政府审计与司法机关的协同：现实基础和优化路径

【摘 要】 文章对审计机关与公安机关及人民法院的协同进行了阐述。审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件取得了一定效果，但整体状况并不好，主要原因是审计案件移送标准不清晰、审计证据与刑事证据不衔接、有关制度规范的法律位阶偏低。优化路径包括明确审计案件移送标准和证据衔接要求，以及公安机关提前介入可能移送的审计案件。审计机关与人民法院协同主要有两类关键事项，一是人民法院协助审计机关的行政强制，二是针对审计机关结果性文书的司法诉讼，这两类关键事项各有其优化路径。

【关键词】 审计协同； 审计移送标准； 审计证据； 审计行政强制； 审计行政诉讼

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2024）22-0139-07

一、引言

政府审计作为一种专门的经济监督，在以其固有功能履行法定职责时，特别关注审计客体是否存在违法违规的经济行为，因此，有时可能发现一些涉嫌经济犯罪的行为，而经济犯罪的侦察和惩处是司法机关的法定职责，审计机关需要将发现的某些涉嫌经济犯罪案件移送公安机关。同时，审计机关在履行法定职责时也需要与人民法院协同。审计实践中，各级审计机关与公安机关和人民法院构建了协同制度规范，取得了一定效果，但整体来说，审计机关与公安机关及人民法院协同的效果还有很大改进空间，真正有效的协同机制有待建构。

审计机关与公安机关的协同，现有文献对审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件的各个主要方面都有研究，但整体来说，对如何解决二者协同效果不好的问题并未提出系统性的对策。现有文献对审计机关与人民法院的协同虽然有所涉及，但协同的关键事项并未厘清，也未形成针对性的工作机制，对审计机关的结果性文书在司法诉讼中的地位更缺乏学理性解释。

本文聚焦审计机关与公安机关和人民法院的协同①，在梳理相关文献的基础上，从学理上分析审计机关与公安机关、人民法院协同的现状及存在的问题，在此基础上提出优化协同路径，以深化人们对审计机关与公安机关、人民法院协同的认知，并为相关制度规范的完善提供理论参考。

二、文献综述

（一）审计机关与公安机关协同

审计机关与公安机关协同主要集中在审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件，涉及审计案件移送的意义、标准和证据衔接。

关于审计机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的意义，现有文献有两个观察角度。一些文献认为，审计机关和公安机关都是国家机关，各有其法定职责。审计机关在审计过程中发现不属于其法定职责且可能属于公安机关法定职责的涉嫌犯罪案件移送公安机关，实现了资源整合、优势互补，有助于提升国家治理的整体效能[ 1-4 ]，本文称这种观点为整体效能观。另有一些文献认为，打击经济犯罪是公安机关的法定职责，而国家审计是经济监督，审计机关向公安机关移送涉嫌犯罪的经济案件，有助于打击经济领域中的犯罪行为[ 5-7 ]，本文称这种观点为打击经济犯罪观。

审计机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的标准是指审计机关发现的涉嫌经济犯罪案件，审计机关要将案件调查到什么程度后才合适移送公安机关。现有文献涉及移送标准的意义、具OYTOv/vgZ0LRw1m6ZjRpsw==体移送标准的利弊。关于移送标准的意义，现有文献认为，缺乏恰当的移送标准，可能导致审计机关将应该移送的没有移送，致使一些经济犯罪分子没有得到应有的刑罚，也可能导致审计机关将一些不满足立案标准的移送公安机关，导致移送数量过多、查处效率低下，浪费大量公安资源。所以恰当的移送标准可以避免上述两方面问题，做到有的放矢，提高打击经济犯罪的效率效果[ 8-12 ]。关于具体移送标准，现有文献形成了线索移送观和案件移送观。线索移送观认为，审计机关只要发现涉嫌经济犯罪的线索，推测可能存在经济犯罪的行为，就可以将发现的涉嫌经济犯罪线索移送公安机关；案件移送观认为，审计机关发现涉嫌经济犯罪的线索后要严格按照《刑事诉讼法》要求进行取证，达到“事实清楚、证据确凿充分”后才能移送公安机关[ 13-15 ]。也有一些文献分析了上述两种观点的利弊。认为线索移送观可以提高审计移送的数量、加大了经济犯罪打击力度，但是，由于审计移送线索的证明力是有限的，虽然审计机关移送线索的数量较多，却立案率低，起诉率更低；而案件移送观要求“事实清楚、证据确凿充分”后才能移送公安机关，审计机关的授权限制，许多案件很难做到“事实清楚、证据确凿充分”，大多数案件达不到移送的标准，因而会降低审计打击经济犯罪的力度，事实上放纵了经济犯罪嫌疑人[ 13-15 ]。

审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件时，审计证据并非当然成为刑事诉讼证据，许多情形下存在重复取证，因此，存在一个审计证据如何与刑事诉讼证据衔接的问题[ 16-18 ]。有些文献分析了审计证据转化为刑事诉讼证据的可能性和必要性，认为审计证据与刑事诉讼证据衔接，不仅可以降低司法成本，而且大大提高了司法效率[ 19-21 ]；还有一些文献分析了审计证据和刑事诉讼证据的共性和差异，主要体现在取证的主体、程序、要求、目的及法律效力等方面[ 22-24 ]。有些文献针对审计证据与刑事诉讼证据的衔接问题提出了一些具体建议，有些文献提出将刑事诉讼证据的“最佳证据规则与补强证据规则落实到审计证据”[ 17-18 ]，有的文献提出了直接转化、间接转化、授权委托三种衔接方式[ 19 ]，还有一些文献从多种角度提出了改善两类证据衔接的具体建议[ 20-22 ]。

此外，还有分部文献涉及审计案件的移送原则[ 4 ]和移送程序[ 25 ]。

（二）审计机关与人民法院协同

人民法院是审判机关，审计发现涉嫌经济犯罪并不直接移送人民法院，因此，相关研究较少，并且主要集中在以下两个方面：一是申请法院执行审计强制措施和审计决定。一些文献介绍了强制执行的案件[ 26-29 ]，还有一些文献介绍了地方法院设立审计法庭的情况[ 30-31 ]。二是针对审计机关结果性文书的司法诉讼。有的文献认为审计机关是国家机关，人民法院应该维护审计机关的结果性文书的权威[ 32-34 ]；有的文献从公法与私法关系的角度分析了《审计法》与《合同法》的关系，认为审计机关结果性文书的决定如果与合同约定不同，则合同约定具有优先权[ 35-36 ]。

（三）简要评述

现有文献对审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件的各个主要方面都有研究，但整体来说，对如何解决二者协同效果不好的问题并未提出系统性的对策。现有文献对审计机关与人民法院的协同虽然有所涉及，但整体来说，审计机关与人民法院的协同有一定的成效，协同的关键事项并未厘清，也未形成针对性的工作机制，对审计机关的结果性文书在司法诉讼中的地位更缺乏学理性解释。

三、审计机关与公安机关的协同：现实基础及优化路径

审计机关与公安机关的协同虽然是双向的，但其中最关键事项是审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件，本文主要关注此关键事项，梳理其现状及原因，在此基础上，提出优化二者协同的路径。

（一）审计机关与公安机关协同的现状及原因

审计署、公安部都很重视二者的协同，于2000年4月发布《审计署、公安部关于建立案件移送制度和加强工作协作配合的通知》（审法发〔2000〕42号），提出“建立健全案件移送制度”“加强办案协调与配合”“突出重点，加强对大案要案的查处”“严格依法办案”，为审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件建构了基本的制度框架。2006年，审计署又发布《关于进一步规范审计移送工作的意见》（审法发〔2006〕66号），进一步完善了审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件的相关制度。不少地方审计机关和公安机关也出台了一些协同制度规范，表1列举了部分制度规范，表中显示，省市、地市和县市区各级审计机关和公安机关都发布了协同的制度规范。

各级审计机关、公安机关都在推动二者的协同，那么，其效果如何呢？表2是2012年至2019年审计机关移送司法机关案件的处理结果②。表2显示，审计机关移送司法机关的案件，从司法移送立案率来说，最高年度是0.6719，最低年度是0.2585，各年度有所波动，但是，整体来说，立案率并不高；从刑事责任追究率来说，最高年度是0.5968，最低年度是0.2255，各年度有所波动，但是，整体来说，刑事责任追究率并不高。同时，司法移送立案率和刑事责任追究率二者都未呈现升高的趋势。所以，整体来说，审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件的处理效果并不好。

各级审计机关、公安机关都在建立实施二者协同的制度，而协同的效果并不好，其原因是什么呢？一些文献认为主要有四方面原因：一是审计机关移送的审计证据的证明力不足，不符合司法机关的立案要求；二是司法机关为了“提高”刑事案件的破案率，不破案就不立案；三是缺乏完善的审计案件线索移送处理保障机制，审计证据与刑事证据的衔接不好；四是有关制度规范的法律效力位阶偏低[ 37-39 ]。本文认为，上述原因归纳起来主要有三个方面，一是审计案件移送标准不清晰，二是审计证据与刑事证据不衔接，三是有关制度规范的法律位阶偏低。因此，提升审计机关与公安机关的协同效果，需要从上述三方面着手。

（二）审计机关与公安机关协同的优化路径

基于审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件处理效果不好的三方面原因，本文认为优化二者协同效果的路径，一是明确审计案件移送标准，二是明确审计案件移送的证据衔接要求，三是公安机关提前介入可能移送的审计案件。下面分别进行阐释。

1.明确审计案件移送标准

本文前面的文献综述指出，关于审计案件移送标准有两种主要观点，一是线索移送观，二是案件移送观，这两种观点各有利弊。线索移送观过于宽松，最终立案率低、起诉率更低，而案件移送观过于严格，审计机关的现有授权难以做到，最终导致放纵了经济犯罪嫌疑人。因此，审计案件移送标准必须是线索移送观和案件移送观的中和，这就是立案标准观。也就是说，审计机关对涉嫌犯罪的经济行为调查所掌握的证据表明该涉嫌经济犯罪行为已经基本成案，达到公安机关立案的要求，此时就可以移送了。这个要求高于案件线索，但并未做到“事实清楚、证据确凿充分”。基本成案的判断标准是达到公安机关的立案标准，根据《刑事诉讼法》及相关法律法规，公安机关立案标准有三个，一是有犯罪事实，二是需要追究刑事责任，三是属于自己管辖。审计机关对发现的涉嫌经济犯罪案件，如果已经有证据表明犯罪事实存在并且达到追究刑事责任的金额，凡是属于公安机关管辖的案件，就可以移送公安机关了。需要注意的是，这里并未要求“事实清楚、证据确凿充分”，审计机关只要掌握部分犯罪事实且达到追究刑事责任的金额要求，就可以移送了，并不要求查清楚全部犯罪事实，所以并未达到案件移送观的要求。同时，审计机关已经掌握了部分经济犯罪事实，并不只是涉嫌经济犯罪的线索，所以已经超出了线索移送观的要求。

那么，立案标准观是否具有可行性呢？本文认为，审计案件移送标准要考虑两方面的因素：一是审计机关的能力。如果对移送案件的要求超出审计机关的现有授权，则限制了审计机关的案件移送，该移送的案件没有移送，事实上可能放纵了经济犯罪嫌疑人，因此，要求“事实清楚、证据确凿充分”的案件移送观不可取。二是公安机关的能力。如果审计机关移送的只是案件线索，经过公安机关的侦察确定并未发现犯罪事实，则可能浪费了公安资源，如果大量的移送案件都是这种情形，可能导致公安机关对审计移送案件不信任，因此线索移送观不可取。综合考虑上述两方面的因素，立案标准观是可取的，因为根据审计机关的现有授权，虽然对经济犯罪行为不能做到“事实清楚、证据确凿充分”，但是，查清楚部分经济犯罪事实则完全是有可能的。由于公安机关在立案前也未采用其特有的一些授权，只是通常的一些手段就能初步掌握一些犯罪事实，根据这些犯罪事实予以立案后才能使用其特殊手段，这些手段则是审计机关所不能使用的，但是公安机关在正式立案前采用的手段，审计机关都是可以使用的。所以，基于上述分析，本文认为，立案标准观具有可行性。

如果认同立案标准观，则需要在审计法或审计法实施条例中，按立案标准观的实质对审计案件移送标准做出明文规定，以此为基础，审计署还需要与公安部联合发布审计案件移送的具体标准。

2.明确审计案件移送的证据衔接要求

明确审计案件移送标准为审计移送决策奠定了基础，但是要提高审计移送案件的效率效果，还必须做好审计证据与刑事证据的衔接。本文认为，由于审计目标并不是经济犯罪案件移送，从审计本身的效率效果出发，不可能根据刑事证据的要求来改造审计证据要求，因此，审计证据并不能、也无必要直接成为刑事证据。但是，当发现涉嫌经济犯罪事项时，根据立案标准观，必须基本查清楚部分犯罪事实，对于该犯罪事实相关的审计证据要改变其取证要求，将“最佳证据规则与补强证据规则落实到审计证据”。就最佳证据规则来说，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条，“收集、调取的书证应当是原件。只有在取得原件确有困难时，才可以是副本或复印件。收集、调取的物证应当是原物。只有在原物不便搬运、不易保存或者依法应当返还被害人时，才可以拍摄足以反映原物外形或内容的照片、录像”。就补强证据规则来说，审计机关如果对特定的经济犯罪事实不能按最佳证据规则获得审计证据，或者获取的审计证据存在某些瑕疵或弱点，不能单独作为认定案件事实的依据时，就必须再获取其他证据作为佐证，这些证据组合起来能够证明案件事实。需要再次说明的是，上述“最佳证据规则与补强证据规则落实到审计证据”并不针对全部审计证据，只是针对审计机关需要证明的涉嫌经济犯罪事实，根据是立案标准观。

如果认同针对涉嫌经济犯罪事实要将“最佳证据规则与补强证据规则落实到审计证据”，则需要在审计法或审计法实施条例中，按最佳证据规则与补强证据规则的要求对审计案件移送的审计证据做出明文规定，以此为基础，审计署还需要与公安部联合发布审计案件移送的证据标准。

3.公安机关提前介入可能移送的审计案件

明确审计案件移送的证据衔接要求有利于提高审计移送案件的效率效果，公安机关提前介入可能移送的审计案件也能提升审计移送案件的效率效果。一些审计移送案件的实践也表明，在发现涉嫌经济犯罪线索时，把公安人员提前“请进来”，开展“审公协作”，可以实现审计案件的“无缝移送”。具体好处有三个方面：一是公安机关可以对是否达到立案标准直接把关，进而提高案件移送的立案效率；二是公安机关长期从事经济犯罪侦察，熟悉经济犯罪的心理、特点和规律，有利于审计移送前对部分经济犯罪事实的审计调查；三是公安人员可以直接对审计人员进行经济犯罪侦察的专业指导，有助于培养审计人员的侦察思维。

如果认同公安机关提前介入可能移送的审计案件能够提升审计移送案件的效率效果，则需要在审计法或审计法实施条例中做出明文规定，以此为基础，审计署还需要与公安部联合发布公安机关提前介入审计移送案件的具体办法。

四、审计机关与人民法院的协同：现实基础及优化路径

目前，审计机关与人民法院协同主要有两类关键事项，一是人民法院协助审计机关的行政强制，二是针对审计机关结果性文书的司法诉讼③，本文阐释其现实基础及优化路径。

（一）人民法院协助审计机关行政强制的现实基础及优化路径

根据《中华人民共和国行政强制法》，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行，前者是行政机关采取的限制性措施（有些限制性措施需要由人民法院来执行），后者是行政机关申请人民法院来强制执行其做出的行政决定。我国政府审计机关属于本级政府组成部分，也适用《中华人民共和国行政强制法》，主要有两种审计行政强制需要人民法院来协助：一是冻结存款。根据《中华人民共和国审计法》（2021）第三十八条规定，“经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权封存有关资料和违反国家规定取得的资产；对其中在金融机构的有关存款需要予以冻结的，应当向人民法院提出申请”。二是强制执行审计决定，《中华人民共和国审计法实施条例》（2010年修订）④第五十四条规定，“被审计单位不执行审计决定的，审计机关应当责令限期执行；逾期仍不执行的，审计机关可以申请人民法院强制执行，建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。

审计实践中，人民法院协助审计机关的行政强制确实已经发生，有些地方法院还设立了专门的审计法庭。但是，出台的相关制度规范很少，审计署仅仅对江苏省审计厅“关于申请人民法院强制执行审计决定有关问题的请示”有一个批复（审办法发〔2001〕16号），未出台与人民法院协同的制度规范。各级地方审计机关也很少出台相关规定制度规范，仅查到黑龙江省高级人民法院、审计厅（2003）联合发布的《关于人民法院受理审计机关申请强制执行审计决定有关问题的通知》，新乡市审计局和新乡市中级人民法院（2022）联合印发的《加强审计与审判工作协作配合办法（试行）》。由于出台的制度规范很少，因此，进一步完善的路径主要是以出台人民法院协助审计机关行政强制的制度规范。首先，应该在审计法实施条例中做出明文规定；其次，要区分冻结存款和强制执行审计决定这两类行政强制事项，由审计署和最高人民法院联合发布具体的操作性制度规范，明确审计机关和人民法院各自的具体责任部门及操作流程，做到职责清晰，流程易行、合法。

（二）针对审计机关结果性文书的司法诉讼的现实基础及优化路径

针对审计机关结果性文书的司法诉讼有两种情形：一是根据《中华人民共和国审计法》（2021）第五十三条规定，“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，本文简称行政诉讼；二是工程项目结算中，建设单位要求按审计机关认定的工程造价结算，而施工单位则根据合同约定另有主张，从而诉诸法庭，本文简称工程结算诉讼。这两种诉讼的现实基础及优化路径不同。

从行政诉讼来说，人民法院将审计机关与其他行政机关一样同等看待。根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《中华人民共和国行政诉讼法》及其实施条例和司法解释予以审判，多数情形下，都能维护审计机关做出的审计决定。但是，如果《中华人民共和国审计法》及其实施条例本身的法条不清晰，甚至是审计机关本身的行为就存在问题，则人民法院也会秉公裁定，审计机关可能败诉。因此，优化审计机关行政诉讼的主要路径有两个：一是完善《中华人民共和国审计法》及其实施条例，从法条上做到完备、清晰；二是建立审计行政诉讼队伍，培养一些既精通《中华人民共和国审计法》及其实施条例，又懂行政诉讼法的诉讼队伍。

从工程结算诉讼来说，审计机关败诉的案例较多。2017年，全国人大常委会法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》，在全国范围内开展清理纠正法规规章制度中直接或变相规定“以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据”。针对审计结果在工程结算中没有得到人民法院的支持，有的文献分析了《审计法》与《合同法》的关系，认为审计机关的结果性文书的决定如果与合同约定不同，则合同约定具有优先权[ 35-36 ]。

本文认为，审计结果只是针对建设单位的，对施工单位无效。因为审计是所有权监督，政府审计也是如此，在工程审计中，只有建设单位是审计机关的审计客体，施工单位并不是其审计客体，所以审计机关的审计结果是对建设单位有效，对施工单位无效。既然如此，当然也不能要求施工单位执行审计决定了，如果施工单位和建设单位已经约定了工程结算方式，则当然要按合同约定付款了。优化路径有两条：第一，如果建设单位拟按审计结果作为结算依据，则必须事先在与施工单位的合同中约定此项，其性质是自愿行为，各级地方政府都不能出台制度规范来强制要求按审计结果结算，因为这种制度规范没有上位法依据，如果中央政府明文做出此种规定，则属于合法行为；第二，如果审计机关的审计结果表明施工单位在工程价款方面存在弄虚作假，则建设单位可以将施工单位的此行为作为合同欺诈和损害国家利益的行为予以诉讼，诉讼结果也能基本体现审计结果的要求。

五、结论和启示

审计监督和司法监督都是党和国家监督体系的重要成员，因此需要贯通协同。本文聚焦审计机关与公安机关及人民法院的协同进行阐述。

审计署、公安部都很重视两者的协同，出台了一些协同制度规范，不少地方审计机关和公安机关也出台了一些协同制度规范，但是整体来说，审计机关向公安机关移送涉嫌经济犯罪案件的处理效果并不好。主要原因有三个方面，一是审计案件移送标准不清晰，二是审计证据与刑事证据不衔接，三是有关制度规范的法律位阶偏低。优化路径有三条，一是明确审计案件移送标准，二是明确审计案件移送的证据衔接要求，三是公安机关提前介入可能移送的审计案件。

审计机关与人民法院协同主要有两类关键事项，一是人民法院协助审计机关的行政强制，二是针对审计机关结果性文书的司法诉讼。人民法院协助审计机关行政强制主要有冻结存款和强制执行审计决定，优化路径是审计署和最高人民法院需要出台相关制度规范，做到职责清晰、流程易行且合法。针对审计机关结果性文书的司法诉讼，主要有行政诉讼和工程结算诉讼。审计机关应对行政诉讼的优化路径是完善《中华人民共和国审计法》及其实施条例；应对工程结算诉讼的优化路径有两条，一是建设单位与施工单位在合同中自愿约定，二是建设单位将工程价款虚假作为合同欺诈和损害国家利益的行为予以诉讼。

研究启示：审计机关与公安机关和人民法院的协同各有其自身的理论框架，协同实践中，如果能够遵循这些理论逻辑，则二者协同的效率效果就有了基础。从审计实践来看，虽然出台了不少制度规范来推进审计机关与公安机关和人民法院的协同，但是整体来说效果并不好，原因较多，其中一个重要方面是未能按这些理论框架来建立相关的制度规范。因此本文的研究再次告诉我们，理论自信是制度自信的基础。

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