日本与湄公河流域国家峰会的历史演进、特征分析与效果评估

［摘要］ 日本于2009年开启了与湄公河流域五国的合作伙伴关系，六国领导人峰会定期举办，就此形成稳定的合作机制。截至2024年，日湄峰会已举办了12届，经历了起步与发展两个阶段。因2019年新冠疫情暴发和2021年缅甸军方政府上台等影响陷入停滞，目前，日本选择与除缅甸外的湄公河流域其他四国领导人单独会晤商讨援助、合作与区域问题，但作为日湄间最重要的合作机制，日湄峰会的重启只是时间问题。基于日湄峰会当前发展历程，可见其表现出鲜明的特征。政治上，日本主导峰会政治性议程，设置了朝核问题、南海问题以及联合国安理会改革三大地区或全球政治性议题，意在拉拢湄公河流域国家“选边站队”，支持日本立场；经济上，日本持续聚焦“高质量”基础设施建设，希望提高其在该区域提供基础设施建设合作方案的竞争力；机制互动上，日本意欲推动区域倡议与全球倡议对接，并加强与美湄合作机制的协调合作。总体来看，日湄峰会为湄公河流域的互联互通建设提质增效；日湄间专家、学者交流项目促进了民间人文交流；日湄峰会有利于该区域的环境治理。但是，日本借经济合作试图达成的政治图谋因为各国在政治立场和国家利益上存在差异而难以达成，并且由于日本不顾国际舆论强行排放核污水，以及在经济特区建设中出现的种种问题反映出与日湄峰会精神相悖的局限性。

［关键词］日湄合作；日湄峰会；日本；大湄公河次区域；区域合作

［作者简介］朱圣洁，南京大学历史学院硕士研究生；姚全，南京大学历史学院助理研究员，江苏 南京 210023

［中图分类号］ D814.1；D831.3 ［文献标识码］ A ［文章编号］1003－2479（2024）05-071-15

湄公河区域因其在地缘政治和经济发展中具有极为重要的战略地位，吸引域外大国在该区域开展激烈竞争。日本很早就与湄公河流域国家保持着广泛的合作关系。无论是出于经济利益、地缘政治、资源利用还是环境保护与人文交流方面的需求，日湄合作进一步深化都符合双方国家利益1。日本与湄公河流域五国于2009年建立正式的国家间首脑对话机制，即日本与湄公河流域国家峰会（以下简称日湄峰会）。自第1届日湄峰会举行以来，日本与湄公河流域国家的交往不断加深。一方面，日湄峰会确立的合作项目在湄公河流域五国的基础建设、经济发展、环境保护等方面具有一定贡献；另一方面，日湄峰会也为日本在东南亚地区保持存在感、通过经济外交扩展政治影响力提供了有利平台。本文聚焦已举行的12届日湄峰会，探讨日湄峰会的历史演进，深入分析其特征，并对其运行效果展开系统评估。

一、日本与湄公河流域国家关系：既有研究与不足

（一）国内外既有研究

目前，国内外有关日湄合作的研究颇多，主要集中于以下三个方面。

第一，日本在湄公河流域的开发政策及其影响2。更具体的内容会选取日本在当地的基建项目1，及其在区域发展中的角色与贡献。

第二，针对日本的东南亚战略，尤其是在特定历史时期的战略动机与内容，学者们进行了梳理与分析。这包括第二次世界大战结束后日本的经济外交、政府开发援助（ODA）政策及其在亚太地缘政治经济中的地位。国内研究常以冷战为分界线，探讨日本在湄公河区域的战略演变2。国外学界的一些研究成果以东南亚国家角度来分析日本的区域合作战略，尤其是ODA政策的经济与地缘政治动机、内容与领域等3。

第三，学者们关注中日两国在湄公河区域的合作机制。通过对比两国在湄公河区域的具体行动和策略计划，对中日之间的竞争态势进行深入剖析4。这些研究成果大多关注中日在各领域竞争的格局，尤其注重对比中日双方在基础建设竞标中的承诺与实际成果，以衡量其各自在该区域的实际影响力和贡献5。

（二）当前研究存在的不足之处

当前日湄合作相关研究已涵盖多元视角。尽管研究广泛，仍存在两大不足：首先，对日湄峰会的关注度不足。作为日湄系列合作机制的引领者，日湄峰会自2009年启动以来已举办12届，但对其最新合作内容与走向的研究仍显匮乏，仅有少数研究涉及日湄峰会，且对其研究缺乏系统性。因此，持续关注日湄峰会的最新动态和合作趋势，对理解日湄合作具有重要意义。

其次，对日本的湄公河政策探讨的局限性。现有研究多侧重于历史角度的梳理，较少关注21世纪以来的政策变化。此外，由于美湄机制的建立和发展，学界对美湄机制走向的研究热情高涨，对日湄合作的研究则相对冷淡，导致对日湄关系演变梳理的缺乏，影响了研究的完整性和连续性。

综上所述，本文回顾日本与湄公河流域国家共同举办的12届峰会的发展历程，并更加关注日湄峰会的最新发展，深入挖掘日本在湄公河区域的政策变化与动因，更全面、深入地理解日湄合作的现状、趋势、特征和效果。

二、日湄峰会的历史演进

日湄峰会合作机制在正式确立前，日本已通过一系列外交活动为其奠定基础。2005年，日本与湄公河流域五国频繁开展高层互访，启动日湄首届经济部长会议，公布援助柬埔寨、老挝和越南的新倡议。2007年，日本进一步巩固与柬埔寨和老挝的双边关系，同时与泰国开展高层互访，并宣布“价值观外交”（Value Oriented Diplomacy）1，同时发布了新的大湄公河次区域（The Greater Mekong Subregion）合作政策。此外，日本还增加了对柬埔寨、老挝、越南发展三角区的官方发展援助资金。经过这些准备，2009年，日湄六国在日本东京举行首次峰会，建立“共创繁荣未来的新伙伴关系” （New Partnership for the Common Flourishing Future）。

日湄峰会的举办经历了显著的变化。在2019年之前，日湄峰会每3年举行一次，并伴随着合作指导方针的修订，呈现出螺旋式上升、不断深化的合作态势。然而，自2020年起，由于新冠疫情蔓延影响，日湄峰会转为线上举行。更为复杂的是，2021年，缅甸军政府的上台进一步加剧了地区政治的不稳定性，导致日湄峰会陷入3年的停滞期。

（一）起步期（2009—2011年）

在这一时期，日本与湄公河流域国家合作成果初现。2009年，日本与湄公河流域五国领导人首次会晤，会后发表名为《日本与湄公河流域国家第一次首脑会晤之东京宣言》（Tokyo Declaration of the First Meeting between the Heads of the Governments of Japan and the Mekong region countries）的文件。这份宣言明确了双方的合作愿景、支柱、领域和具体行动计划。日本时任日本首相鸠山由纪夫提出了“绿色湄公河”（Green Mekong）概念，并纳入“鸠山倡议”（Hatoyama Initiative），致力于通过全面发展、克服脆弱性和加强交流等途径来构建繁荣伙伴关系2。在随后的两次会议中，以第1届会议制定的《湄公河—日本63项行动计划》（Mekong-Japan Action Plan 63）为基础（下文简称“63计划”），双方在部分项目上进行延伸扩展。这一时期，日湄峰会不仅确立了定期会晤机制，还奠定了峰会的核心议题与双方合作的基调，为中后期深度合作指明了方向，特别强调了区域经济开发和环境保护。不过，起步期的合作并不尽善尽美，主要体现在项目的广泛性上，框架过于粗犷，缺乏具体可行的实施细节与深度规则。

1.缺乏详细的实施策略

在起步期，双方合作领域过于宽泛且缺乏详细规划。一方面，广泛涉及区域发展相关的大部分领域。日本采用“全面性区域开发”作为核心支柱之一，以展现其合作广度与诚意。然而，初期合作内容未做到优先级排序和细节规划，未能区分湄公河流域五国的既有发展差异。在联合宣言中常有“加强区域一体化”“缩小发展差距”“实现互利发展模式”等宏观抽象的说辞，虽彰显了合作愿景，却未提供具体的实施方案，这导致了合作计划只见其大框架而未见细致方法1。另一方面，日本提出的“63计划”涉及该区域的海陆交通开发及互联互通等基础设施建设。然而，这些计划缺乏对该区域发展情况的背景了解和实施策略。

尽管初期阶段涵盖了从大型基础设施项目到海关物流等多领域合作2，但日湄合作在起步时未能明确设定优先事项和详细行动计划，导致合作缺乏针对性及细节规划。随着合作的深入，双方开始针对存在的问题进行补充和完善。例如，为解决人力资源与经济开发需求不匹配的问题，双方共同设立了湄公河—日本职业技能培训中心项目，该项目有效提升了湄公河流域国家的人力资源素质，为合作的高水平持续发展提供了实质性支持。

2.重视环境与人类安全社会议题

在日湄合作早期，联合宣言聚焦于两大核心：人类安全与环境气候保护。首先，在提升人类安全方面，日本致力于减少贫困、保障粮食安全和公共卫生，并主动解决二战遗留的排雷问题以改变战败国形象。如向柬埔寨提供资金建设地雷博物馆与排雷训练中心，以消除民众生活中的潜在威胁3。2024年，日本宣布提供1400万美元的援助资金资助柬埔寨建设世界上最大的地雷博物馆与排雷训练中心4。其次，在环境气候领域，双方提出了“迈向绿色湄公河十年”（A Decade toward the Green Mekong）倡议，并参考《联合国气候变化框架》制定了《“绿色湄公河”行动计划》，树立起承担更多气候变化责任的国家形象，具体涵盖森林保护、水资源管理、防灾减灾等六大方面5。联合宣言中对提供补助金援助、第三国培训和技术合作等方面都进行了细节性标注，以确保《“绿色湄公河”行动计划》的有效实施6。

3.涉及区域与全球事务的讨论

在首届峰会联合宣言中，日本与湄公河流域五国虽简要探讨了区域与全球问题，但随后中日钓鱼岛争端对双方关系产生了重大负面影响。在此背景下，日本在日湄峰会上公开强调海洋安全问题，呼吁各方遵守国际法7。这明显带有通过钓鱼岛争端争取与中国存在海域争端的国家支持的政治意图。

日本与湄公河流域五国的初期合作便围绕社会全面发展、人类安全和扩大合作与交流三大支柱来开展。尽管早期合作未能清晰界定项目的优先层级，也未充分考虑到区域差异，但后届峰会通过有针对性的补充措施，合作优先事项和核心领域逐渐明确并深化。这一变化反映了日本在合作中寻求更加精准和有效的策略，以适应复杂的地区环境。

（二）发展期（2012—2019年）

2012年年底以来，日本前首相安倍晋三开始超长期执政，为日湄峰会带来了稳定的运行模式和外交理念。然而， 2019年年底新冠疫情的暴发导致不少合作议程被迫中止，因此可以将日湄峰会的发展期确立在2012—2019年。在这期间，日湄峰会连续发布了三版《湄公河—日本合作东京战略》（Tokyo Strategy for Mekong-Japan Cooperation），旨在强化日本与湄公河区域的合作。

1.突出互联互通与高质量基础设施

自2013年起，日湄峰会在基础设施领域的议题显著深化。第五届日湄峰会后，双方发布《东京战略2012》，确定了 “高质量基础设施”（Quality Infrastructure）为合作新支柱，为安倍政府后续推出该全球倡议埋下伏笔。2015年，安倍晋三便在第21届国际交流会议“亚洲的未来”上宣布启动“高质量基础设施合作伙伴关系”（Partnership for Quality Infrastructure）这一倡议1，作为对中国共建“一带一路”倡议的回应。日本计划在5年内投资1100亿美元2，重点覆盖东南亚、西亚和中亚，同时追求基础设施的“质量和数量”3。第七届日湄峰会上，《东京战略2015》得到了落实，强调“硬基建力”与“软联通力”的结合4。“硬基建力”着重高质量与高标准的施工建设，“软联通力”则注重湄公河区域的人力资源培训、信息技术应用和软件开发。第十届日湄峰会发布《东京战略2018》进一步微调合作支柱，引入了“充满活力和高效的互联互通”（Vibrant and Effective Connectivity）概念，旨在丰富该区域海陆基础设施规划，并新增产业互联互通（Industry Connectivity）作为关键领域，促进投资和经济特区的发展，活跃大湄公河次区域人与货物的流动5。本阶段的合作不仅彰显了日湄双方在基建领域合作走向成熟，更通过2016年《湄公河工业发展愿景》（Mekong Industrial Development Vision）及2018年《日湄联结行动计划》（Japan-Mekong Connectivity Initiative）6等文件，为投资规划与制度建设提供了全面指导。日本承诺在5年内投入200亿美元用于高质量基础设施项目，并依托主要城市加强湄公河区域与印度尼西亚、马来西亚和菲律宾等周边海洋国家的海陆联动，强化区域整体连通性，促进与邻国的互动，从而大力推动东盟内部一体化进程7。这些举措深刻反映了日本在区域合作中力求前瞻规划与务实的作风。

2.深化协调环境与人类安全议题

日本提出的“绿色湄公河”倡议将联合国可持续发展目标（SDGs）融入区域合作，着重发展可再生能源、生态旅游，并增强水资源管理能力。通过推广风能、太阳能等绿色能源，减少对传统能源的依赖，促进湄公河区域经济可持续发展8。同时，其打造的生态旅游项目不仅保护了自然文化遗产，还提升了当地居民经济收入水平和就业率。此外，日本还培训湄公河流域国家在水资源管理方面的能力，尤其在抵御洪水和灾害管理上强调赋权当地居民，提升区域应对自然灾害的能力，确保他们在可持续发展中的参与和权益。2012年，在泰国大洪水和日本“3·11”东京大地震灾害背景下，日本提出要重视抵御自然灾害的能力。双方不断落实日湄峰会构建“尊重人类尊严的社会”愿景。

3.积极联合区域其他机制

日湄合作框架整合了柬埔寨、老挝、越南发展三角区（CLV）和柬埔寨、老挝、缅甸、越南合作（CLMV）等既有机制，减少了单独对话，将其主要活动融入日湄峰会框架下的项目与计划。同时，日本也积极参与伊洛瓦底江—湄南河—湄公河经济合作战略（ACMECS），成为其联合发展计划（JDP）的首批成员1。日湄峰会强调与域内相关机制的协调，推动区域高质量发展，体现了与利益攸关伙伴的合作。新冠疫情期间，日本率先向ACMECS捐款支持中小企业复苏，彰显其“大国”责任与贡献。美国也提出通过如日美湄电力伙伴关系（JUMPP）等，支持湄公河区域能源与电力发展，并期望湄公河国家与诸如日本、澳大利亚等“优秀伙伴国”开展密切合作。

4.深入讨论区域和全球事务

湄公河区域因其独特的地缘政治位置，成为多国利益与安全关切的交汇点。日本通过日湄峰会将一系列国际议题纳入讨论。历届峰会的联合宣言中常包括朝核问题、联合国安理会改革、南海问题三大核心议题。

首先，朝核问题作为东北亚地区安全最重要的议题之一，朝鲜核试验对日本国家安全构成直接威胁。日本在历次日湄峰会上均对朝鲜的核试验和导弹发射行为表示强烈谴责，并与朝鲜绑架日本人案件捆绑2，寻求湄公河流域国家的支持。其次，在联合国安理会改革问题上，日本也长期积极寻求成为安理会常任理事国。2015年，日本在长达35年反复“入常”失败后，暂时未在日湄峰会联合宣言中提及此事，反映了其策略性沉默态度。最后，南海问题同样作为地区争议热点，日本试图将其与东海问题相结合，在国际社会中引起广泛关注。然而，多数湄公河流域国家对此持中立态度。

日湄峰会的议程设置不仅体现了日本在地区事务中的积极参与，也反映了其在地缘政治格局中的战略考量。同样，日本在湄公河区域经济外交背后的政治意图愈发明显，意在为其制衡中国创造外交筹码的有利平台。截至2018年，日湄峰会历届合作支柱如图1所示。

图1 2009—2018年日湄峰会合作支柱变化图

资料来源：日本外务省官网历届日湄峰会联合宣言文件。

（三）停滞期（2019年至今）

自2019年以来，日本与湄公河流域国家的关系因新冠疫情和缅甸政治动荡经历了不小的波折和变化，此后日湄峰会进入停滞期。但日本对该区域的重视和投入无大变化，2023年双方（除日本与缅甸外）仍继续联系，聚焦数字经济、产业升级和海洋安全等领域。这展现了日本将长期保持在该区域的存在感和影响力的决心。

1.线上峰会匆忙结束

2020年，新冠疫情席卷全球。安倍晋三辞职，菅直人接任日本首相一职。第12届日湄峰会首次以线上形式举行，但仅持续12分钟便结束。峰会宣布延续先前合作支柱，并设立“日湄可持续发展目标投资伙伴关系”，旨在推动数字经济下的新项目。面对新冠疫情，峰会提出新举措确保湄公河流域国家及企业稳定运转。同年举行的经济部长会议再度强调把数字经济作为未来合作新方向以应对新冠疫情挑战，修订了《湄公河工业发展愿景2.0》，明确了三大支柱：互联互通、数字经济和可持续发展目标1。这些变化预示着双方将在数字经济时代持续努力和创新，以维持对湄公河区域的开发。

2.日湄峰会首次暂停举行

2021年2月，缅甸政治动荡导致严重的政治、社会和人道主义危机。据日本时事通信社（Jiji Press）报道，日本政府计划推迟与湄公河流域国家的外交部部长会议。但会议最终仍如期举行。此举在日本国内引发广泛争议，支持缅甸民主政府的国会议员强烈抗议，要求撤回允许缅甸军方代表参会决议2。

目前，第13届日湄峰会及相关经济部、外交部等部长会议因缅甸尚未完全恢复民主化而暂停。中国香港《南华早报》3及学者古贺圭（Kei Koga）4均指出，缅甸的民主化进程将直接影响日湄峰会的恢复及相关部长会议的举行。同时，东盟对缅甸“五点共识”的强调也反映了国际社会对缅甸局势的关注和期待5。

3.日本对湄公河区域重视不减

湄公河区域一直是日本“印太战略构想”的核心区域。对该区域的投资不仅为日本企业带来丰厚回报，而且巩固了日本在亚洲的政治影响力和外交好感度。2022年6月，日本外务省代表与柬埔寨外交部门代表共同主持了日湄高级别官员会议，回顾了合作成果，并承诺未来将持续深化经济、社会和文化联系。尽管原定于2022年8月举行的第15届日湄外交部部长会议未能如期举行，但表明了双方对该合作关系的重视。

2023年，美日政府发布的日美湄电力伙伴关系具体行动计划书使用日湄峰会的标志图标，并标明“13sd”6，暗示了日湄峰会重启的可能性。日本首相岸田文雄在同年12月与湄公河流域除缅甸外的四国领导人进行会晤，讨论了缅甸局势和“五点共识”。但据相关调研报告显示，部分湄公河流域国家对“五点共识”持中立或模糊态度1。

回顾之前类似情况，日本在2013年缅甸重建民主政府后调整了对其的援助政策，免除并减免了部分债务，并计划与缅甸共同举办日湄峰会。因此，缅甸当前的政治局势和人道主义危机成为日本外交的重要考量。因此，日湄峰会的重启可能需等待缅甸恢复“民主化”状态。

表1 历届日湄峰会日期、地点与主要文件

[会议日期 会议地点 主要文件 2009年11月7日

第一届 日本东京 《东京宣言》

《湄公河—日本63项行动计划》 2010年10月29日

第二届 越南河内 《“迈向绿色湄公河十年”行动计划》

《湄公河—日本经济和工业合作倡议（MJ-CI）行动计划》 2011年11月18日

第三届 印度尼西亚 《日本对湄公河峰会的后续行动——全面发展》 2012年4月21日

第四届 日本东京 《东京战略2012》 2013年12月14日

第五届 日本东京 — 2014年11月12日

第六届 缅甸内比都 — 2015年7月4日

第七届 日本东京 《东京战略2015》

《日本—湄公河行动计划》 2016年9月7日

第八届 老挝万象 《日本湄公河互联互通倡议项目（JCMI）》

《湄公河工业发展愿景》 2017年11月13日

第九届 菲律宾马尼拉 — 2018年10月9日

第十届 日本东京 《东京战略2018》

《湄公河—日本促进可持续发展目标的合作项目》

《湄公河—日本合作项目与日本实现自由开放的印太政策协同作用》

《日本正在进行或可能的与 ACMECS 总体规划相关的合作项目》 2019年11月4日

第十一届 泰国曼谷 《湄公河—日本2030年可持续发展目标倡议》 2020年11月13日

第十二届 视频会议 《湄公河可持续发展目标投资伙伴关系》 ]

资料来源：日本外务省官网“日本—湄公河合作”栏目。

三、日湄峰会的特征分析

自2009年首次举办以来，日湄峰会已成功举行12届（表1）。根据历届峰会联合宣言内容、关注的议题领域以及相应的行动计划，日湄峰会所代表的日湄合作机制显现出四大特征：日本主导政治性议程、聚焦高质量基础设施建设、推动区域倡议融入全球战略、与美湄合作机制互动加强。

（一）日本主导峰会政治性议程

日本一贯将湄公河区域视为其外交战略的重要组成部分，也是其持续扩大政治经济影响力的前沿区域之一。这些政治议题的讨论虽与湄公河流域国家的核心利益和发展需求存在一定的距离，但体现了日本在该区域复杂而多面的外交策略。

首先，日本密切关注朝鲜半岛核试验动向，日本希望获得国际社会尤其是邻近地区国家的积极支持，共同向朝鲜施压，维护其国家安全与利益。中国学者孟晓旭指出，日本将两件性质不同之事合并讨论是“日本也想炒热朝核问题，利用国际社会的集体压力将‘绑架问题’摆上台面与朝核问题一并解决”1。

其次，日本对联合国安理会席位改革一事十分迫切。日本政府所希冀的联合国安理会席位分配改革一事涉及对目前国际体系权力的再分配，改革的结果将直接塑造未来国际秩序的新面貌。但对湄公河流域国家而言，保持国内政治稳定和提升治理能力才是当务之急。这一议程实为日本在日湄峰会议程中“强加”于权力体系层次中的 “低位”国家的讨论事项，意图用经济合作手段来推动其在联合国大会上的提案获得更多的支持票权。

最后，日本借与湄公河流域国家讨论地区事务之由插手南海问题、制衡中国。中国学者张瑶华指出，“2010年美国对中国南海问题表示‘关切’后，日本也开始积极介入南海问题，该举动绝非偶然，是为日本未来海洋战略重点转移……在南海问题上扮演搅浑水和趁火打劫的角色”2。日本积极介入南海问题有迹可循，在2009年和2010年的日湄峰会上其并没有提及南海问题。然而，从2011年开始，日本声称海CQZtUqLEKVYDmrqO5pK72A==洋为国际性公共产品，要求各方遵守国际法。后续公布的文本中直接定位到中国南海，试图将危机感和紧迫性传递给湄公河流域其他国家。

从以上政治议题的讨论可看出，日本在湄公河区域的战略意图除了体现在经济合作与区域开发上，还通过一系列政治议题的介入以达成其他目的，展现了其在地缘政治利益上的长远考量。

（二）聚焦高质量基础设施建设

自2013年起，日本开始积极推动高质量基础设施建设，并于2015年启动了高质量基础设施伙伴关系。截至2019年，日本在东南亚的基础设施投资总额为3670亿美元，几乎是中国投资总额的1.5倍3。此外，日本不仅通过多边平台推动高质量基础设施的叙事，还致力于引领基础设施领域的国际标准制定。

日本在湄公河区域的基础设施开发巧妙地深化了“互联互通”的概念。在话语构建上加深了湄公河流域国家对其的印象。这种互联互通不仅体现在物理建设的层面，更重要的是在当地城市和社区间建立了深厚的联结感。通过建桥、修路、搭建机场等方式缩短了物理空间并搭建了心理距离，互联互通促进了商品、贸易、人员、资本、劳务乃至情感的流动性和相互依赖性，提高了公共基础设施的质量并扩展了公共服务的覆盖面，为相对落后的地区带来了市场机遇。同时，这些基础设施项目为当地劳动力创造了大量就业机会。从东京战略2015至2018，日本在湄公河区域的合作建设项目不断增多，合作重心逐渐微调并配合“高质量基础设施建设”新理念推出系列区域公共产品，既适应了湄公河流域国家对经济发展的需求又制衡了中国的影响。有学者指出，“（日本）构建联通印太、横贯湄公河地区的东西向陆海大动脉”4。以2016年日本与世界银行建立的高质量基础设施合作伙伴关系（QII）为例，日本通过世界银行提供资金支持来改善老挝国有电力供应设施，在老挝万象区域实现了更高效的电力分配，为该区域居民特别是贫困人口提供了持续稳定的电力供应5。总的来说，日本在湄公河区域不断打出“高质量”叙事，巩固其在“印太”地区的地缘政治经济地位。

（三）推动区域倡议融入全球战略

在日湄合作框架下，日本积极提出并实施“绿色湄公河”倡议，旨在解决湄公河区域的环境问题。该倡议通过建立论坛机制，明确了五大环境挑战，并制定了具体行动计划1。通过定期举办的绿色湄公河论坛，日本与多方合作，共同提出解决方案，并将该倡议与联合国可持续发展目标（SDGs）相衔接，提升了其国际影响力。2021年，双方将“绿色湄公河”论坛更名为第一届日湄可持续发展目标论坛，实质是在后疫情时代的全新升级2。

日本还在环境倡议中强调与湄公河区域内外各方的协调合作，确保项目的长期稳定实施。通过亚洲区域3R论坛、亚洲水环境伙伴关系等平台，推行精准措施，并邀请联合国相关机构参与讨论，展现了日本对湄公河区域环境和气候问题的重视。这一倡议不仅促进了湄公河区域的环境保护，也为日本赢得了国际社会的尊重与好感。

安倍政府提出“印太战略构想”（FOIP），强调湄公河流域国家为其“印太”及全球战略的关键。从此，日湄峰会议题便与该战略环环相扣。其中，FOIP战略的“多层次连接性”支柱聚焦于东南亚国家的数字经济转型，同时在海洋法与军演层面拓展海空连接的路径与形式3。日本通过日湄峰会与湄公河流域国家打造友好伙伴关系，并视其为“支点国家”，意在通过与盟友和伙伴的协调，实现FOIP战略目标。其中，泰国和越南作为重要的东盟国家，在日湄合作中扮演关键角色。东盟的战略位置、外交趋势及其与中国的关系动向使得日本将东盟国家纳入FOIP构想具有重大地缘政治意义，因此，湄公河流域国家为日本采取外交措施的重要一环，日本多次在日湄峰会中向各个国领导人宣传FOIP战略内容4。

（四）与美湄合作机制相互配合

为强化在东南亚地区的基础建设和能源开发合作，日本积极与美国深化同盟关系。日美建立了战略能源伙伴关系（JUSEP），以东南亚为重点地区开发天然气市场5。日本还参与美湄合作机制——“湄公河—美国伙伴关系”（Mekong-U.S. Partership），共同推出日美湄电力伙伴关系计划（JUMPP），聚焦于清洁能源经济和基础设施合作。该计划旨在升级湄公河流域国家的电力能源系统，提供技术支持，并促进跨境电力贸易和市场发展。2023年4月6日JUMPP计划公布，其结合公私合办模式，纳入两国“印太战略”框架。具体来讲，该方案能够更新湄公河流域国家滞后的能源基础建设，促进湄公河流域五国能源部门的现代化和可持续发展。同时，日美将从深层次推动湄公河能源开发市场的“透明度”和“规范性”，扩大双方在东南亚市场的能源合作与贸易份额6。

有分析师指出，JUMPP能激发湄公河区域的经济潜力，开发跨境清洁能源7。美国埃克森美孚公司和日本东京电力公司已在越南投资清洁能源项目，显示了双方在该区域开发的强劲势头。此外，日美澳三边基础设施伙伴关系也已在湄公河区域采取行动，越南等国也期望获得更多国际支持以加速经济发展1。从以上市场拓展和原源开发的布局可见，日美在湄公河区域的合作将增大双方在东南亚市场的能源合作与贸易份额，还能制衡中国的经济影响，最终促使更多的东南亚国家在中美竞争中选择与日本这个“第三方力量”合作，增加日本战略筹码2。

四、日湄峰会的效果评估

日湄峰会开启以来，湄公河区域在经济发展与环境治理上均获得一定成效，双方通过官方与非官方合作夯实了互信基础，增进了民心交融。新加坡尤索夫·伊萨东南亚研究所（ISEAS Yusof Ishak Institute）的调研显示，日本灵活的外交策略和项目合作提高了湄公河流域国家对日本的信任度和文化认同感，例如，老挝对日本文化的认同感提升明显（2022年为15%，2023年增长至40.4%）3。然而，日本在日湄峰会中“强加”政治性议题，以“价值观”一致为前提的合作策略，导致其在政治条件的获取上受挫，且日本在“尊重人类安全的社会”和环境治理方面的承诺未能完全实现。

（一）为湄公河区域互联互通建设提质增效

日本在湄公河区域的互联互通项目规划清晰，形成了有效的网络化联系。实证分析显示，在日湄峰会推动下，日本投资流量增加（影响效应为70.1%），海外企业积极入驻，构建了东南亚的互联互通网络（影响效应达到50.4%）。其成功归因于三个方面：硬软件设施改善、供应链体系健全及差异化援助策略4。

首先，日湄峰会持续发布纲领性文件，定期更新区域经济建设路线图，并通过跨部门合作确保互联互通项目的有效实施。日本外务省发布的《日湄互联互通倡议》和经济产业省公开的《日湄合作的未来》等文件为项目提供了明确指导。其次，日本针对区域国家的发展差异，制定了多样化援助计划，促进了区域内的工业协同、设施配套与互补，最终实现经济效率提升。最后，日湄峰会将互联互通规划由十字形扩展为雪花状，核心为湄公河的东西和南北经济走廊。东西向的线路从越南岘港开始，经过老挝和泰国，最终到达缅甸的毛淡棉港；南北向的路线从越南胡志明市出发，穿越柬埔寨和泰国，最终到达缅甸的土瓦港。此外，还新增越南河内到老挝万象一线。这些互联互通项目将城市、高速公路和港口等关键节点连接起来，实现了从内陆向海洋、连公路与河流，促进了沿线城市群的发展。在数年多轮千亿日元投资下，东西和南北两条经济大动脉规模可观、成熟运作。

自新冠疫情蔓延以来，日本与柬埔寨之间的经济互动，包括人员流动与物资交换，均遭受了一定影响。日本对柬埔寨的财政援助也暂时中断。然而，随着新冠疫情态势的逐步缓解与国际合作的逐步恢复，2021年日本重启了对柬埔寨的财政援助计划，其中最为显著和标志性的项目便是资助建设了柬埔寨西哈努克自治港（Sihanoukville Autonomous Port，以下简称“西港”），这是日本财政多轮资助建设起来的国际深水港，对两国均有重要意义。日本于2021年决定融资建设新深水码头，2022年追加投资413亿日元，使西港能容纳更大规模的货物。来自日本的资金和技术援助确保港口高效运营，未来无需在新加坡或中国香港中转，货物直接出口欧美市场，降低运输成本5。据西港财务数据，2023年第四季度西港收入大幅增长近30%。从股份持有来看，日本最大的物流公司Kamigumi持有西港13%的股份，并且日本国际协力集团（JICA）和日本兴业与东方咨询公司（OC Global）还深度参与其项目顾问的遴选工作1。这在一定程度上显示了日本资本对西港运营的话语权。2024年1—5月，西港集装箱吞吐量达38.86万标箱，比2023年同期增长24.6%2。

综上所述，日湄峰会通过投资和规划互联互通项目，加强了湄公河区域内部及与周边国家的联系。这一经验展示了日湄峰会多年详细而明确规划和跨部门协作对区域互联互通的推动作用，也激发了日本企业不断进驻东南亚市场的热情。

（二）“绿色湄公河”倡议助力区域应对气候与环境挑战

日本长期以环境外交塑造国际形象3，强调“大国”环境责任感。在东南亚地区，日本与东盟合作推动城市绿色转型及绿色发展，其中，“绿色湄公河”倡议旨在应对湄公河区域的环境挑战。鉴于湄公河区域应对气候变化能力不足、财政匮乏以及技术落后等诸多挑战，日本主动发起这一长期环境倡议。随后，日湄峰会不断讨论紧迫的环境议题，推出新的合作举措并不断改进援助方式。倡议的实施重点包括水污染治理、森林管理、新能源开发和海洋垃圾治理等方面，日本还积极在湄公河区域全面推广本国的环保技术。后续将这一倡议与联合国SDGs融为一体，不断彰显日本的环保理念与“责任感”。

“绿色湄公河”项目聚焦可持续发展和污水处理。农业上，日本通过JICA启动有机农业合作项目，提供资金、技术和新农业设备支持，并邀请湄公河流域国家农林部门人员赴日本学习种植方式以提升农产品品质，满足国内外长期需求。这种一对一的定制方法，有助于湄公河区域打造专属的农产品生产和销售模式。在城市建设中，针对区域高降水量和排水系统老旧落后问题，日本运用先进技术建设污水处理设施，确保用水安全，实现高效废水管理4。此外，日本还在环境法规制定与实施方面提供支持，积极参与河流废水管理和城市废物管理，并派遣专家前往越南北宁和平阳区域审查其环境法的指导文件5，赢得了越南等国的感谢6。

日本在湄公河区e58fcba6c38a9f9bb63b30963e1a2acd域的环境外交中采取了多样化策略，包括技术转让、资金支持、人员培训和法律建设，对湄公河流域五国的环境政策甚至法规都有所影响，推动了湄公河区域的可持续发展和环境保护。当然，这些成就的实现也离不开当地政府和社区居民的共同努力和配合。

（三）日本政治图谋收获不等

首先，朝核问题上，湄公河流域国家对日本的诉求展现了一定程度的认同与理解。由于地理位置相近，日本向来对朝鲜半岛的安全态势高度关注。朝鲜的核试验事件发生后，“日本朝核政策从施压走向加大施压”1，并将之与朝鲜绑架日本人事件联系起来，打出区域安全与人道主义的组合策略。日本在国际社会积极奔走，构建网络化结构以阻止朝鲜开发核武器，并要求其归还绑架案受害者遗体。日本借助国际交流平台发声，以期获得支持，其中包括在联合国大会、联合国安全理事会、G8峰会以及日湄峰会等多边国际会议中提及，日本前首相安倍晋三曾表示，“我们要与美国、韩国为首的国际社会保持紧密合作” 2，便是期望与湄公河流域国家共同对朝鲜施加国际压力。这种外交路径最终得到了湄公河流域国家的关注和支持。尤其在东盟地区论坛等场合，与会国代表逐渐从礼节性人道主义关切、对朝鲜的核试验和导弹发射表示担忧，到不少东南亚国家代表在发言中明确强调希望朝鲜核试验问题彻底得到解决3。湄公河流域国家态度的转变体现了对日本外交努力的响应。

其次，在联合国安理会改革议题上情况则有所不同。日本虽然在与湄公河流域国家的联合宣言中表达了对改革的推动并期望得到这些国家的支持票，但根据笔者翻阅的联合国大会的讨论记录，湄公河流域五国从未直接表达对日本或其所代表的四国集团改革提案的支持。他们的发言通常强调改革的必要性，却避免直接提及具体国家名称或支持某一提案，这种中立的发言和模糊的态度与其一贯的中立外交政策相符。例如，泰国（表达为：“安全理事会改革绝对必要，以使安理会符合今天的现实”4）、老挝（表达为：“联合国需要进行改革，以便更好地履行其任务授权和职能”5），越南等国态度类似。湄公河流域5国迄今未对日本在联合国安理会提出的席位改革提案给予直接且明确的公开支持。反观真正支持的国家则是鲜明表态，如英国发言内容为：“我们支持印度、德国、日本和巴西成为新的常任理事国。” 6这表明，尽管日本在日湄峰会上声称获得了湄公河流域国家的支持，但实际上这些国家并未明确站在日本一边。

最后，南海问题上，日本通过放大化复杂化海洋领土争议，引导湄公河流域国家参与国际争端，并在战略上提升东南亚和南海区域的重要性。日本加强对东南亚国家的军事安全与武器售卖外交7，频繁宣扬用价值观和国际法处理南海问题，将自己定位为“公海自由原则”的捍卫者8。通过经济援助与政治条件捆绑，日本成功获得越南和柬埔寨的港口停靠权，并将东海问题与南海问题绑定，意图分化中国在南海的投入并制造紧张局势。越南作为日本在该区域“志同道合的国家”9，也有意接受日本的巡逻舰援助，共同强调南海航行自由10。2023年，越日两国舰艇互访不断，日本承诺继续向越南转交国防科技和设备等11。然而，湄公河流域五国在南海问题上的立场并不统一，泰国保持中立并提出“等距离外交”12，柬埔寨则强调不插手外部势力以免矛盾激化1。尽管如此，通过长期的首脑外交，日本成功渲染出南海紧张局势，推动部分东南亚国家采取防卫措施。日本宣布将为东南亚国家（其中菲律宾、印度尼西亚、马来西亚和越南为重点援助对象）提供相应的海警力量，未来可能会就加强越南海军巡防力量装备无人机、雷达，并提供巡逻艇等实际应用装备2。这在一定程度上体现了日本以“海洋安全”和“中国威胁”为抓手的安全外交策略所产生的效果3 。

（四）日湄合作项目实践与日湄峰会理念不一致

日本在国际合作项目中常宣扬其严谨性和高效性，但近年来，一些项目的实施却暴露出其在环境保护和社会责任方面的不足。以缅甸迪拉瓦经济特区为例，日本非政府组织湄公河观察（Mekong Watch Japan）曾报道JICA的投资虽然意在促进当地经济发展，但在实际操作中却忽略了与当地居民的深入沟通和对他们的妥善安置。重新安置的房屋质量不佳、面积较小，且居民搬迁后缺乏新的就业机会，生活陷入困境，JICA对民众的诉求却置之不理4。

日本福岛核污水排放这一决策更是引发了国际社会的广泛关注和担忧。日本在国际上多次强调对环境保护的重视，并倡导“绿色湄公河”等区域环境倡议。然而，其核污水排海决策却与这些承诺背道而驰，对全球海洋生态安全构成了严重威胁。这一行为不仅引发了国际社会的谴责，也让日本在环境保护领域的信誉受到了严重损害。全球环保组织“绿色和平”（Green peace）东京办公室气候及能源项目主任铃木一枝（Kazue Suzuki）批评日本政府选择不负责任的处理方案，此举“完全无视福岛、更广泛的日本和亚太区域人民的人权和利益”5，民意调查结果进一步印证了这一观点。无论是日本国内还是环太平洋地区国家，多数民众对核污水排海计划持反对态度6。这一结果反映了公众对环境保护的关切，也凸显了日本在决策过程中未能充分考虑国际社会的意见和反应，或将会影响亚洲国家对日本的印象。

综上所述，日本在国际开发项目与环境责任方面面临不小挑战。从经济区域开发的承诺难以兑现到一意孤行排放核污水，日本的这些行径不仅反映了在湄公河区域经济大规模开发与环境保护之间的困境，也将对其环保外交的国际形象和信誉产生消极影响。

五、结 语

自2009年起，日湄峰会历经12届，在新冠疫情暴发和缅甸军政府上台前，其发展历程呈现出明显的阶段式上升趋势。通过《东京宣言》等系列纲领性文件的发布，日湄峰会的长期举行为双方合作构筑了稳定有序的框架。定期的首脑会议不仅作为双方外交部部长、经济部部长和高级官员会议的指引力量，还为双方高层提供了持续商讨的平台，能够不断根据区域发展优先事项制定核心议程，涵盖互联互通、人类安全、绿色发展及人文合作交流等多元领域。尽管遭遇新冠疫情、缅甸政局变动、日本政局动荡等挑战，日湄峰会仍在一定程度上展现出其韧性与重启的潜力。

日湄峰会在该区域合作机制中独具特色。其聚焦于区域互联互通建设，强调基础建设的重要性，通过打造支点城市和提升大城市公共交通设施水平，推动了区域整体连通性的发展，助力东盟内部一体化进程。同时，日本亦将政治议题纳入讨论议程，寻求在关键国际问题（朝核问题、联合国安理会改革和南海问题）上获得湄公河流域国家的支持。此外，日湄峰会与美湄机制等保持紧密互动，通过区域倡议与全球倡议的融合，配合美国东南亚战略的脚步，进一步稳固日本在湄公河区域的地位，并为其“印太战略构想”的实施拓展外交空间。

总体来看，日湄峰会基本实现了日本输出经济影响力的目标，赢得了湄公河流域国家的信任。双方通过合作，在基建、经济发展、环境保护等方面取得了显著进步。柬埔寨、老挝和泰国政府都曾在发行的纸币和邮票中印刷各种日本援助项目完工的图片以感谢日本的援助。然而，日本试图以经济利益换取政治支持的策略并非总是奏效，甚至可能引发短暂的疏离。此外，核污水排放问题以及实际项目建设中的粗暴行径亦与日湄峰会长期倡导的“构建尊重人类尊严的社会”目标相悖，对日本在湄公河区域乃至全球“环境负责任大国”的形象构成严峻挑战。

（责任编辑： 张 磊）

Historical Development， Characteristic Analysisand Effect Evaluation of the Japan-Mekong Summit

Zhu Shengjie， Yao Quan （Nanjing University， Nanjing， 210023， China）

Abstract： Japan initiated the partnership with the five Mekong countries in 2009. Following that， the regular summits of the six-party leaders have formed a stable cooperation mechanism， which can strengthen Japan's economic and political influence in the Mekong region and allow the Mekong countries to raise their national strength and political status through Japan's substantial aid and cooperation projects.The annual Japan-Mekong Summit， now totaling 12 times， has experienced two phases： inception and development. However， events such as the COVID-19 outbreak in 2019 and the coup in Myanmar in 2021 led to a standstill. Presently， Japan opts for separate meetings with leaders of the four Mekong countries except Myanmar to discuss aid， cooperation and regional issues. However， as the most important cooperation mechanism between Japan and the Mekong region， the restart of the Japan-Mekong Summit is only a matter of time. Throughout its development， the summit demonstrates distinctive features. Politically， Japan has led the political agenda of the summit， setting up three major regional and global political issues， i.e.， the North Korean nuclear issue， the South China Sea issue and the reform of the United Nations Security Council， to let the Mekong countries support Japan's position. Economically， Japan emphasizes "high-quality" infrastructure projects to enhance its competitiveness in providing infrastructure solutions.In terms of mechanism interaction， Japan intends to align regional initiatives with global ones and enhance coordination with the US-Mekong partnership. Overall， the Japan-Mekong Summit has improved the quality and efficiency of the connectivity construction in the Mekong region. Simultaneously， extensive exchanges between Japanese and Mekong experts promote people-to-people ties and mutual understanding， and contribute to environmental governance in the Mekong region. Nevertheless， Japan's political ambitions through economic cooperation face challenges due to differing political stances and national interests among participating countries. Moreover， Japan's disregard for international public opinion in discharging nuclear wastewater and the problems in its economic zone development contradict the spirit of the Japan-Mekong Summit.

Keywords： Japan-Mekong Cooperation; Summit Meeting; Japan; Mekong Subregion; Regional Cooperation

［基金项目］国家社会科学基金重点项目“东南亚次区域合作与区域格局演变研究”（22ASS004）

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