乡村治理中“一肩挑”制度研究综述

摘 要：新时代背景下，为加强乡村基层治理体系，提升治理效能，“一肩挑”制度在党的十九大后正式成为政策导向。学者们围绕其实施逻辑、制度优势、当前挑战及应对方案进行详尽探讨，产出一系列高质量的理论贡献，为学术研究铺就坚实基础。然而，当前成果尚存局限。展望未来，应关注“一肩挑”制度的新动向，探究其在乡村治理中的新角色与模式，并强化跨学科研究，为乡村振兴和治理提供更为全面深入的理论支撑与实践指引。

关键词：一肩挑；乡村治理；研究综述；制度优势；实践逻辑

中图分类号：D422.6 文献标志码：A 文章编号：2096-9902（2024）21-0076-04

Abstract： In the context of the new era， in order to strengthen the rural grassroots governance system and improve governance efficiency， the "single-task" system officially became a policy orientation after the 19th CPC National Congress. Researchers conducted detailed discussions on its implementation logic， institutional advantages， current challenges and response plans， and produced a series of high-quality theoretical contributions， laying a solid foundation for academic research. However， current results still have limitations. In the future， we should pay attention to the new trends of the "single-task" system， explore its new role and model in rural governance， and strengthen interdisciplinary research to provide more comprehensive and in-depth theoretical support and practical guidance for rural revitalization and governance.

Keywords： single-task; rural governance; research summary; institutional advantages; practical logic

在当前中国乡村治理体系中，“一肩挑”制度作为一项重要的制度创新，其研究背景与意义深远而重大。随着农村改革的不断深入和城乡发展不平衡问题的日益凸显，乡村治理面临着前所未有的挑战。在这一背景下，“一肩挑”制度应运而生，旨在通过集中权力和责任，提高乡村治理的效率和效果。据统计，自该制度实施以来，全国已有超过90%的乡村地区采用了这一模式，显示出其广泛的适用性和强大的生命力。

研究“一肩挑”制度的意义不仅在于深入了解其运作机制和实际效果，更在于为乡村治理的现代化和可持续发展提供理论支持和实践指导。通过深入分析该制度的理论基础、实施现状、面临的挑战以及优化策略，可以更全面地认识其在乡村治理中的作用和价值。

1 “一肩挑”制度的起源与演变

在学界，学者们对“一肩挑”制度的产生和发展已经有了广泛的研究。大多数学者对于“一肩挑”的发展历程都是以时间为脉络去梳理和研究的。“一肩挑”制度作为乡村治理体系中的一项重要创新，其起源可追溯至我国农村改革初期。随着农村集体经济的逐步发展和农村治理结构的调整，传统的乡村治理模式已难以满足日益复杂的治理需求。在这一背景下，“一肩挑”制度应运而生，旨在通过集中权力、明确责任，提高乡村治理的效率和效果[1]。

在学术领域，关于“一肩挑”制度的研究呈现出一种渐进式的发展趋势。自2002年中央正式颁布文件鼓励并倡导村级组织负责人实行“一肩挑”以来，该制度逐渐受到了学术界的关注。然而，在相当长的一段时间内，相关的研究主要局限于新闻报道和政策解读，缺乏深入的学术探讨。直到党的十九大后，中央对“一肩挑”制度的态度发生了显著变化，由鼓励提倡转变为全面推行，这才引起了学术界的广泛重视。随着国家对“一肩挑”制度的全面推行，相关研究逐渐丰富，学术成果不断涌现。通过梳理相关文献，笔者将现有的研究成果主要划分为以下4个方面。

2 实施“一肩挑”制度的实践逻辑

“一肩挑”制度最初阶段是基层为了解决农村党组织与村民委员会出现职能分工不明确、权责关系不明晰等问题的自发性探索，之后的鼓励提倡阶段则是中央基于先试再行的政策逻辑而形成的开放性探索。那么“一肩挑”制度为何进入了全面推行“一肩挑”阶段，大多学者从功能主义视角出发，研究实施“一肩挑”制度的实践逻辑。

有学者从学术角度深入剖析了“一肩挑”制度所蕴含的多重实践逻辑，具体表现为践行“全过程人民民主”的治理理念、推进“三治融合”的治理模式以及实现“利益协调”的治理效果3个方面[2]。此外，还有学者运用功能主义视角对全面推行“一肩挑”的实践逻辑进行了详尽阐述。指出全面推行“一肩挑”不仅有助于化解村级组织中的“两委”矛盾，增强组织的凝聚力，还是推动国家政策在乡村地区得到有效贯彻落实，构建有序村庄内部政治秩序的关键举措。同时，这一制度也能有效优化乡村治理结构，提升行政管理效率，为乡村社会的持续发展提供有力保障[3]。

还有学者有别于功能主义视角，转而采用了复合式科层制的理论框架，对“一肩挑”制度的治理逻辑进行阐释[4]。从宏观的结构层面来看，“一肩挑”制度可以被视为在体制变革过程中，党政一体化理念在村级层面的具体体现和投影，从而构建了以“党政融合”为特征的复合型乡村治理结构。

3 “一肩挑”制度的制度优势

“一肩挑”制度能够得到国家的全面推行，必然有着自身的制度优势。学术界对此也展开了广泛的研究，经过本文的归纳总结，对“一肩挑”制度的制度优势的研究主要集中在以下3点：缓和村“两委”矛盾，完善农村社会治理体系；加强党在乡村的领导地位，巩固党在乡村的执政基础；提升乡村治理能力和水平，推进乡村振兴发展。

3.1 提升乡村治理效能

有学者指出实施“一肩挑”制度不仅强化了党在基层治理中的领导地位，还为增强党的执政基础和领导力提供了坚实的组织保障。这一制度通过整合村级权力结构，有效地避免了内部矛盾的滋生，为村民自治的顺利推进创造了有利条件[5]。另外，实行“一肩挑”制度会使村“两委”的成员减少，人员的减少使得村“两委”班子分工更加明确，权责更加统一，互相推诿的可能性降低，一定程度上会提升个人待遇，使得村“两委”班子成员的积极性更高，进而有效提高村“两委”的自治效率[6]。

3.2 加强党组织领导核心地位

在全面深化农村治理体系的大背景下，“一肩挑”制度的广泛实施，不仅是中央层面为推动以党为引领的农村基层组织架构优化的核心战略步骤，更成为完善农村社会管理网络、确保乡村和谐稳定的不可或缺的一环。这一制度的推广，旨在通过增强基层党组织的领导力和凝聚力，进一步夯实农村社会治理的基石。该制度要求村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，实现党的领导和村民自治的统一，使党组织的领导直接体现在村民自治的过程中，充分发挥党组织的领导地位和作用[7]。有学者强调，“一肩挑”制度是实现组织意图与村民意愿有机结合、党的领导与村民自治内在统一的适当选择[8]。

3.3 推进乡村振兴发展

随着2021年2月25日国家乡村振兴局的正式挂牌，我国“三农”工作的重心已全面转向乡村振兴。在这一背景下，众多学者对“一肩挑”制度在乡村振兴中的作用进行了深入研究。有学者认为，作为乡村治理体系的中心，村党组织书记兼任村委会主任可以直接参与村级组织的日常事务管理，提高了村级组织的决策水平。此外，“一肩挑”制度通过整合村庄内部资源，优化了公共服务和基础设施的使用，推动了村级组织的整体进步，增强了其治理能力，为乡村振兴提供了坚实的组织保障[9]。而从驻村第一书记的角度分析新时代农村基层党组织所面临的挑战与机遇，为应对复杂多变的社会形势，推动乡村振兴，农村基层党组织必须具备更高的执政能力和领导水平[10]。“一肩挑”制度在此方面发挥了重要作用，其进一步强化了党组织的领导核心作用，使农村基层组织在经济发展、脱贫攻坚、社会治理等领域拥有更大的自主权，从而有利于乡村振兴战略的深入实施。

4 “一肩挑”制度面临的现实困境

“一肩挑”制度的实施，其根本出发点紧密贴合乡村振兴战略的核心要义，旨在适应并满足农村快速变迁的发展需求。然而，在制度的实际运行过程中，也显现出一些不容忽视的问题，针对这些问题，学术界进行了深入的分析和探讨，以揭示其背后的原因。

4.1 “一肩挑”制度选举程序存在张力

有学者从法律法规、村民选举观念以及党内民主精神3个维度，深入剖析了“一肩挑”选举程序所面临的困境[1]。首先，从法律层面看，《村民委员会组织法》对于村委会主任的候选人资格并未设定过多硬性要求。但在实际操作中，部分地区对候选人资格施加了额外条件，这与法律规定产生了背离。其次，在村民选举观念方面，传统的选举中，村民往往基于个人熟悉度和信任度来投票，倾向于选择自己熟悉的村干部。而“一肩挑”制度的实施，使得选举过程更加严肃，对候选人的要求也更为严格，这与村民长期形成的选举观念存在冲突。最后，在“一肩挑”制度下，若村委会主任非党支部书记或非党员，则可能导致村党支部书记的选举不再基于党员意愿，而是受到全体村民投票的影响。这在一定程度上削弱了支部选举的意义和党内民主的精神。除此之外，部分村民认为，既然法律规定村主任应由村支书担任，那么选举村主任便显得无关紧要；而另一些村民则因自身非党员身份，感到无法参与村支书的选举，从而对选举结果产生疏离感。这种认识误区不仅影响了村民的投票积极性，也背离了“一肩挑”制度的初衷，使得该制度在基层的推行面临重重困难[11]。

4.2 “一肩挑”制度监管制度不健全

在探讨乡村治理“一肩挑”制度面临的挑战时，权力集中与监督机制的缺失是一个不容忽视的问题。这种制度设计下，村干部往往身兼数职，权力高度集中，然而相应的监督机制却未能同步完善[12]。若“一肩挑”的干部缺乏必要的监督和约束，权力“异化”的风险将显著增加。这可能导致部分干部出现独断专行、滥用职权等行为。一旦此类情形发生，将严重破坏“一肩挑”制度的初衷，使其无法发挥应有的作用[13]。总体来说，正是由于对村干部的监督不力，导致了“一肩挑”的干部无法充分发挥自己的职权，为广大群众服务。

4.3 难以选拔任用合适的“一肩挑”干部

有学者指出实施“一肩挑”制度后，发现部分村干部在决策、执行和协调等方面存在明显不足。一些村干部由于缺乏市场意识和创新意识，导致乡村经济发展缓慢，农民收入增长乏力。同时，部分村干部在处理村民纠纷、维护社会稳定等方面也显得力不从心，影响了乡村治理的效能[14]。针对这一问题，深入分析其原因。一方面，部分村干部由于年龄、学历等客观条件的限制，难以适应新时代乡村治理的要求[15]；另一方面，部分村干部缺乏必要的培训和学习机会，导致其素质和能力难以得到提升[16]。

5 完善“一肩挑”制度的优化对策

村级组织作为国家治理体系的末端部分，既具有“国家性”又具有“社会性”。对推行“一肩挑”过程中所遇问题提出相应对策，可以确保全面推行“一肩挑”实施过程更加顺畅、作用发挥更加持续。

5.1 推进“一肩挑”制度法治化

有学者认为，传统的村民委员会选举思路需要得到更新。为了加强党对农村基层组织建设的领导，他提出通过立法手段，将村民委员会候选人的提名权赋予党组织。这一举措旨在将选举工作纳入法治化轨道，确保选举的公正性和透明度[17]。尽管中央政策多次强调全面推行“一肩挑”制度，但现行的相关法律法规并未就如何在农村基层民主各环节中凸显党组织的领导作用进行明确规定。这一法律空白使得“一肩挑”制度的全面推行缺乏必要的法律支撑。由于农村自发形成的“一肩挑”比例较低，且条件标准较高，因此难以达到全面推行的要求。在实践中，基层政府往往依赖于动员和协商的方式，以推动该制度的实施[18]。

5.2 完善“一肩挑”运行中的监督机制

在“一肩挑”制度的实施过程中，完善权力监督机制显得尤为重要。当前，由于权力的高度集中，缺乏有效的监督机制，导致了一些村干部滥用职权、腐败现象的发生。为了保障乡村治理的公正性和有效性，必须构建一套完善的权力监督机制。有学者在其研究中明确指出，为确保农村基层组织职能的高效发挥及成员的职责明确，需构建完善的问责机制。这一机制旨在明确各组织成员的权限与职责，从而避免“一肩挑”干部在乡村管理中出现权力滥用或决策武断的现象[19]。其次，应推行信息公开制度，提高乡村治理的透明度[20]。通过公开村务、财务等信息，让村民了解村干部的工作情况和资金使用情况，从而有效防止腐败现象的发生。

5.3 加强村干部队伍建设

在“一肩挑”制度的实施过程中，提升村干部的素质与能力显得尤为重要。当前，随着乡村治理现代化的推进，村干部作为基层治理的骨干力量，其素质和能力的高低直接关系到乡村治理的成效[21]。为了提升村干部的素质与能力，可以从多个方面入手。首先，加强村干部的教育培训是关键。通过定期举办培训班、研讨会等形式，为村干部提供系统的理论学习和实践指导，帮助他们掌握现代管理知识、法律法规和乡村治理的新理念、新方法。同时，可以引入案例分析、角色扮演等互动式教学方式，提高培训的针对性和实效性[22]。除了加强人才培育和引进，还有学者从村干部“一肩挑”的制度绩效考察出发提出如何加强村干部队伍的能力，通过回归分析评估“一肩挑”制度的实施效应，得出“一肩挑”村干部受教育水平的提升，会强化改革红利的释放。

6 总结与展望

在总结了“一肩挑”制度在乡村治理中的现状、挑战与未来展望后，可以得出了一系列重要的结论。首先，该制度对于化解村“两委”之间的矛盾、增强党对乡村工作的全面领导，以及提升乡村治理能力和水平具有深远影响，且其完善过程是通过不断调整和优化制度来实现的。然而，不同地区的实践差异也暴露出制度在推广过程中存在的问题。针对这些问题，学者们提出了优化策略，包括完善权力监督机制、提升村干部素质与能力、加强村民参与民主监督等。这些策略的实施，将有助于提升“一肩挑”制度的实施效果，进一步推动乡村治理的现代化进程。

在优化策略中，特别强调了完善权力监督机制的重要性。通过引入第三方评估机构、加强村民对村干部的监督等方式，可以有效防止权力滥用和腐败现象的发生。同时，提升村干部素质与能力也是关键所在。通过加强培训、引入优ae2423fe585af3d1ad85c47d2e1e2487秀人才等措施，可以提高村干部的治理能力和水平，使其更好地适应“一肩挑”制度的要求。此外，加强村民参与民主监督也是必不可少的。通过建立健全村民议事会、村民监督委员会等机制，可以激发村民的参与热情，提高乡村治理的民主化水平。

展望未来，“一肩挑”制度的发展趋势将更加注重民主化、法治化和科学化。随着乡村治理现代化的不断推进，乡村治理模式也将不断创新探索。例如，可以借鉴城市社区治理的经验，引入物业管理、社区服务等机制，提高乡村治理的专业化和精细化水平。同时，跨学科视角下的乡村治理研究也将成为未来的重要方向。通过引入社会学、政治学、经济学等多学科的理论和方法，可以更加全面地分析乡村治理问题，提出更加科学有效的解决方案。

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