商业银行普惠金融政策落实跟踪审计路径探析

摘要：普惠金融在支持中小微企业发展和保障金融弱势群体的平等金融权力方面发挥了重要作用。我国商业银行作为普惠金融服务供给的重要力量，已逐步构建了一个覆盖广泛、层次丰富、服务差异化的供给体系。然而，以商业银行为主体的普惠金融政策在落实过程中与政策目标仍存在一定差距，这凸显了开展普惠金融政策落实跟踪审计的紧迫性。目前，我国商业银行在普惠金融政策落实跟踪审计方面仍处于探索阶段。文章从普惠金融政策落实跟踪审计的现状出发，聚焦普惠金融政策制定、政策执行及效果反馈三环节的审计重点，深入剖析商业银行普惠金融政策落实跟踪审计所存在的问题，进而探讨如何优化审计流程，确保政策的有效执行和普惠金融目标的顺利实现。

关键词：普惠金融；政策落实跟踪； 路径探析

一、引言

自《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》实施以来，普惠金融的发展成效日益显著，金融服务覆盖面和满意度持续提升，普惠金融对经济社会发展、助力中小微企业脱困及补齐民生领域短板起到了积极作用。与此同时，大型银行利用普惠信贷管理漏洞套取资金和中小银行普惠信贷不精准的问题日益凸显，因此开展普惠金融政策落实跟踪审计势在必行。

政策落实跟踪审计与我国经济社会发展紧密相连，是为适应当代国家治理发展需求而出现的新型审计工作形态，当前已成为保障国家审计推进国家治理现代化的重要途径。政策落实跟踪审计以自上而下的实施路径推动政策层层落实，可以有效地破除制度运行壁垒、遏制机会主义行为并降低政策逐级递减效应。政策落实跟踪审计在保障政策执行过程中的作用不言而喻，但其痛点也日益显现，需要审计人员采取针对性的手段进行优化。

本文立足于我国商业银行普惠金融政策落实跟踪审计的发展现状，以普惠金融政策落实跟踪审计的运行机制为基础，针对当前运行机制中存在的问题提出优化建议，对提升商业银行普惠金融政策执行效果具有重要现实意义。

二、商业银行普惠金融政策落实跟踪审计发展现状

截至目前，我国各级政府已相继推出多项政策以激励商业银行推动普惠金融的发展。《普惠金融发展专项资金管理办法》明确指出，符合条件的农村商业银行在为农户发放小额信用贷款时，可纳入定向资金奖补的范围，以此鼓励其为农户提供更多金融服务。《关于2022 年进一步强化金融支持小微企业发展工作的通知》则强调了商业银行在保障就业和民生方面的责任，要求银行积极响应中小微企业和微观经济主体的金融需求，提高金融服务的可获得性和便捷性。国务院发布的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》进一步提出，商业银行需持续加强基础金融服务的普及，丰富信贷产品体系，并加强重点领域风险防控，目标是在未来五年内基本建立起高质量的普惠金融体系。

这些密集出台的政策为普惠金融的发展提供了强有力的支持。《中国普惠金融指标分析报告（2022年）》显示，截至2022年年底，全国平均每万人拥有1.59个银行业存款类金融机构网点，全国助农取款服务点达到74.06万个，以银行卡助农取款服务为主体的基础支付服务在村级行政区的覆盖率高达99.99%，乡镇地区基本实现了银行业金融机构的全覆盖。这些数据充分表明，政策的推动已取得了显著成效，普惠金融在我国的发展正稳步向前。

自实施普惠金融政策落实跟踪审计以来，中小微企业的发展环境得到了显著改善。现行的普惠金融政策落实跟踪审计的审计方式主要是绩效审计，它聚焦于商业银行如何执行和落实财政贴补息、税收减免等普惠政策，以及中小微企业对商业银行提供的金融服务的评价和反馈。该审计模式采用了一种由上至下的方式，即审计署的金融审计司作为主导，再由审计署驻各地特派办的金融处负责向下辖的商业银行发出审计通知书并执行审计任务。

然而，目前我国对于商业银行的普惠金融政策落实跟踪审计仍依赖于传统的审计模式。考虑到商业银行的普惠金融业务已经实现了全流程的线上化处理，传统的审计方法已难以获取必要的审计资料和证据。此外，普惠金融的服务对象主要是中小企业和微观经济主体，这些服务对象的分布广泛、数量众多且类别复杂，这无疑增加了审计工作的难度。为了更有效地进行审计，需要探索适应线上业务环境的新型审计方式，并考虑如何更有效地收集和分析中小企业的反馈和评价。

三、商业银行普惠金融政策落实跟踪审计运行机制

纵观普惠金融政策实施的全过程，普惠金融政策一般由当地政府机关制定并颁布，再由以商业银行为主体的金融机构制定配套的体制机制，在资金和项目上为微观经济主体提供普惠服务，再根据微观经济主体的效果反馈进行政策纠偏和完善。

（一）普惠金融政策制定环节

政策制定环节的核心目标是保证政策的科学性、合理性和公平性，其目的在于推动普惠金融的健康发展。该环节的审查重点聚焦于政策是否充分考虑到商业银行的实际需求，是否真正有利于普惠群体，以及政策制定者是否存在滥用职权、利用政策漏洞牟取私利的行为。审计工作将审查人民银行、国家金融监督管理总局、财政部、税务总局和地方政府制定的普惠金融政策与国家宏观经济政策发展目标的一致性；地方政府分项目标与中央政府总体目标的契合性；金融监管部门的普惠金融政策目标与发展改革委、税务、财政部门的普惠金融政策目标的融合性。

（二）普惠金融政策执行环节

政策执行环节是普惠金融政策的整体运行中的关键环节。该环节的审计重点在于全面评估商业银行对普惠金融政策的实际落实情况，监督其金融业务的规范性，并及时纠正可能出现的执行偏差或形式主义倾向。审计工作将审查商业银行在普惠金融贷款方面的表现，包括其贷款占比和信用贷款占比是否达到预设标准；金融产品是否贴合普惠对象的需求，是否有针对性地开发新产品，以及产品体系的完备性；金融服务的定价是否合规且亲民；商业银行是否严格执行了金融服务保障制度。此外，审计还将关注商业银行服务人员的政策理解和执行情况，特别关注是否存在不敢贷、不愿贷的现象。更为关键的是，审计将致力于杜绝应助未助或资金被挪用等非普惠用途的现象，以及避免不同部门间出现相互推诿导致的执行不力或效率低下的问题。

（三）普惠金融政策效果反馈环节

在效果反馈环节，我们需要全面关注普惠金融政策的落实成果以及执行效果。此环节的审计重点聚焦在商业银行开展普惠金融信贷的真实性以及其对消费者权益的保护程度上。审计工作将审查商业银行普惠金融贷款的拒贷率，确保普惠对象相较于非普惠对象能够享受到更优惠的贷款条件。同时，审计还将评估商业银行在金融服务便利化方面的表现，特别是关注农村偏远地区金融服务网点的覆盖率是否达到既定要求，以保障广大农村地区的普惠金融服务可得性。此外，审计工作还将对商业银行的普惠金融信贷质量进行严格把关，包括不良贷款率、损失准备充足率及涉农贷款的占比等关键指标是否合规。为了确保政策能够持续优化和完善，审计工作还将关注商业银行是否积极收集并听取各方意见，将普惠金融项目的真实业绩和中小微企业及金融弱势群体的具体诉求及时上报。这将为政策制定部门提供宝贵的反馈信息，帮助他们根据实际情况调整和优化政策，以更好地满足普惠对象的需求。

四、商业银行普惠金融政策落实跟踪审计当前困境

近年来，普惠金融作为国家战略，受重视程度不断提高，各家商业银行纷纷发力，推动普惠金融业务的全面拓展。如今，已形成各类金融机构广泛参与、产品结构丰富、市场有序竞争的普惠金融服务体系，开辟了中国特色的普惠金融发展路径与模式。但目前商业银行的普惠金融政策落实跟踪审计仍处于发展初期，随着商业银行的线上业务日渐趋于完备，对审计工作提出了更高的要求。

（一）政策认知存在偏差，配套措施尚不完善

当前，商业银行在普惠金融政策的落地实施上仍面临一系列挑战。具体表现为配套措施尚不健全，形式层面和执行层面存在偏差。特别是在“敢贷愿贷”内部机制、授信尽职免责与不良容忍度体制、金融科技应用和信息化管理、员工考核奖惩机制等方面，仍存在明显的不足。这些问题的根源在于商业银行对普惠金融政策的重视程度不够，对政策内在机理的理解不够深入，导致难以制定出全面、有效的配套体制机制。

此外，商业银行在普惠金融政策理念的传导上也存在明显不足。部分金融服务人员对于普惠金融的理解存在偏差，他们在开展业务时往往只停留在表面，甚至会与中小微企业联手做业绩，而非真正落实普惠金融政策。这不仅影响了政策的效果，也损害了商业银行的声誉和利益。

（二）审计机关缺乏联动，工作开展推进缓慢

审计机关与商业银行之间在协同推进普惠金融政策落实方面的合作不足，对政策的有效执行和审计工作的效率产生了负面影响。这一情况的存在，使得审计机关难以全面、及时地了解商业银行在普惠金融业务中的实际情况，从而难以发现潜在问题，也无法提供有针对性的指导和帮助。商业银行通常在审计期间才向审计机关报送普惠金融业务资料，这意味着审计机关只能在有限的时间内对大量的资料进行审核和分析，难以保证审计工作的全面性和准确性。

此外，由于信息流通的不畅，审计机关也无法及时获取商业银行在政策执行中的最新动态和反馈，无法对政策执行情况进行18pmz1h7z+7j8xngGWWBEw==实时监控和调整。由于缺乏足够的信息和数据支持，审计机关需要花费更多的时间和精力来核实和确认商业银行提供的资料，这不仅增加了审计工作的复杂性，延长了审计周期，也影响了审计机关开展审计工作的效率。

（三）信息化建设有待完善，审计工作难度增加

数字化浪潮推动了普惠金融服务的广泛覆盖、快速发展和成本优化，然而，这一进步同时为审计工作带来了前所未有的挑战。随着普惠金融业务全面实现线上化操作，所产生的数据量呈现爆炸式增长且日趋复杂，传统的手工数据收集审计模式显得力不从心。

更重要的是，线上业务的匿名性和跨地域性使得审计机关在追踪资金流向、核实客户身份等方面面临重重困难，不法分子利用普惠信贷的管理漏洞进行欺诈行为，极大提升了审计工作的复杂性和不确定性。此外，随着商业银行线上业务的蓬勃开展，虽然为客户提供了极大的便利，但也引发了客户信息泄露、恶意或非法访问等安全隐患。这些风险不仅威胁到客户的资金安全，也为审计机关在评估银行内部控制和风险管理能力时增加了难度。

（四）审计人才资源匮乏，专业领域存在堵点

政策落实跟踪审计的核心执行者是审计人员，但他们在执行普惠金融业务的审计任务时，面临着专业知识多元化的挑战。这些审计任务要求审计人员不仅要有扎实的审计实务技能，还必须深入掌握金融、税收和互联网等相关领域的专业知识。然而，现实情况是，当前的审计队伍中缺乏这种复合型的专业人才，这导致在面对涉及多个专业领域的审计工作时，审计人员常常感到难以应对，甚至力不从心。这种情况严重影响了审计工作的质量和效率，也使得政策落实跟踪审计在普惠金融领域的效果受到一定限制。

五、商业银行普惠金融政策落实跟踪审计优化路径

（一）构建政策学习评价体系，加强内部机制建设

为确保普惠金融政策的有效执行，普惠金融政策跟踪审计需要建立一个针对商业银行理解和认识普惠金融政策的评估体系，促使商业银行从战略高度出发，深化对政策内在逻辑和总目标的认知，从而确保其在业务决策中充分考虑普惠金融的发展。商业银行还可以通过与财政、税务、政府和保险等部门的合作，构建风险共担机制，解决资金安全与经济效益之间的平衡问题，进一步拓宽资金来源。审计机关在此过程中应加强对各部门职责履行情况的监督，对失职人员加大问责力度，为商业银行建立健全的“敢贷愿贷”内部机制提供坚实保障。

同时，商业银行需关注其普惠金融服务人员对于全行战略导向的理解程度。通过定期的培训、研讨会等形式，不断提升员工对普惠金融的认识，确保业务开展与政策导向保持一致。在员工考核与激励机制方面，商业银行应建立一套与普惠金融政策目标相契合的考核体系，使员工奖励与普惠金融业务发展紧密相连。审计人员在跟踪普惠金融政策时，不仅要关注当前的业务达标率，还应通过纵向对比，深入分析普惠金融贷款指标数据的变化趋势，从而更全面地评估政策的实施效果。

（二）建立信息共享机制，引入现代科技提升效率

审计机关与商业银行应深化合作与协同，建立定期沟通机制，确保信息交流保持畅通。双方可以设定固定的交流频率，如每季度或每半年举行一次会议，通过面对面的交流和探讨，全面了解彼此在普惠金融政策执行和审计工作中的进展与需求。商业银行应主动向审计机关提供最新的普惠金融业务数据和信息，帮助审计机关全面把握政策执行的实际状况。

同时，双方可以积极探索利用现代科技手段提升合作效率。例如，构建电子数据交换平台，实现数据的实时共享和远程审计，这不仅能减少纸质资料的传递和审核环节，还能显著提升审计工作的效率和质量。此外，借助大数据和人工智能等先进技术对普惠金融业务数据进行深度分析和挖掘，从而发现潜在风险和问题，为政策制定和执行提供更加精准和科学的依据。

（三）着力推进大数据审计进程，监督商业银行完善自身风险控制

审计人员需要不断更新自己的技术知识和审计方法，以适应审计模式的变革。审计人员不应再局限于利用传统的结构化数据开展工作，而是可以借助图片、音频、视频等半结构化和非结构化数据来协助审计。除了常规的手工收集审计证据的方法，计算机审计技术也为审计人员提供了更便捷的手段，通过Oracle数据库技术、SQL语言、Python表格提取等数据库查询分析技术，实现对海量数据的快速处理和分析，提高审计效率和准确性。

审计机关需要加强与商业银行的合作，共同构建联合监管机制。通过跨部门的信息共享，实现对资金流向和客户身份的精准追踪，提高审计工作的针对性和有效性。同时，审计人员需要深入了解普惠信贷的业务流程、管理架构及风险控制措施，识别出潜在的管理漏洞和薄弱环节。通过监测异常交易、资金流动、客户行为等关键指标，识别出风险和疑点，进而揭示出可能存在的欺诈行为或管理漏洞。审计人员还可以通过关注行业新闻、政策变化和监管动态，及时了解新的风险点和漏洞，从而调整审计策略和重点。

审计机关应督促商业银行加强内部控制和风险管理。推动商业银行完善客户信息保护机制，采用先进的加密技术和安全防护措施，确保客户信息的安全性和保密性。审计机关还要联合商业银行加大普及消费者金融知识的力度，提升其金融素养，强化金融安全意识，进一步完善消费者权益保护长效机制建设，确保数字普惠金融的行稳致远。

（四）鼓励跨学科合作，加强审计人才队伍建设

审计机关应加强审计人员的专业培训和教育，提升其专业素质和技能水平。可以定期举办审计实务、金融、税收和互联网等相关领域的培训课程，使审计人员能够不断更新和扩展自己的知识体系。同时，鼓励审计人员参与行业研讨会、学术交流等活动，与同行专家进行深入交流和探讨，以拓宽视野，提升专业素养。

审计机关应积极引进具备金融、税收、互联网等专业知识的人才，同时鼓励审计人员通过自学、参加专业认证等方式提升自身能力。建立起一支具备多元化专业背景的复合型人才队伍。审计机关可以建立专家库，邀请金融、税收、互联网等领域的专家参与审计工作，提供专业意见和建议。同时，建立咨询机制，与专家保持密切联系，及时获取最新的专业知识和技术动态。审计机关还可以加强与商业银行内部审计的合作，通过共享人才资源、数据资源共享等方式同提升审计工作的质量和效率。

六、结语

普惠金融对于促进经济繁荣、缩小城乡经济差距、扩大金融服务覆盖面以及推动金融行业的创新具有至关重要的作用。在这个过程中，商业银行扮演着举足轻重的角色，尤其是国有大型商业银行，它们如同领头雁，引领着普惠金融的发展。然而，尽管商业银行在普惠金融领域作出了显著努力，但仍面临着政策目标不明确，信贷监管存在漏洞等问题。为了确保政策的有效实施和普惠金融的稳健发展，政策落实跟踪审计显得尤为重要。目前，我国对于商业银行普惠金融政策落实跟踪审计的理论研究尚显不足，审计机制也需要在实践中不断识别问题，加以完善。只有如此，才能确保商业银行普惠金融业务的健康、可持续发展，从而更好地服务于实体经济，助力我国经济全面、均衡和高质量发展。

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＊基金项目：云南大学专业学位研究生实践创新基金项目资助“普惠金融政策落实跟踪审计优化研究”（项目编号：ZC-22222793）。

（作者单位：云南大学经济学院）