2023年的缅甸：冲突升级与危机应对

［摘要］ 缅甸自2021年政局突变以来一直处于动荡之中，2023年，各方面情况继续恶化，军方陷入政治、经济和社会等多重危机，采取各种手段来维持执政地位、稳定经济形势和寻求外交突破。政治上，国家管理委员会虽然通过改组政府、打击贪腐等措施试图维稳，然而，“民族团结政府”、少数民族地方武装、人民保卫军等各反军方势力开始结盟、互为犄角，与军方之间的矛盾不断激化，导致缅甸全国范围内频发暴力事件和武装冲突。国家管理委员会疲于应对战事，在部分省邦地区丧失有效治理权，造成国家主权结构碎片化。经济上，尽管国家管理委员会调整产业战略、努力平衡贸易、管制外汇，但经济受政治牵累严重，致使其不得不采取极端措施来保证政权生存，加之国际制裁、内部冲突和货币贬值等影响，缅甸经济未能延续复苏势头，总体严重下滑，外贸和投资大幅减少，给民众生活带来困难。在外交领域，美西方国家以“民主”“人权”为旗帜，以改变缅甸政治进程为目的，加大对缅甸经济制裁和政治孤立力度，缅甸与美西方国家关系继续恶化。但国际冲突和紧张局势吸引了全球的注意力，在一定程度上有利于缅甸军政权在大国博弈的夹缝中生存。为寻求在国际上的支持和帮助，缅甸军政权在维持与中印等大国传统友好关系的基础上主动向俄罗斯靠近。2023年，东盟“五点共识”未发挥实效，东盟内部对缅甸问题态度分歧严重；缅甸放弃2026年东盟轮值主席国资格，也是无奈之举。2024年及可预见的未来，政治上，缅甸军方面对巨大的反叛压力和内部安全问题，难以兑现大选承诺。经济上，缅甸经济预计继续低迷。外交上，尽管缅甸军政府使用对冲、“平衡”等应对手段，但由于美西方制裁升级，其将面临更大的外交挑战。总体来看，缅甸深陷政治、经济和外交的多重危机，发展道路仍充满不确定性。

［关键词］ 缅甸；政治冲突；经济发展；外交关系

［作者简介］ 刘静，云南大学国际关系研究院、一带一路研究院讲师，云南 昆明 650091；夏志款，云南大学国际关系研究院博士研究生，云南 昆明 650091；祝湘辉，深圳大学外国语学院教授，博士研究生导师，广东 深圳 518061

［中图分类号］ D833.7；F133.7；D733.7 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－2479（2024）05-086-12

一、政治：缅甸军方身陷接权以来最大危机

2023年，随着缅甸军方接管政权进入第三个年头，军政府合法性危机加重，政治形势持续恶化，武力控局效果不佳。2023年，国家管理委员会（以下简称国管委）在人事任免、打击贪腐及镇压叛乱等问题上主动调整政策，努力维持政局稳定。然而，以“民族团结政府”（NUG）为首的军方反对派继续与国管委竞争合法性，削弱军方治理效能。受国内不稳定局势影响，国管委大选计划继续推迟。2023年10月以来，反军方武装与缅甸国防军的冲突激化，冲突范围进一步扩大，缅军疲于应对，收缩防线，控局压力骤增。内外交困之下，军人集团面临自接管政权以来的最大危机。

（一）国管委艰难控局

1.多次改组政府高层，清除不稳定因素

为适应新的执政需求、提高行政效率，应对内外部挑战和形势变化，清除军方内部不稳定因素，缅甸国管委在2023年3次改组政府高层。2月1日，国管委扩员至20人，敏昂莱任主席，梭温任副主席，昂林兑任秘书，耶温乌任联合秘书。此外，国管委宣布组建9人国管委中央顾问团，吴梭吞昂敏任组长1。8月2—3日，国管委第2次改组，缩员至18人。同时，为提高行政效率，国管委将政府部门由30个调整为29个，撤销国际合作部，将联邦政府办公部拆分为一部和二部1。9 月 25 日，为打击贪腐、巩固内部团结，国管委第3次改组高层2。最新人员名单见表1和表2。

缅甸军方通过改组政府，及时清除了破坏军人团结、威胁政权的因素，在一定程度上巩固了军人统治。然而，频繁裁撤官员会引发内部恐慌，各级官员担心因工作上犯错而丢掉官位。为求自保，官员可能虚报、谎报政绩和战场敌我态势，这将影响军方高层对局势的判断和决策，产生不利于军人政权的结果。

2.延长“紧急状态”，大选进度迟缓

2023年1月31日，缅甸国防与安全委员会召开会议，以国内局势不稳定为由，宣布从2月1日起延长全国紧急状态6个月。7月31日，缅甸国防与安全委员会决定再次延长国家紧急状态6个月。

由于国内形势恶化，缅甸大选筹备工作进展缓慢。2023年1月26日，国管委颁布新版《政党登记法》。1月31日，缅甸联邦选举委员会宣布即日起接受政党登记申请。3月28日，联邦选举委员会发布公告，联邦巩固与发展党等50个政党已在规定时间内重新完成政党登记，民盟和掸邦民族民主联盟（SNLD）等40个政党因未完成登记而自动取消政党资格，民主党等13个团体申请组建政党。此外，有意愿组建政党的团体可按照《政党登记法》第三条规定继续提交申请3。9月1日，国管委召开会议，敏昂莱指出，国管委的最终目标是举行自由、公正的多党民主大选，必须在2023年年底做好必要的准备工作，在2024年进行人口普查，并依据普查结果编制选民名单1。此外，大选的选举制度和投票工具也已初步确定。9月5日，联邦选举委员会主席吴登梭指出，在未来的选举中将采用封闭名单比例代表制度（the closed list proportional representation system），并出台有关法律法规。为降低选票打印成本、方便选民投票、防止发生选举欺诈行为，将使用电子投票机投票2。国管委还就大选事宜与佤邦联合党（UWSP）、掸邦东部民族民主同盟军（NDAA）、掸邦进步党（SSPP）、掸邦复兴委员会（RCSS）等少数民族地方武装（简称民地武）沟通。尽管如此，大选安全保障、选区确认、选举制度细则拟定及相关配套法律出台等事项仍有待进一步落实，军方重启大选时机尚未成熟。

3.扩充安全预算，扩大戒严范围

缅甸国内安全局势未出现明显好转，反而不断恶化，极大地考验着缅甸军方的控局和危机应对能力。2023年2月1日，敏昂莱证实，缅甸全国330个镇区中，国管委完全控制198个镇区，正与民地武和人民保卫军（PDF）争夺其余132个镇区的控制权3。为稳定局势，国管委扩充了军事预算。3月31日，国管委发布《2023/2024财年联邦财政预算法》，其中国防部支出预算超过5.6万亿缅元4，比上一财年增加约1.9万亿缅元，增幅超过50%。此外，国管委还扩大了戒严范围。2月2日和22日，国管委分别发布戒严令，对实皆省、马圭省、钦邦、克耶邦等多个镇区实行军事管制。11月12日，“10·27”事件爆发后，国管委又发布3项戒严令，对缅北多个镇区实行军事管制5。

（二）停火和谈努力与国内冲突激化

1.国管委积极开展停火和谈，减轻控局压力

2023年，缅甸国防军与反军方武装冲突不断，缅军疲于多线作战，希望开展停火和谈，减轻自身压力。2022年12月31日，缅甸国防军总司令办公室宣布停火一年6。根据国管委2023年8月22日新闻发布会公布的数据，2021年3月至2023年7月27日，国管委与民地武、宗教领袖、少数民族政党、利益相关方进行了119次和谈7。2023年1月5—7日、3月22—23日，民族团结与和平协商委员会（NSPNC）代表与佤邦联合党、掸邦东部民族民主同盟军、掸邦进步党3家民地武代表在内比都举行了两次和谈，讨论政治诉求、地区和平发展、举行大选、修宪等事项。和谈在一定程度上缓解了缅军的控局压力，军方得以调配有限兵力支援其他交战地区。

2.“10·27”事件爆发，缅军战场失利

2023年10月27日，缅北“三兄弟联盟”（果敢同盟军、德昂民族解放军、若开军）以“推翻缅甸军队政权，清除缅甸境内电诈窝点”为名，发起“10·27”行动，对清水河、勐古、贵慨、登尼和腊戍等地的缅军据点和阵地发动军事进攻，缅军随后动用重武器和战机予以回击，缅北局势骤然升温，冲突沿线公路的物流运输全面中断。“10·27”行动发起后，克钦独立军（KIA）、各地人民保卫军等多家武装策应支援。缅军陷入多线作战、疲于应对的困境。联合国人道主义事务协调办公室（UNOCHA）数据显示，截至2023年12月15日，缅甸新增流离失所者人数超66万人，全国流离失所者总人数达260万人1。12月初，在中国的斡旋下，冲突双方展开停火谈判，经过3轮谈判后，于2024年1月11日达成正式停火协议2。缅军战场上的失利不但鼓舞了反军方力量、引发更大范围的冲突，而且打击了缅军内部士气，使其陷入更加被动的局面。

3.若开战火重燃，民众流离失所

2023年11月13日，若开军攻击若开邦拉代当镇区的两个警察局，打破2022年11月缅军与若开军达成的非正式停火协议，若开战火重燃。随后，冲突扩散至貌多、皎多、敏比亚、包多、邦纳均和百力瓦（钦邦）等镇区，其中貌多、包多和百力瓦镇区冲突尤为激烈。截至2013年11月16日，若开冲突已导致超过2.6万民众流离失所3。12月中旬，若开冲突向兰里镇区和皎漂镇区扩散，缅军调遣兵力和物资增援该地。2024年1月8日，若开军向若开邦皎漂镇区丹亚瓦底海军基地发射火箭弹，随后双方陷入激战4。

二、经济：复苏乏力，危机四伏

2023年，缅甸经济未能延续2022年的复苏势头，尤其在下半年下滑严重。尽管国管委努力调整政策，刺激经济复苏，但缅甸经济被政治牵累，国内市场悲观情绪弥漫，经济刺激政策只能稍解燃眉之急，无法为经济复苏提供持续动力。

（一）宏观经济疲软，民生多艰

在国际制裁力度不减和国内冲突升级的双重打击下，缅甸经济复苏乏力，增长前景黯淡。世界银行报告预测，2023/2024财年5缅甸经济增长率将仅为1%，通货膨胀率将保持在20%左右，总体预算赤字为GDP的5.7%（超过国际通行的3%警戒线）（图1）。经济低增长、高通胀反映缅甸军政府治理效果不佳，深陷经济困局。受经济下行，以及税收和非税收收入减少影响，缅甸财政收入占GDP的比重预计将下降4.1个百分点，至18.4%。缅甸财政支出占GDP的比重预计也将下降2.2个百分点，至24%。财政收支减少削弱财政的资源配置、收入分配、稳定经济等功能，不利于经济复苏。长此以往，缅甸将陷入经济衰退的恶性循环。

自2021年军人接管政权以来，政局突变叠加新冠疫情影响，缅甸三大产业倒退明显（图2）。世界银行数据显示，缅甸三大产业在2020—2022年连续两个财年呈高度负增长，虽在2022/2023财年出现复苏势头，但政局恶化致使三大产业增速在2023/2024财年再度放缓，显示出政治对缅甸经济的巨大影响。

2021年以来，缅甸公共债务总额占GDP比重持续高于国际通行的60%警戒线，缅甸军政府偿债压力较大，若出现债务违约，将导致政府信誉破产，引发经济危机。此外，债务过多增加了缅甸的财政负担，限制政府财政支出，压缩缅甸军政府运用宏观调控手段刺激经济复苏的空间。

受通货膨胀、商品供求不平衡影响，缅甸国内物价持续上涨，民众生活艰苦。世界银行数据显示，2023年3月，缅甸食品价格同比上涨19.8%，6月同比上涨26%。受缅甸国内冲突影响，2023年4—10月，克钦邦、钦邦、实皆省和克耶邦大米价格上涨一倍1。缅甸官方数据显示，仰光92号、95号汽油价格由2022年12月31日的每升2030缅元、2080缅元，上涨至2023年12月31日的每升2550缅元、2655缅元。2023年12月，缅甸国内一度出现“燃油荒”，民众长时间排队却买不到油。

（二）外贸下降明显，贸易逆差扩大

2023年，缅甸进出口贸易同比下降明显。根据缅甸商务部统计数据，截至2024年3月1日，2023/2024财年缅甸进出口总额达277.6亿美元，较上年同期减少36.1亿美元，降幅约为11.5%。其中，出口总额为133.8亿美元，同比减少19.7亿美元，降幅约为12.8%；进口总额为143.8亿美元，同比减少11.26亿美元，降幅约为7.9%（图4）1，贸易逆差进一步扩大。

缅甸边境口岸出口贸易出现下滑，进口增长。截至2024年3月1日，2023/2024财年缅甸边境口岸贸易总额达72.1亿美元，较上年同期减少6.6亿美元，降幅约为8.4%。其中，出口总额为49亿美元，较上年同期减少约12.5%；进口总额为23亿美元，较上年同期增长约1.3%（图5）。在整个边境口岸贸易中，缅泰和缅中边境贸易总额位列前二，分别为41.4亿美元和30.6亿美元，缅泰边境贸易额较上年同期下降约17%，缅中边境贸易额增长约11.7%。缅泰边贸额连续两年超过缅中边境贸易额，位居首位（图6）。

工业方面，截至2024年3月1日，2023/2024财年缅甸工业品出口约为82.8亿美元，较上年同期减少约19.8亿美元，降幅约为19.3%（图7）。受新冠疫情、国内冲突、油价上涨及电力短缺等多重影响，截至2024年1月5日，作为工业支柱性产业的制衣业本财年仅创收33.1亿美元（表3），低于上一财年的53.9亿美元1，国际市场份额进一步下降。

农业方面，截至2024年3月1日，2023/2024财年缅甸农产品出口总额约为32.9亿美元，较上年同期减少约2.4亿美元，降幅约为6.8%（图7）。截至2024年1月5日，缅甸本财年大米和碎米出口约101万吨，出口总额约为4.9亿美元（表3），远远低于2019/2020财年大米和碎米出口总量（258万吨）和总额（7.94亿美元）2。

（三）外国投资断崖式下跌

受缅甸国内政局不稳定影响，外国赴缅甸投资延续2022年的下跌势头3。根据缅甸官方数据，2023年，缅甸外国投资额仅为7.8亿美元，较2022年同期减少10.8亿美元，降幅约为58.1%（图8）。从国家/地区来看，截至2023年12月31日，2023/2024财年对缅甸投资总额最高的国家为新加坡，达3.45亿美元；中国内地以2.16亿美元的投资额位列次席；中国香港位居第三，为1592.4万美元；其余国家/地区对缅甸投资不足千万美元（表4）。2023年，电力能源领域吸引外国投资最多，达3.75亿美元，制造业吸引外国投资额约为1.12亿美元，交通与通信领域约为7782万美元1。值得注意的是，2023年，缅甸油气行业未能吸引到外国投资，显示出美西方制裁的效果和缅甸油气资源枯竭的现状。

三、外交：“孤立”困境中的对冲与平衡

2023年，缅甸外交环境持续恶化，深陷美西方国家政治孤立和经济制裁，但与少数国家如俄罗斯等交流合作加强。缅甸放弃了2026年东盟轮值主席国资格，东盟其他成员国对缅甸态度存在明显分歧，这一情况对东盟维护地区稳定和团结产生了不利影响。

（一）缅甸与中国：聚焦稳定与安全的合作战略

2023年，中缅外交关切缅甸局势稳定和地区安全，“一个政治和经济稳定的缅甸对中国维持与缅甸的投资和贸易非常重要”2。中国仍然是缅甸重要的经济伙伴，双方经济合作的重点是推动恢复中缅经济走廊建设和澜沧江—湄公河合作机制，在共同执法、安全和援助等多个特定领域加强协调。

双方高层互访与政治互动有所加强。2023年，中国外交部部长与缅甸当局领导人、缅甸外交部部长等高层会面4次，中方在会谈中均表达了对缅甸局势稳定的高度关切，中国比其他国家更愿意支持缅甸在复杂的内外因素中找到稳定的发展道路。11月1日，中国国务委员、公安部部长王小洪访问缅甸；11月6日，中国外交部部长助理农融访问缅甸，商议双方共同执法、边境安全等多个热点议题。其他重要的高层互访还包括8月缅甸副总理兼计划与财政部部长吴温欣、10月缅甸国管委成员、副总理兼交通与通讯部部长妙吞乌、12月缅甸副总理兼外交部部长吴丹穗访华，12月敏昂莱与中国国务院总理李强以视频方式出席澜沧江—湄公河合作第4次领导人会议。此外，缅甸劳工部、酒店与旅游部，以及电力部等多部委官员也在年内访华。2023年，中缅高层互动明显多于上年。

中缅两国互联互通取得新进展。瑞丽口岸国门礼宾通道、中缅街边民通道和货物通道等3个国门已恢复人员和货物的通关业务。4月3日，中缅首班陆海新通道跨境铁公联运班列开通。8月30日，缅甸对中国游客开放落地签证。11月5日，缅甸国家航空开通国际航班缅甸仰光—中国昆明的货运和客运航线1。缅甸加入人民币跨境支付系统，两国金融合作增强。11月1日，中国工商银行仰光分行跨境人民币支付系统（CIPS）直接参与行启动仪式在仰光举行。中国是缅甸的最大贸易伙伴和最大外资来源，此举使得缅甸金融机构能够直接、便捷地加入CIPS全球结算网络2。

（二）缅甸与美国及其他西方国家：基于“民主”“ 人权” 的“常量”与利益诉求的“变量”的关系

2023年，美缅关系跌入谷底。美国继续增加对缅甸军政府的制裁，制裁范围和力度逐步升级，制裁措施更具针对性，直击军人集团痛点，美缅关系持续恶化。1月31日，美国财政部宣布制裁缅甸联邦选举委员会（UEC）、矿业企业一号等3家实体，以及能源部部长苗敏乌、缅甸石油与天然气企业（MOGE）总经理昂敏等6名个人。3月24日，美国财政部宣布制裁为缅军提供航空燃料、武器装备的6家实体和2名个人。6月21日，美国财政部宣布对缅甸国防部、缅甸外贸银行（MFTB）、缅甸投资与商业银行（MICB）3家实体实施制裁，以阻止缅甸军政府获得外汇和购买武器。8月4日，美国财政部再发通告，要求各实体在8月5日前停止与两家被制裁的缅甸银行交易。8月31日，美国财政部宣布制裁MOGE等向缅甸军政府提供外汇和武器的3家实体，以及支持缅甸军政权的5名个人3。美缅关系受到“常量”与“变量”的影响，“常量”是“民主”和“人权”，“变量”是美国对缅甸的利益诉求。目前“常量”与“变量”都不会有太大变化，因此美缅关系仍深陷冷淡的僵局。

欧盟国家通过精心选择制裁对象与手段，采取连贯的制裁措施，旨在最大程度地减少、限制缅甸军政府获得资金、燃料、武器和设备的机会。欧盟2023年2月20日和7月20日先后对缅甸实施第六轮和第七轮制裁。截至2023年年底，欧盟已对缅甸的99名个人、19家实体实施制裁，禁止制裁名单上的人员进行旅行、资金转移，并冻结其资产。与此同时，欧盟禁止向缅甸销售武器装备、通信设备，以及可能被军方和边防部队用作武器的货物，并停止对缅甸军队提供所有训练。

（三）缅甸与印度：深化合作与调解冲突并行

2023年，缅甸对印度的外交政策是深化合作、调解内部冲突、应对区域安全挑战。一方面，4月26日，印度牵头举办了一次1.5轨对话机制，该对话机制被视为对东盟“五点共识”的补充，旨在推动缅甸和平进程，显示了印度对缅甸的影响力。5月9日，由印度援建的缅甸实兑港开始运行，该港为印缅泰三方公路和卡拉丹多模式联运项目（Kaladan Multi-modal Transit Transport Project，KMTTP）中的重要一环。另一方面，5月9—10日，印度外交部部长苏杰生（Subrahmanyam Jaishankar）在与联合国特使海泽的会面中强调，印度作为邻国受到缅甸局势影响很大，支持联合国和东盟对缅甸的工作，促进对话，敦促缅甸各方立即停止暴力，恢复和平、稳定和民主。11月，缅甸与印度接壤的钦邦战事激烈，这场冲突导致大量难民进入印度，特别是米佐拉姆邦，给印度带来了人道主义危机和安全挑战1。印度从现实利益和地缘战略出发，对缅甸秉持不疏远、积极合作的政策。

（四）缅甸与俄罗斯：相似的孤立困境带来合作动力

2023年是俄罗斯与缅甸建交75周年。俄罗斯与缅甸在政治孤立的背景下加深合作，并在军事和安全方面加强交流，双方合作扩展到包括核能在内的多个领域。2月8日，在敏昂莱的见证下，俄罗斯国家原子能集团公司与缅甸科技部签订了双方和平利用核能合作的协议。6月，两国举行联合协调委员会第一次会议，共同努力在缅甸境内实施低功率核电站（LNPP）项目。11月7日，缅甸与俄罗斯举行两国首次海上安全联合演习。俄罗斯已经成为缅甸军方武器装备的主要供应国2。由于俄罗斯对缅甸的立场有别于西方国家，同时缅甸在国际社会需要俄罗斯的支持，缅甸与俄罗斯互动频繁，缅俄关系保持较高热度。

（五）与东盟及其其他成员国：在地区稳定和内部团结中寻找平衡

东盟在秉持“五点共识”的基础上，采取“安静外交”而不是“麦克风外交”来处理缅甸事务。在这方面，东盟轮值主席国印度尼西亚做出了表率3。2023年5月5日，印度尼西亚外交部部长蕾特诺表示，印度尼西亚低调接触缅甸危机的主要利益攸关方60多次，致力于推动缅甸和平进程。9月4日，在第34届东盟协调理事会会议和东盟外交部部长会议上，东盟领导人强烈谴责缅甸军政府持续的暴力行为，给缅甸人民造成了长期的生活苦难、人道主义危机和公共设施的破坏，并对地区稳定特别是边境地区产生了不良影响。在9月5日的东盟峰会上，菲律宾总统马科斯正式宣布“菲律宾已经做好准备在2026年任东盟轮值主席国”4，此举证实了缅甸已放弃2026年东盟轮值主席国资格。在东盟内部处理缅甸问题的过程中，成员国之间存在明显的分歧，在应对缅甸危机、平衡国家利益与地区稳定和团结方面，各国有不同的立场和策略5。泰国和柬埔寨坚持与缅甸军方领导人接触，重建对话和解决危机。部分东盟成员国则与缅甸反军方政府力量接触，间接地承认了“民族团结政府”的合法性。

四、2024年的缅甸发展：多重挑战，前景堪忧

2023年，缅甸军政府陷入政治、经济和外交等多重危机，采取各种手段来维持执政地位、稳定经济形势和寻求外交突破。2024年，这些挑战将继续存在，甚至可能进一步加剧，为缅甸未来的发展带来更多不确定性。

（一）政治动荡持续加剧

政治上，缅甸政局突变以来，反军方势力不断骚扰缅军，打乱其部署，甚至相互结盟、互为犄角，改变了整体战局，对缅甸军政府造成了更严峻的挑战，整个国家陷入深度分裂之中。2023年，缅甸国内武装冲突进一步升级，缅军在全国范围内与各派反军方势力交战，特别是自“三兄弟联盟”主导的“10·27”事件爆发后，“民族团结政府”、民地武、人民保卫军等各方反军方势力加强合作，军方与反军方势力之间的矛盾不断激化，军政府的重点只能放在内部安全和打击叛乱上。但缅甸国内冲突不能简单地视为军政权与反军方政权两者之间的二元对抗，反军方势力中的“民族团结政府”、民地武和人民保卫军等之间并未相互统合，各自的政治立场也不尽相同。尽管“10·27”事件已阶段性平息，但人民保卫军和其他民地武与缅军武装冲突持续不断，暴力事件频发。缅甸军方计划启动人口普查为大选作准备，但是其对大选的举办和控制仍存在较大的不确定性。因此，缅甸军政府在2024年将继续面临内外交困的局面，政治形势难以明显改善。

（二）经济前景依旧低迷

在经济方面，国管委努力维持经济正常运转但收效甚微，致使其不得不采取极端措施以应对生存问题，经济政策缺乏连贯性，缅甸经济受到严重冲击。2022/2023财年缅甸贸易逆差达7.54亿美元1，西方公司相继退出缅甸，外国投资枯竭，金融部门乱象频出，国管委因此减少进口依赖，试图平衡贸易赤字。为应对美元短缺，国管委频繁变换外汇管制措施且加大管控力度。根据世界银行报告，缅甸的经济规模在2023年比2019年缩减了约10%，使其成为东南亚唯一尚未恢复到新冠疫情暴发前经济活动水平的经济体2；鉴于农业、制造业和贸易业等部门普遍不景气，即使冲突不再进一步升级，缅甸2024年的经济增长仍将保持低迷。缅甸政治上的割裂不能弥合、僵局无法打破的话，2024年，美西方国家对缅甸的经济制裁仍将持续甚至升级，投资者出于对自身声誉和成本投入的考虑，不再将缅甸视为合适的投资目的地。尽管缅甸军政府出台了刺激经济的应对措施，但缅甸经济复苏难以实现。

（三）外交挑战愈发严峻

在外交方面，美西方国家以“民主”为旗帜，以改变缅甸政治进程为目的，仍将对缅甸保持政治高压和制裁升级路线。美国以往对缅甸制裁的经验表明，单方面断绝与缅甸关系的制裁效果并不显著，因此美国采取多边挤压的战略，鼓动其盟友和更多第三方国家参与制裁缅甸。美国对缅甸已从“无差别制裁”转变为“聪明制裁”，将来美国会扩大对缅甸军政府高级官员、实体等的制裁，但也不会像1988—2007年对缅甸的广泛制裁那样，将制裁对象扩大到普通民众。虽然“民族团结政府”在美国设有办事处，但美国正式承认缅甸平行政府的可能性很低。缅甸军政府并不畏惧美西方的制裁，对美西方压力采取了漠视态度。加之由于近两年来国际形势动荡，大国竞争加剧，国际社会对缅甸问题的关注度在减少，这有助于缅甸军政府的生存。为寻求国际支持和帮助，缅甸军政府在维持与中印等大国传统友好关系的基础上，主动向俄罗斯靠近。俄罗斯与缅甸军政府开展了更加广泛和深入的经济与军事合作，进一步增加在缅甸的外交权重。

东盟内部对缅甸军政府的不同态度凸显了地缘政治格局的复杂性。东盟在制定缅甸危机应对措施方面未能“用一个声音说话”，使得缅甸军政府在应对东盟的压力时游刃有余。尽管中美等大国都承认东盟的“中心性”，将东盟推向解决缅甸问题的前台，但东盟缺乏有效的手段让缅甸军政府遵守“五点共识”，不得不走向“安静外交”。缅甸问题造成了东盟内部的困境。印度尼西亚和马来西亚等国家将缅甸军政府执政和东盟对缅甸危机的处理视为原则问题。对这些国家来说，首要是遵守《东盟宪章》和维护区域决策的中心地位。因此，两国拒绝了泰国邀请东盟成员国与缅甸军政府“全面重新参与”的谈判，并批评这种行为破坏了区域和平倡议1。2023年泰国并非东盟轮值主席国，邀请东盟成员国与缅甸军政府谈判，与“原则”背道而驰。2024年，老挝将担任东盟轮值主席国。相较前几任轮值主席国，老挝与缅甸保持多年的睦邻友好关系，两国关系更为亲近。老挝在处理缅甸议题上具有独特的优势，可为东盟与缅甸对话创造新机遇。但对在轮值主席国老挝的主导下，东盟内部对缅甸态度偏向理性主义和实用主义的可能性也不可抱有过多期望。此外，缅甸与孟加拉国、印度的边境安全问题尚未解决，联合国对缅甸问题介入程度加深，这些都会恶化缅甸的国际形象和外交关系。

（责任编辑：颜 洁）

Conflict Escalation and Crisis Response in Myanmar in 2023

Liu Jing， Xia Zhikuan （Yunnan University， Kunming， 650091， China）

Zhu Xianghui（Shenzhen University， Shenzhen， 518061， China）

Abstract： Myanmar has been in turmoil since the sudden political change in 2021， and the situation continued to deteriorate on all fronts in 2023 with the Tatmadaw caught in multiple crises in the political， economic and social spheres， and resorting to various means in order to maintain its ruling position， stabilize the economic situation and seek a diplomatic breakthrough. Politically， although the Myanmar State Administration Council （SAC） tried to maintain stability by reorganizing the government and cracking down on corruption， anti-military forces including the National Unity Government （NUG）， Ethnic Armed Organizations （EAO） and the People's Defense Forces （PDF） allied themselves with each other， and the conflicts with the military continued to intensify， leading to frequent violence and ongoing armed conflicts throughout the country. The SAC has been embattled in dealing with the war， leading to the loss of effective governance in some provinces and regions and the fragmentation of the national sovereignty structure.Economically， despite the SAC's efforts to adjust industrial strategies， balance trade， and regulate foreign exchange， the economy has been seriously shadowed by politics， which has compelled SAC to take extreme measures to ensure its survival. In addition， international sanctions， internal conflicts and currency depreciation have all resulted in a failure to continue the momentum of recovery and a serious downturn in the overall situation with a sharp decline in foreign trade and investment， and hardship for people's livelihoods. Diplomatically， relations between Myanmar and the United States and Western countries have spanned to worsen as the United States and Western countries intensify their economic sanctions and political isolation of Myanmar under the banner of democracy and human rights to change the political process in Myanmar. However， international conflicts and tensions have attracted global attention， which to a certain extent favors the survival of the military regime in Myanmar in the interstices of the great power game. In order to seek international support， the Myanmar military regime took the initiative to approach Russia on the basis of maintaining friendly relations with the traditional powers of China and India. In 2023， ASEAN's Five-Point Consensus failed in effectiveness for ASEAN's internal attitudes towards the Myanmar issue went divergent; Myanmar's resignation as the rotating chair of ASEAN in 2026 was also a reluctant move. In 2024，politically， the military will face enormous insurgent pressure and internal security problems， making it difficult to fulfill its election promises; economically， Myanmar's economy is expected to remain sluggish; diplomatically， despite the military government's use of hedging and balancing measures， it will face greater diplomatic challenges due to the escalation of sanctions by the U.S. and Western countries.Overall， Myanmar is mired in multiple political， economicand diplomatic crises， and the road to the development in 2024 is still full of uncertainties.

Keywords： Myanmar; political conflicts; economic development; diplomatic relations

［基金项目］ 2024年云南省社科规划智库项目“缅甸政局前景与中缅关系走向研究”资助中期成果

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