乡村振兴战略下新型集体经济再解读

摘要：乡村振兴战略的系统规划、组织监督、政策扶持和品牌打造，将进一步促进以“三产融合和城乡融合”为主要表征的新型集体经济发展。本研究利用宏观大数据、典型案例和规范分析方法，考察并发现新型集体经济面临着制度不健全、创新发展活力相对滞后等长期发展潜力不足问题。因而亟须正确认识、系统解读新型集体经济发展的内在逻辑和推进路径。即以城镇化建设的成功经验为参考，借助“逆城镇化”趋势不断创新和优化新型集体经济业态，为此集体产权制度改革要在兼顾“城乡融合发展的公共利益、集体的共同利益和农民的私人权益”基础上持续深化，并系统梳理和动态调整城乡融合发展新格局及其治理结构。

关键词：乡村振兴；新型集体经济；城乡融合发展

习近平总书记指出，乡村振兴战略的总体目标是全面实现“乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”的农业农村现代化。这既为以集体土地和集体财产为基础的集体经济带来更多的发展机遇，也提出了促进新型集体经济创新的时代任务。截至2021年底，全国农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成，约57万个村完成产权制度改革，村级改革时点量化资产总额2.7万亿元，改革以来村集体收入平稳增长，资产总量持续增加，负债总额有所下降，总体上表现出良好的发展势头。这一方面得益于乡村振兴战略对集体经济发展有序规划和引导的“促进”功效；一方面在于集体产权制度改革持续激活各类主体潜在的生产力和创造力，释放集体经济的制度红利和创新红利。因而，结合新型集体经济发展现状及潜在隐患，系统解读“新型集体经济”发展的内在逻辑和推进路径具有重要的经济和管理价值。

一、乡村振兴战略赋能集体经济

首先，“乡村振兴战略”自上而下地组织推进和监督考核结构，既有助于打破基于相对封闭性的集体经济产业结构单一和市场竞争力不足等问题，又有助于克服过度市场化对乡村共同利益和价值共识的侵蚀。2019年9月印发的《中国共产党农村工作条例》提出，党中央设立中央农村工作领导小组，实行中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的农村工作领导体制和五级书记抓乡村振兴考核机制。推进了各地以“党组织+”的资源开发型、股份合作型、服务增收型、项目带动型等新型集体经济发展。2021年4月，《中华人民共和国乡村振兴促进法》发布，规定由国务院农业农村主管部门统筹协调、宏观指导和监督检查全国乡村振兴促进工作；各级政府将“乡村振兴促进工作”纳入国民经济和社会发展规划，并建立乡村振兴工作年度报告和监督检查制度。可见，“乡村振兴战略”进一步明确了党和国家政府部门在乡村振兴和集体经济发展中的主体责任和履职方式，使集体经济获得更多系统性、整体性、规模性和政策性的发展空间。

其次，乡村振兴战略的系统推进将从根本上解决家庭联产承包责任制改革以来，农村集体经济公共信用不足的产业价值链难延伸、难扩展等问题。即一方面由农业农村和自然资源等职能部门为生态化、品质化、品牌化的新型集体经济发展提供制度保障。2021年9月实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，国土空间规划应明确永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，县级以上政府自然资源部门建立统一的国土空间信息平台，并实时监测土地利用状况。2023年1月实施的《中华人民共和国农产品质量安全法》要求，县级以上政府农业农村部门及相关职能部门制定农产品产地监测计划，健全农产品质量安全信用体系及投诉举报制度。《农业品牌打造实施方案（2022-2025 年）》要求农业农村部成立农业生产“三品一标”领导小组，引导和推进地方特色农业品牌打造。另一方面，各级地方政府积极探索村域公共物品供给方式创新。例如，江苏省江阴市曙光村建立了农村基本公共服务清单制度，明确划分了农村各项支出的承担主体。北京市郊区薄弱村赋予集体经济组织林地养护、基础设施和公益事业等领域的特许经营权，具体由乡联社或村股份社下设乡级绿化养护公司与公共服务经营公司，村集体以薄弱村支持资金参股。从而创造性地整合了经营性和非经营性资产的筹资和使用方式，使新型集体经济成为具有中国特色的社会主义公共经济新样态。

再次，乡村振兴将持续推进和完善集体产权制度改革。如充分利用集体土地产权需兼顾多元利益主体诉求的混合属性，以集体产权的分配、交易和投融资机制的完善增强集体经济组织从事市场经营活动、参与市场竞争的能动性，提高乡村对人才、科技、产业和资本等生产要素的整合和价值再造能力。2015年财政部印发《扶持村级集体经济发展试点的意见》，提出在坚持“集体产权性质不变，不损害村集体和农民利益”的底线原则下，探索与各村资源禀赋相适应的、多主体经营的组织形式和商业运营模式，发展新型集体经济。从各地的实践情况来看，农村集体经济组织一般在总公司下分设农业、土地流转、建筑加工、运输、劳务派遣等专业公司或合作社，并通过投资公司组建若干市场化公司，形成“两级（乡与村集体）多层（总公司、专业公司与市场化公司）”的复合型经营体制。2016年12月《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，农村集体经济组织主要功能是“管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员”，但并未明确要求村委会和集体经济组织事务分离。2023年1月发布的《农村集体经济组织法（草案）》亦没有明确划分村委会和集体经济组织的职责权限，且允许村委会和集体经济组织相关人员交叉任职，并规定“农村集体经济组织不得破产”。这意味着农村集体经济组织尚未真正完成“政经分离、政事分开”的专业化、现代化集体经济制度建设任务。这将在一定程度上降低集体经济组织进行自主创新、多种经营的主动性和积极性，或可形成对政府主导和政策扶持的路径依赖。

二、新型集体经济的发展及潜在隐患

目前，村级集体经济组织发展势头较好，收入结构多元的新型集体经济形式已初具雏形。根据《中国农村政策与改革统计年报（2021）》，全国农村集体经济组织资产总额达8.22万亿元，其中，村级资产占比最高，达78.22%。2021年村集体经济组织总收入6684.9亿元，村均122.2万元；其中36%来自经营收入，24.2%来自财政补助收入，22.5%来自其他收入，12.9%来自发包及上交收入，4.4%来自投资收入。同时，各地积极探索以各级党委协商共建为抓手，以跨区域要素资源整合打造新型增值空间为主线，政府和多元社会资本共同投资，农业和第二第三产业深度融合创新的复合型集体经济发展模式。如黑龙江省以国有农垦企业为基础，推进“国有经济、集体经济、合作经济和家庭经济融合发展”的北大荒模式；湖北省推进“强村带弱村”的联合党委和联村发展模式；浙江省针对薄弱村推进合作共赢的跨市、跨省“飞地抱园”模式；广东东莞市推动“市、功能区、镇村、企业、产业发展基地”等多种形式统筹发展模式。

但从长期发展潜力来看，各地新型集体经济发展仍存在以下问题：一是农村集体经济组织资产结构中固定资产与流动资产占比具有绝对优势，而反映集体经济组织投资运营能力和品牌效应的“长期资产和无形资产”占比较低。2021年四者的占比情况分别是48.77%、42.2%、5.48%和0.95%。这在一定程度上反映出农村集体经济组织资产结构具有长期可持续发展动力不足的隐患；亦表明部分农村集体经济组织经营投资理念尚存在一定的局限性，这也是为什么一些地区出现了村域经济差异持续扩大、能级差异固化的重要原因。二是非经营性资产高于经营性资产，经营性负债高于兴办公益事业负债。2021年，农村集体经济组织非经营性资产总额约4.48万亿元，约为经营性资产总额的1.2倍；而经营性负债约为0.55万亿元，约为兴办公益事业负债的2.02倍。非经营性资产占比较高意味着需要较高的维护和日常运行成本，而过高的经营性负债则意味着更高的资金使用成本和投资收益风险。可见，新型集体经济亟须创新非经营性资产使用方式和多元筹资渠道，建构经营性和非经营性资产之间有序转换、相互强化的公共价值再生产方式。三是村集体经济组织资产及资产负债的区域差距较大，探索区域均衡发展新模式是新型集体经济的核心所在。2020年，东部、中部、西部和东北地区村级集体经济组织资产占比分别为64.36%、18.72%、14.05%、3.77%，而负债占比则分别为75.67%、14.5%、5.8%、4.03%。可见，各地集体经济组织发展的市场化资源禀赋和投融资能力有较大差距，因而资源禀赋较弱地区尤其需要以新型集体经济制度和机制创新打造和积累公共信用和公共资源禀赋。四是集体经济组织成员认定标准事实上已超越了户籍和地域的限制，这带来了成员分红的压力和加快健全按股权分红的制度创新需求。截至2021年底，村级确认集体经济组织成员9.2亿人，而2022年中国农村户口约为5.1亿人。2021年向成员分红的村有6.3万个，仅占完成集体产权制度改革村数的11%。五是集体经济组织在公益设施和公共服务等方面的投入较多，一定程度上降低了集体经济扩大再生产的能力。根据2020和2021年《中国农村政策与改革统计年报》，近两年村集体经济组织利用自有资金扩大再生产和公共服务的投入分别为1441.6亿元和1251.1亿元，其中扩大再生产投入占比仅为16.77%和13.23%。另一方面，各级财政扶持村级公益基础设施建设资金持续下滑。可见，系统反思和正确认识新型集体经济的时代意义和历史价值，厘清新型集体经济的建设任务和推进路径，是有序引导、持续赋能新型集体经济的理论基础和重要保障。

三、新型集体经济再解读

首先，多主体投资、三产融合发展的新型集体经济以我国城镇化建设的成功经验和理论探索为支撑和保障。实践表明，我国城镇化建设取得的成果在很大程度上得益于城镇国有土地出让制度对资本、产业、技术和人才的吸附能力，从而实现了我国高速度、高增长、人口和土地高度集聚的城镇化发展。虽然在此过程中出现了一些过度开发、环境污染、城乡土地资源供需不对称、低效使用等问题，但我国各地的一、二、三产业体系却得以逐步健全和完善，而三产的多样化、数字化综合发展不仅极大地提升了单一使用目标下的土地价值，而且也创造了更加多样化、多层次、多渠道、多平台的就业和创业形式，这极大地拓展了城镇居民自由发展的空间。而由“土地财政”支持的地方政府则通过打造公开公正的就业（创业）环境，以及健全的公共服务体系等为城镇土地保值增值注入持续的活力。据此，新型集体经济应坚持以深化集体土地产权制度改革为重要抓手，有序引导不同利益主体投资和参与农业农村经济建设，从而为农村集体积累“村域公共物品”供给资金。形成“集体土地产权分化—集体经济多元主体赋权—集体公共物品的公共价值赋能—集体产权保值增值—集体经济结构性优化”的良性循环。

其次，逆城镇化趋势的出现拓展了新型集体经济城乡融合发展新业态，从而提升集体土地使用价值、优化三产就业结构、打造生态和谐的乡村生活新格局。即城市功能和产业不断向农村地区辐射和扩散，城乡之间功能相互整合、补充、融合，且逐步趋向于系统化、专业化、稳定化，农村不再像过去那样单纯为城市提供农产品、劳动力和土地等资源要素，而是承担起了更加多样化、复杂化的三产融合发展任务。例如，越来越多的大城市郊区农村开始承接科学技术、休闲度假、会展服务、健康医疗、生态涵养等现代高端服务业。我国第一产业就业人员占比已从1978年的70.5%下降到2020年的23.6%，考虑到农业从业人员的兼业特点，未来第一产业就业人员占比会更低；相反的，第三产业就业人员占比从1978年的12.2%上升到2020年的47.7%；在此期间第二产业就业人员占比亦提升了11.4%。实践表明，我国已进入后工业社会的新阶段，工业对农业的反哺不仅促进了农业的转型升级和农民的有序分流，而且也将以“乡村社会文化价值和生态资源价值”的挖掘、再造和整合持续丰富新型集体经济。

再次，集体产权市场化改革不仅是发展新型集体经济重要的推动力，更是破解农村经济发展各种“堵点”的重要工具。2019年，农村居民收入中工资性收入占比为41.09%，且出现逐年提高的趋势；经营净收入占比约为35.97%，比重逐年降低；财产净收入占比最低，仅为2.36%，基本稳定。可见，我国农业和农村经济的转型升级、农民收入的进一步增长，都需要借助城乡融合发展新格局的打造和完善来寻求新的经济增长点。因而，集体产权制度改革的深化既要从城乡融合发展的公共利益出发健全集体产权分配、流转和交易规制；又要以实现和保障集体经济组织和农民的共同利益与私人权益促进“集体产权”保值增值。例如，2021年发布的《高标准农田建设质量管理办法（试行）》规定，农村集体经济组织可以自主实施农田建设项目和高标准农田建设项目，但农田整治往往导致原有地界发生变化，再加上沟渠、排水、灌溉等基础设施建设，以及对田地用途的重新规划等，必然会增加镇内各村之间、村内各组之间、农民之间针对耕地界线调整的协调成本；特别是高标准农田建成后，新增耕地的使用权属并不明确等问题，都会极大地削弱农民参与的积极性。为此，2023年4月发布的《农村产权流转交易规范化试点工作方案》规定，2023年由全国农村集体产权制度改革部际联席会议办公室组织开展为期2年的全国试点，主要涉及交易体系、交易规则、风险防控、监督管理等内容。

最后，新型集体经济的稳定可持续发展亟须重新梳理和界定城乡发展关系。一是通过集体土地产权市场化流转和交易制度的完善，解决长期以来我国“农地流转速度远低于农业人口转移速度”的集体土地闲置和低效利用，以及农民难以获得集体土地承包经营权和宅基地使用权作为“私有产权”的增值收益等问题，建立健全与“城乡居民流动性”相挂钩的城乡土地市场结构。二是有效回应各类新型农业经营和服务主体的发展需求。截至2020年底，全国农业农村部名录管理家庭农场数量348.1万个，相较于2019年增长了3倍多；2020年各级财政扶持家庭农场资金总额153.5亿元，约7.9万个家庭农场获得财政资金扶持。2023年4月发布的《农业农村部办公厅关于开展“千员带万社”行动的通知》，提出到2025年底，平均每个省份要培养1000名新型农业经营主体辅导员，具体从事组织建设、规范运营、财务会计、市场营销、绿色发展、技术支持等辅助服务。三是针对集体土地作为公共资源的公共物品属性，系统梳理和界定中央和各级政府职能部门在农业农村发展和乡村振兴中的职能定位，健全集体经济组织外部治理结构。2020年，中央和地方农林水支出2.39万亿元，是2011年的2.41倍；2019年集体土地征收征用面积500.9万亩，获得土地补偿费3741.66亿元，分别比2011年增加了20.13%和82.56%。可见，各级政府和职能部门在政策制定、资金扶持、集体土地整治和利用等方面一直发挥着重要的作用，《农村集体经济组织法（草案）》明确了集体经济组织由农业农村部门主管，同时建立“国务院、省、市、县、乡各级政府”监督管理的双重、多层级管理体系。今后应基于城乡融合发展的进度和城乡关系的转变，适时调整相应政府部门在集体土地开发再利用过程中的监管、评价、投资和服务职能，并健全跨部门和跨地域资源共享和收益分享协作机制。四是动态调整集体经济组织与其成员，以及与基层党组织、村委会、村民小组之间的关系，逐步建构“政经分离、政社分开、市场化运营”的集体经济组织内部治理结构，并坚持“以效率促公平”的原则动态调整集体产权股权量化和分配标准，建构兼具“竞争激励性和集体协作性”的多种收益分配机制。以避免“过度平均主义的股权量化及其财产收益分配关系对集体经济组织成员参与的排斥”。五是基于集体财产作为集体经济组织“共同所有”的相对排他性和集体共享性，进一步明确各级政府部门与集体经济组织在“村域及城乡接合部”的基础公共设施、教育、医疗、文化服务等公共物品供给中的职责范围、资金给付保障、共建共享方式、绩效评估指标等，从而以村域集体公共物品的“提质增效”增强新型集体经济的韧性和抗风险能力。

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＊基金项目：黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“城乡融合发展的集体土地产权主体制度研究”（23JLB091）；黑龙江省第十三次党代会精神专题项目“黑龙江省集体土地产权制度改革的公共性呈现及其优化对策研究”（22GLH062）。

（作者单位：黑龙江大学政府管理学院）