理层面提供更有针对性的制度保障。例如面向多方协同的平台用户及其管理要求，可制定《不动产登记电子档案一体化管理平台建设与运营方案》（以下简称“一体化平台”），对不同类型业务主体职责功能、操作流程、目标效果进行全面评估；面向不动产登记档案管理部门，制定《不动产登记电子档案单套管理操作规程》细化不动产登记档案管理的具体工作方法和流程，指导档案工作者的具体实践。

4.3 电子档案管理模式协同创新

以信息化建设驱动档案管理模式转型升级的重心是对不动产登记电子档案管理的流程再造以及一体化平台的建立，发挥前端管理在不动产登记档案工作中的能动性，实现不动产登记电子档案的“嵌入式”管理。

流程再造是指对业务流程进行根本性的再思考和彻底性的再设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要指标上取得显著性的进展。[5]此前，不动产登记业务系统与电子档案管理系统独立运行，缺少反馈机制，在工作中易出现系统数据重复管理、多头管理等问题，限制了业务部门与档案部门数据共享互通。不动产登记电子档案管理的流程再造是在“互联网+不动产登记”模式下优化电子文件的归档流程，将归档工作前置到业务系统完成。由业务审核人员依据不动产登记档案的归档范围，直接对上传系统的申请材料进行筛选与剔除的操作，保留符合归档要求的文件材料，对不符合规定的材料或是冗余文件进行删除。初步审核与整理应归档材料后，将进行数字签名与电子签章，最终形成电子文件信息包推送至档案人员。依托制度保障、系统建设、技术支撑，从而保证归档环节内嵌至前端业务的可行性，完善电子档案的全流程闭环管理，力争从源头上保障归档文件的真实、完整、可用、安全。

不动产登记电子档案管理的流程优化需借助一体化平台实现对电子文件的“嵌入式”管理，即由一体化平台统一接收业务申请和材料，进行预审、审批、结案、归档等，并且实现各职能机构之间数据互联互通，满足线上业务全部无纸化的要求，最终达到电子档案单套管理的降本增效。平台内部由“一网通办”系统、数据保真系统、档案室管理系统、档案利用查询系统等构成，借助一体化平台即可以完成归档信息包推送、归档入库、数据共享等协同功能。“嵌入式”的特点在于进一步开发平台的业务系统功能，在前端审核环节即实现自动数据采集、整理、检测、安全验证等操作，最终借助平台驱动完成对不动产登记电子档案管理的流程再造以及保障电子文件的全生命周期管理。

4.4 信息技术应用保障

一体化平台构建应遵循国家相关技术规范，采用具备电子文件签名、安全认证等稳定可靠的信息技术，保证电子档案在归档、接收和长期保存等关键环节的真实性、完整性、可用性与安全性。此外，对单套制归档的信息数据还应采取分库保存、异地容灾备份、双机热备等措施，以应对突发的系统故障。[6]

电子签名技术基于非对称密码体制的加密算法，利用相应的算法来实现对电子形式内容的签名或盖章，在不动产登记电子档案管理中起到身份认证、数据校验、可信验证等作用。电子文件归档时需要依据相关电子签名处理原则，对原电子签名进行保留和解除处置。

底层区块链技术可为上级应用层提供区块链存证、校验、时间戳等功能，操作时对某份档案生成特定的序列码，作为可信档案码使用。可信档案码由原单位、来源系统、档案类型、接收时间、档号、操作内容、操作人等元素组成，主要用于移交存证、接收下载校验以及时间轴追溯。通过电子签章、元数据封装迁移、可信档案码等技术可建立起连续可溯的不动产登记电子档案保管链。

移动互联技术可以支持“一网通办”政务服务，凭借移动互联技术可实时接入，信息及时获取，办理业务摆脱空间限制。在政务服务中，移动互联技术一般用于两类场景：一是工作人员依靠移动端实时线上处理事务，通过移动互联可随时随地了解内部业务办理进度；二是用户利用移动端进行预约取号、预申办、在线查询、在线开具电子证明等业务活动，拓宽政务服务的便民渠道，提高社会公众查询、利用不动产登记档案信息的效率。

4.5 绩效评估机制建立支撑

档案信息化建设的绩效评估有助于及时发现并准确把握电子政务环境下档案信息资源管理及利用存在的问题，提高档案工作人员对电子档案管理的重视程度，有利于档案整体信息化水平的提升。可考虑将不动产登记档案单套管理工作纳入“一网通办”的绩效考核体系，基于一体化平台对档案单套管理提出的新要求，出台针对性的绩效评估方案，过程中加强检查评估。

开展绩效评估时须明确电子档案单套管理的投入、产出以及实际效益，具体可采取综合评价与专项评价结合，定性评估与定量评估结合，日常考核与年度考核相结合的方法。考核评价内容可涉及档案信息化规划、档案管理工作职责、基础设施建设、传统载体档案数字化、档案信息安全管理、电子档案利用服务等方面。通过科学合理的评估指标、成熟的评价系统、及时的反馈制度，提升政务服务背景下不动产登记的档案人员综合素质和电子文件归档的业务能力。开展绩效评估的同时还应建立公平公正的考核奖惩制度，重视考核的激励、鞭策作用。

5 结 语

在数字政府建设的宏观背景下，构建一套适用于“互联网+不动产登记”模式下电子档案的综合性管理策略的重要性日益显著。通过五位一体的管理策略，构建了从宏观到微观的管理体系，旨在实现不动产登记电子档案管理的高效运作和服务质量的全面提升，为数字政府建设的整体推进提供有益借鉴和参考，为构建智慧型、服务型政府奠定坚实基础，助力构建更加高效、透明、便民的政务服务体系。

作者贡献说明

薛来：确定选题与框架，撰写与修改论文；周颖：调研数据收集、论文关键部分撰写；梅丽：论文部分内容撰写与修改；叶培：调研数据分析、修改论文。

注释与参考文献

[1]智璐璐，左宏嫄.商品房登记档案实行“单套制”的可行性研究[J].档案与建设，2018（9）：86-87，80.

[2]夏盛.电子文件单套制归档实践研究——以嘉善县为例[J].浙江档案，2022（2）：46-48.

[3]程相英.不动产登记档案助力政务服务升级[J].山东档案，2023（5）：78-79.

[4]苗运卫，王玮.数字档案共享与个人信息保护的冲突及其调和[J].档案管理，2024（1）：54-56.

[5]桓德铭，苏毅，刘建.“互联网+政务服务”一体化平台建设及改革实践[M].济南：山东大学出版社，2021.

[6]魏欣.单套制背景下电子文件“四性”保障思考[J].兰台世界，2023（5）48-51.

（责任编辑：冯婧恺 张 帆）