中国国家治理中的参政党：主体、功能与能力分析

2024-11-02 00:00:00任世红

广西社会主义学院学报 2024年2期

摘要：在中国新型政党制度中，中国共产党是执政党，各民主党派是中国特色社会主义参政党，不是在野党和反对党。参政党是参加国家政权、协助执政党共同治理国家的政党。参政党与执政党是通力合作的亲密友党，参政党的存在以坚持中国共产党领导为前提，参政党的价值在于辅助中国共产党更好地完成执政使命。参政党是国家治理的合作者、参与者和同盟者，发挥着咨政、辅政、督政功能。参政党参与国家治理，发挥相应功能，需要具备政治能力、组织能力、代表能力等政党能力。

关键词：参政党；国家治理；政党主体；政党功能；政党能力

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2024.02.009

［中图分类号］D665 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-0339（2024）02－0066-08

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度创造了一种全新的政党政治模式。在中国新型政党制度中，中国共产党是执政党，各民主党派是中国特色社会主义参政党。参政党是参加国家政权、协助执政党共同治理国家的政党。参政党与执政党是通力合作的亲密友党，参政党的存在以坚持中国共产党领导为前提，参政党的价值在于辅助中国共产党更好地完成执政使命。新时代中国特色社会主义参政党的职责与使命是全面履行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商的基本职能，全面加强思想政治建设、组织建设、履职能力建设、作风建设、制度建设，在助力国家治理、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴中彰显新作为、展现新面貌。中国的参政党是人类政党发展史上的一种新型政党类型。深入探讨参政党在国家治理中的主体角色、功能定位和能力构成，是加快构建中国新型政党制度理论体系和话语体系的一个基本问题，对于新时代坚持好、发展好、完善好中国新型政党制度具有重要的理论价值和实践意义。

一、参政党在国家治理中的主体角色

在当代中国国家治理体系下，参政党参与国家治理，主要体现为如下三对基本关系。一是参政党与执政党的关系。参政党与执政党在宪法和法律规定的范围内开展直接的党际合作，双方通过党际互动来实现合作治理国家的共同目标。二是参政党与国家政权的关系。参政党以其成员个体的名义参加国家政权，间接参与立法、行政、司法等国家治理过程。三是参政党与人民政协的关系。参政党以党派界别的身份参加人民政协，参与政治协商。

（一）从多党合作层面看，参政党是国家治理的合作者

马克思主义创始人在《共产党宣言》等著作中阐明了共产党团结联合其他工人政党以及民主政党的基本思想和原则。毛泽东从中国共产党领导革命、建立新中国的实际出发，提出“国事是国家的公事，不是一党一派的私事”的重要观点[1]，主张多党合作建立新中国的重要方针。1948年4月30日，中共中央发布“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[2]1，得到各民主党派和无党派民主人士的积极响应，为各革命阶级及其政党协商建立新中国创造了重要的政治条件。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，成立了第一届中央人民政府，宣告了中华人民共和国的成立，标志着中国新型政党制度的确立。《共同纲领》总纲规定，新中国“实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”[2]81。这一方面明确了新中国实行人民民主专政的国家制度，另一方面也清楚地说明了中国共产党与各民主党派在新中国国家政治生活中的地位及其相互关系。至此，中国共产党成为执掌全国政权的执政党，各民主党派事实上成为参加国家政权的参政党，中国共产党与各民主党派之间的领导与合作关系得到《共同纲领》的确认。

各民主党派作为参政党，参与新中国的国家治理和社会建设，是中国共产党的合作者，不是中国共产党的竞争者。对此，各民主党派的代表在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的发言有着明确的政治共识。民革中央主席李济深表示：“在今后的新中国建设的艰巨工作中，我们还要更加巩固四阶级联盟，在中国共产党及毛主席领导之下，按照本届会议制定的蓝图——共同纲领，不避艰辛，再接再厉，向前迈进！”[3]350民盟代表沈钧儒表示：“现在我们全体代表，包括民盟代表在内，都是在中国共产党领导之下，团结一致，共同商量，办理革命建国的伟大事业。”[3]395民进首席代表马叙伦表示：“我们已经形成了以工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主统一战线！我们不但得到了胜利，而且能够巩固这个胜利，开始建设新中国。这是有保证的，因为有中国共产党在领导我们。”[3]464民主党派作为参政党，不会因建立新中国使命的完成而终结，而是在建设新中国的新征程中与中国共产党长期合作，“从头建造一个独立、民主、和平、统一、富强的新中国”[3]395。1956年，中国共产党提出并确立“长期共存、互相监督”的八字方针；1957年，毛泽东提出“六条政治标准”，作为多党长期合作的共同政治基础，其中“最重要的是社会主义道路和党的领导两条”[4]。各民主党派同中国共产党一道进入社会主义发展阶段之后，继续在社会主义国家治理中发挥参政党的功能与作用。新形势下，各民主党派作为中国特色社会主义参政党，与执政党共同致力于国家治理体系和治理能力的现代化。

（二）从国家政权层面看，参政党是国家治理的参与者

新中国的国家政权具有鲜明的统一战线特征。《共同纲领》序言开宗明义：“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。”[2]80中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，制定《中央人民政府组织法》，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。按照《中央人民政府组织法》规定，中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权，并且组织政务院（最高政务执行机关）、人民革命军事委员会（最高军事统辖机关）、最高人民法院（最高审判机关）及最高人民检察署（最高检察机关）[2]66。中央人民政府委员会由63人组成，民主党派和无党派民主人士30人，包括3位副主席（宋庆龄、李济深、张澜）和27位委员，占比近50%。政务院有4位副总理，其中有2位为民主党派、无党派民主人士（黄炎培、郭沫若）；有15位政务委员，其中有9位为民主党派和无党派民主人士；政务院下辖4个委员会和30个部、会、院、署、行等机构，担任正职的民主党派和无党派民主人士有14人[5]184。此外，还有程潜担任人民革命军事委员会副主席，沈钧儒担任最高人民法院院长等。第一届中央人民政府的强大阵容，充分体现了“统一战线的联合政府的性质”[6]，成为参政党参与国家治理的良好开端。

新中国的国家政权属于人民，政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府。《共同纲领》明确规定：“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”[2]82中国人民政治协商会议代行人民代表大会职权，具有过渡性质。人民代表大会制度在全国建立后，中央和地方人民政府由各级人民代表大会选举产生，政协代行人大职权的历史使命将宣告结束。由此带来的问题是，在由人民用普选方法产生的各级人大以及由人大选举产生的各级政府中，是否仍将实行统一战线的政策；民主党派和无党派民主人士是否还能进入人民代表大会制的政府。这关系到人民代表大会制度确立后，参政党是否还能参与国家治理和社会建设，以及以何种方式参与国家治理和社会建设等的重大问题。1953年1月，中央人民政府委员会召开第二十次会议，讨论关于召开全国和地方各级人民代表大会问题。毛泽东明确指出：“人民代表大会制的政府，仍将是代表全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都有利的。”[7]201953年7月，第四次全国统战工作会议制定的《关于实行人民代表大会制时安排民主人士的意见》认为，人民代表大会制的实行，决不是要削弱统一战线，而是更应使之巩固和加强；并提出凡是有民主人士的地方，在县市以上各级人民代表大会、人民政府、统一战线组织、部分人民团体和其他组织中，对民主人士都需要注意给予统筹安排[8]。经过充分酝酿和筹备，1954年9月第一届全国人民代表大会胜利召开。一届全国人大共有1 226名代表，党外人士558人①，占45.52%。在新组建的国务院35个部、委的部长、主任中，党外人士13人[5]216-217。实行人民代表大会制的国家政权，体现了人民民主统一战线的要求，民主党派和无党派民主人士在国家权力机关和管理机关中仍得以适当的安排，为参政党通过政权机关服务国家治理提供了制度保证。《中国共产党统一战线工作条例》则以党内法规的形式对参政党参加国家政权提供了法治保障。

（三）从人民政协层面看，参政党是国家治理的同盟者

政治协商是抗战胜利后中国各种政治力量在“和平统一、民主建国”这一关乎中国前途命运的重大问题上展开合作的重要形式。1946年1月，政治协商会议（史称“旧政协”）在重庆召开。中国共产党与民盟以及其他民主党派和无党派民主人士在会场内外紧密合作，最终达成体现和平民主建立新中国精神的五项协议。但是，之后国民党镇压民主人士，发动内战，破坏政协协议，战后和平建立新中国的努力也随之中断。旧政协是一次失败的意以协商建立新国家的尝试，但政治协商会议这种形式在其后的中国政治发展中得以沿用并被赋予新的政治价值与功能。1949年9月7日，周恩来在《关于人民政协的几个问题》的报告中指出：“政协是沿用了旧的政治协商会议的名称，但以它的组织和性质来说，所以能够发展成为今天这样的会，决不是发源于旧的政协。”[2]34中国人民政治协商会议是中国共产党领导新民主主义革命取得胜利的集中表现，是中国共产党坚持和发展革命统一战线所形成的组织形式。中国人民政治协商会议为协商建立新中国而召开，但作为统一战线组织理应长期存在，并且成为党派性的协商机关。1954年12月19日，毛泽东邀请各民主党派、无党派民主人士座谈政协工作时指出：“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”[7]634人民代表大会制度建立后，人民政协回归长期性的统一战线组织的性质定位，赋予党派性的协商机关的功能定位，成为各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士参与国家治理的专门协商机构。

新中国构架的国家制度框架和国家治理体系，坚持中国共产党对国家和社会的集中统一领导，坚持以民主集中制作为人民民主专政国家政权的根本原则，坚持以统一战线的方式治理国家和社会，把执政党系统、国家政权系统和人民政协系统有机地结合起来，构成了当代中国国家制度和国家治理体系的显著特征和独特优势。周恩来曾指出：“现在有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见，并有利于决议的贯彻执行。”[2]118同时中国共产党始终坚持实行多党合作和政治协商的基本政治制度，尤其是改革开放以来新型政党制度建设不断加强并日益完善，使参政党全面有序进入执政党权力运行、国家权力运行、专门协商机构运行的政治过程，成为中国特色社会主义国家制度和国家治理体系不可或缺的治理主体，与执政的中国共产党一起构成当代中国国家治理的政党主体。

二、参政党在国家治理中的功能定位

参政党在国家治理中的政党功能，既不同于执政党，也与竞争性政党制度下的在野党或反对党有着根本区别。执政党治国理政，主要是通过制定治国方略、使用治国人才、掌控治国过程、评估治国绩效等执政行为，推动和实现国家治理的目标和任务。此外，执政党代表社会治理国家，需要协调不同政党之间的合作关系，以维护执政地位；执政党掌握国家政权，对外需要处理不同国家之间的国际关系，以维护国家利益。西方政党制度中，在野党或反对党可以利用国家立法机关对执政党进行权力制衡，对执政党治理国家的决策及过程实施权力监督，并在此过程中进行政见表达或政党抗争，以期赢得选民的关注与支持、影响公共治理的决策及过程。参政党在国家治理中的角色特性决定了其治理功能的定位。参政党在国家治理中的角色具有从属性与参与性，因而其治理功能不是统揽性的，亦非替代性的，而是一种咨政性和辅助性的治理功能。具体而言，中国参政党活跃于党际合作、国家政权和人民政协等三个政治场域，在参与国家治理中发挥着咨政、辅政、督政等功能。

（一）咨政功能

在中国新型政党制度中，参政党与执政党在政治上有着双重关系。一是参政党接受执政党的政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导，这是参政党与执政党合作最为根本的政治基础。二是执政党同参政党进行政治协商，并把政治协商纳入决策程序，这是参政党与执政党合作的重要内容。第一种关系是前提，即坚持中国共产党领导是参政党参加政治协商的政治前提；第二种关系是条件，即政治协商是实现中国共产党领导的重要途径。第一种关系决定了参政党参与政治协商不是争夺领导权或者分掌执政权，第二种关系决定了执政党要把同参政党的政治协商作为凝聚智慧、增进共识、促进科学民主决策的重要环节和推进合作治理国家的重要方面。参政党参加政治协商，为执政党治理国家进行政治决策提供参考建议；执政党通过协商凝聚共识，通过吸收参政党的合理建议实现科学民主决策。在中国国家治理的决策过程中，执政党是国家治理的决策主体，在民主的基础上实行集中决策；参政党与执政党通力合作，通过向执政党提出政策建议的方式间接影响国家治理的公共决策。从这个意义上看，参政党在国家治理的公共决策中发挥的是咨政功能，其内涵及特点有以下四个方面：一是咨政不同于执政，咨政不具有决策功能，国家治理决策是执政行为；二是咨政不同于政治抗争，咨政不具有否决功能，政治抗争是针对执政决策的反对行为；三是咨政服务于执政党的政治决策，为国家治理的公共政策制定提供参考；四是咨政绩效既取决于建议的科学性和可行性，又取决于执政党采纳的力度及其产生的实践效果。

参政党咨政功能的发挥，主要通过参加中国共产党领导的政治协商来实现，以中国共产党同民主党派的政治协商制度体系为保障。1989年颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称“1989年《意见》”）对新中国成立以来所采取的党际协商形式作了总结，主要有民主协商会、小范围谈心会、座谈会等会议形式，以及书面建议和约谈等[9]481-482。2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称“2005年《意见》”）进一步完善了党际协商的内容、形式和程序，尤其是提出“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”[10]762。提出政治协商的这一重要原则，其重大意义就在于把党际协商纳入党和国家的决策程序，从制度建构上明确了参政党参与国家治理的咨政功能。2015年颁发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》列举出政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等七种协商渠道，强调要加强政党协商保障机制建设，要求健全知情明政机制和完善协商反馈机制；要进一步完善政协协商，加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接[11]293、294、296-297。2022年发布的《中国共产党政治协商工作条例》进一步明确各民主党派是参加政党协商和人民政协政治协商的重要主体，为参政党通过政党协商和人民政协政治协商、更好发挥咨政功能提供了有力的制度机制保障。

（二）辅政功能

民主党派作为参政党，与国家政权的关系主要有两个层面：一是参政党成员参加人大、政府、司法机关，担任政府和司法机关领导职务，积极参与国家治理；二是参加国家政权的参政党成员在中共党委或党组领导下依法履职，参加国家和地方的立法、行政和司法工作，在岗位上有职有权有责。在国家政权机关中的参政党成员依法履行职责，不是把各自党派的政治主张通过政权机关变成国家治理的公共政策和法律法规，而是贯彻执行国家的宪法法律和执政党的路线方针政策。参政党成员进入国家政权机关，不是与执政党分庭抗礼，而是通过与执政党成员合作共事，共同服务国家和社会。具体来看，担任人大代表的参政党成员，依法履行人大代表职责，参与国家和地方的立法工作，但人大不设立“议会党团”，参政党成员在人大选举投票时并不接受所属党派的指令，参政党对人大中的党派成员也不施加影响。在政府和司法机关中，担任领导职务的参政党成员，对其分管的工作享有行政管理的指挥权、处理问题的决定权和人事任免的建议权，但应自觉服从中共党组（党委）的领导，切实履行岗位职责[10]768。由此可以看出，参政党通过政权机关参与国家事务的治理过程，发挥的是一种辅政功能，其内涵及特点主要有以下三个方面：一是辅政不是参与执政，而是辅佐执政党运作国家政权，合作治理国家公共事务；二是辅政不具党派名义，有利于形成国家治理的合力，能够有效避免党派之间的权力争斗；三是辅政坚持以人民为中心，反映和代表人民的利益、愿望和要求，有助于维护为民治国的价值导向，能够有效避免党争极易导致的社会撕裂。

参政党辅政功能的发挥，主要通过参政党与执政党在国家政权中的合作共事来实现，以国家政权中实行多党合作的具体制度安排为保障。1989年《意见》首次明确民主党派的参政党定位，对保证参政党成员在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会中占有适当比例作出了制度性的安排，并对选配参政党成员担任政府及各级司法机关的领导职务提出了具体要求[9]482-485。2005年《意见》提出，“要保证民主党派成员和无党派人士在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占有适当比例，在各级人大领导班子成员中有适当数量。在全国和省级人大常委会中应有民主党派成员或无党派人士担任副秘书长”，“县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。重点在涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子、专业技术性强的政府工作部门领导班子中选配民主党派成员、无党派人士担任领导职务。符合条件的可以担任正职”[10]763-764。《中国共产党统一战线工作条例》对党外代表人士的培养使用作了具体规定。可以看出，改革开放以来多党合作的制度建设，延续了新中国成立初期在国家政权机关中对民主党派成员和无党派人士作出适当安排的政策，并且实现了制度化和规范化，充分保证了参政党成员在国家政权中发挥辅政作用。

（三）督政功能

参政党参与国家治理，扮演着执政党的参谋、帮手、同事的重要角色，既可以发挥建设性的正向作用，也可以发挥批评性的纠偏作用。前者是咨政和辅政的功能，后者则是督政的功能。从国家治理决策看，参政党不是决策主体，但可以就执政党决策提出意见和建议；从政权运行过程来看，参政党不是执政主体，但可以监督决策实施过程，并提出解决问题或纠正失误的意见和建议。参政党提出的意见和建议，可以使执政党听到“不同的声音”，可以为国家治理决策提供“另一个角度”。“这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”[12]参政党协助执政党更好地领导国家治理，防止决策失误，不犯大错误；参政党成员参与政府公共事务治理，帮助发现和纠正治理的失当行为，减少错误影响。这种督政是在坚持四项基本原则基础上，通过提出意见、批评、建议等柔性多元化方式，对中国共产党进行民主监督。参政党对于执政党决策和政府施政提意见、作批评，发挥的是督政功能，其内涵及特点有以下三个方面：一是督政不是“为了反对而反对”，而是为了防止决策失误或治理失效，其出发点和归宿点都是为了实现国家治理的共同目标；二是督政所提意见、所作批评，不具否决性质，而是一种协商式监督；三是督政是民主治理的一种方式，不是实施法律监督，而是一种政治性监督。

参政党督政功能的发挥，主要是通过党和国家监督体系中的民主监督渠道来实现，以民主党派对党和国家的民主监督制度为保障。1989年《意见》明确了参政党发挥监督作用的总原则，一是坚持四项基本原则，这是民主监督的前提；二是对党和国家的方针政策及各项工作提出意见、批评、建议，这是民主监督的内容和方式[9]481。2005年《意见》对参政党发挥民主监督的性质、内容、形式、机制等进行了系统规范，指出民主监督是一种政治监督，强调要进一步拓宽民主监督的渠道，切实完善民主监督机制的实践要求[10]766-767。2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》概括了参政党对执政党进行政治监督的十种主要形式，包括“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”[11]545-546，为强化参政党的督政功能提供了新的着力点。新时代发挥参政党督政功能，需要拓展会议监督、书面监督、专项监督、检查监督、特约监督等多种形式，着力提升民主监督质效，为执政党跳出治乱兴衰的历史周期率发挥不可或缺的作用。

三、参政党在国家治理中的能力结构

参政党的政党能力应与其在国家治理中的特定角色和功能定位相匹配。参政党作为国家治理的合作者、参与者和同盟者，在与执政党共同实现国家治理现代化中发挥着咨政、辅政、督政的重要政治功能。参政党以政党角色参与国家治理，发挥参政党功能，需要解决三个基本问题，具备三方面政党能力。一是在中国特色社会主义国家制度和国家治理体系下，参政党有其自身的参政纲领和价值诉求，参政党参与执政党治国方略及其政策的优化、执行和监督，是参政党融入国家治理的主动性问题，也是其参与国家治理的政治性问题。推进国家治理现代化，参政党需要树立战略思维和宏观思维，政治能力是其发挥参政党功能的首要能力。二是在党际合作、国家政权、人民政协的政治场域中，参政党有其自身的组织体系和所配置的政治资源，参政党以政党名义与其他政治主体协商治理国家，是参政党在国家治理中的主体性问题，也是体现其参与政治过程的组织性问题。推进国家治理现代化，参政党需要强化组织观念和整体观念，组织能力是其发挥参政党功能的关键能力。三是在多元一体的当代中国社会结构中，参政党有其自身的社会基础和所联系的社会群体，参政党代表社会公共利益和联系部分特定群体，是其作为政党参与国家治理的代表性问题，也是其与执政党合作治理国家的动力性问题。推进国家治理现代化，参政党需要增强使命意识和责任意识，代表能力是其发挥参政党功能的基本能力。全面锤炼和提升政治能力、组织能力、代表能力等政党能力，是参政党参加国家治理、实现自身功能价值的重要保障。

（一）政治能力

政党是政治组织，在国家治理中发挥政治功能。因此，政治能力是政党能力的核心要素，政党的其他能力都是以政治能力强弱为目标指向并作为支撑条件而存在和发展的。参政党的政治能力是其在参与国家治理和政治过程中所应具有的综合素质和能力要素，是参政党在长期的政治实践中累积形成，并在政治发展过程中不断丰富和更新。坚持中国共产党领导，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，坚持和发展中国特色社会主义，是参政党政治能力建设的本质要求。从政治角色看，参政党的政治能力首先表现为政治把握能力。参政党是执政党的合作者，认同并接受执政党的政治领导；参政党是国家政权的参与者，认同并遵守国家宪法法律规定的政治规则。参政党的政治把握能力不仅体现为对中国共产党领导和中国特色社会主义制度的政治认同和自觉维护的能力，也是一种对自身作为中国特色社会主义参政党的性质定位的政治认同和行动自觉的能力。新时代参政党深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉维护大局，始终与执政党团结共事、同舟共济，是提高自身政治把握能力的集中体现。

从政治功能看，参政党的政治能力还表现为参政党的政治创见能力。参政党立足自身的智力人才优势和界别特色，为国家治理现代化建言资政，不是简单地重复执政党的纲领路线政策，而是从另外一个角度看问题，对国家治理提出独到的政治见解和对策建议。参政党富有创造性的政治观点和政策主张，不是对现有法律法规和公共政策的拾遗补缺，而是聚焦国家治理领域的重大问题提出战略性的思考，是对政府治理、市场治理、社会治理的发展趋势及其制度政策创新提出前瞻性的看法。从合作治理看，参政党的政治能力还包括凝聚政治共识的能力。参政党无论是参加政治协商，还是开展民主监督，都是以达成政治共识为目的，以形成国家治理的政治合力。

（二）组织能力

政党是由党员个体组成的，党员个体是通过政党的组织体系组织起来的，没有组织作为依托，政党就不成其为政党。政党的优势在于组织，政党只有发展和运用组织能力，集智聚力、整合资源，才能有效介入国家和社会生活。参政党组织能力的生成和发展有其自身的规律和特点。历史上，参政党的组织规模小，组织化程度也不高，突出表现在组织覆盖面窄，基层组织呈零星分布状态。参政党参与国家治理和社会建设，主要是发挥魅力型领袖人物和骨干成员的社会和政治影响。改革开放以来，参政党的组织规模得到较快增长，组织体系趋于健全，组织化程度逐步提高。在此基础上，参政党治理功能的发挥也越来越依靠其组织能力的培育和提升。

从内部看，参政党的组织能力首先表现为组织内部的动员整合能力，包括成员个体与各级组织的联结关系，中央组织、地方组织、基层组织的上下联动关系，还有不同地域组织横向的联合关系。提高这种内部的动员整合能力，是参政党在国家治理中发挥整体功能的时代需要，也是参政党整合各级组织和各类人才形成参政合力的必然选择。从外部看，参政党的组织能力表现为与其他政治主体的沟通协调能力。参政党在国家治理中咨政、辅政、督政等各项功能的发挥，不是依靠组织内部运作完成的，而是在与执政党、国家权力机关以及政协组织的沟通合作中实现的。参政党无论是与执政党的政党协商，还是与政府部门的对口联系，都是一种双向的政治互动。对外的沟通协调，是参政党有效融入国家治理过程的重要环节。此外，联系群众能力也是参政党组织能力的重要方面。参政党加强调查研究、反映社情民意、开展社会服务等政治活动都需要加强与人民群众的联系。

（三）代表能力

政党的代表能力在政党的能力结构中具有基础性的作用。政党在与社会沟通、民众联结中扮演着代言人的角色，发挥着利益代表的功能。政党执掌或参与国家治理，不是独立于社会之外或凌驾于民众之上，而是代表社会的公共利益和民众的普遍诉求，制定或影响治理政策。参政党的代表能力主要受自身社会基础变动和组织体系运行的影响，也与其在国家治理中辅助性的政党角色和参与性的政党功能密切相关。“为谁参政”是参政党的代表性问题，也是提升参政党声誉的根本所在。秉承天下为公的理念，坚持人民至上的原则，为国履职、为民尽责，是参政党履职尽责的优良传统。

参政党的代表能力有两个维度：一是从主体上看，有个体代表能力和整体代表能力之分。个体代表能力是指参政党成员以个体名义通过政治参与渠道代表社会表达利益的能力，整体代表能力则是参政党以组织名义在政治协商和民主监督中代表社会集体发声的能力。参政党成员在政权机关中担任公职发挥辅政功能，主要体现的是个体代表能力。参政党在与执政党或政府部门的直接互动中（如政党协商、开展专项民主监督等）中发挥咨政或督政功能，主要体现的是整体代表能力。在多党合作和政治协商的政治实践中，参政党的个体代表能力往往是整体代表能力生成的重要源泉。二是从客体上看，有代表社会公共利益的能力和代表特定社会群体的能力之别。在中国新型政党制度下，无论是执政党还是参政党，都以实现和维护国家和人民的根本利益为治理国家的最高原则，而无各自政党的私利。参政党参政为民，要从国家和社会的公共利益出发，同时，参政党有各自的主体界别和所联系的社会群体，在维护共同利益的前提下，反映自身所联系的部分群众的利益诉求，也是参政党发挥参政功能的应有之义。

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[8]中共中央统战部研究室.历次全国统战工作会议概况和文献[M].北京：档案出版社，1988：162-163.

[9]政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009.

[10]政协全国委员会办公厅，中共中央文献研究室.人民政协重要文献选编：下[M].北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009.

[11]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：中[M].北京：中央文献出版社，2016.