数字治理背景下建设工程档案开放审核优化策略研究

摘 要：档案开放审核作为档案开放的第一步，是确保档案开放和价值实现的关键步骤。建设工程档案作为城建档案重要门类之一，在城市发展规划、城市建设与治理中起着重要作用。文章以数字治理的视角，重新审视建设工程档案开放审核实施的现状和存在问题，在对建设工程档案开放审核滞后原因分析的基础上，积极探寻破解思路，提出完善地方性配套法规、优化前端接收标准、强化数据分类分层治理，建立市、县（区）两级档案目录共享机制等策略，逐步推进档案开放审核，实现建设工程档案服务大局、服务民生的社会价值。

关键词：建设工程档案；开放审核；数据治理

中图分类号：G271 文献标识码：Ａ

新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）《国家档案馆档案开放办法》（国家档案局令第19号，以下简称《开放办法》）及《“十四五”全国档案事业发展规划》对档案管理机构提出了开展档案开放工作的要求，但上述法律及政策文件主要为宏观指导，在实施层面较为笼统空泛，且均不涉及档案具体门类。建设工程档案作为城建档案主要门类之一，是城市规划建设中形成的重要公共数据资源，其有效利用将会在数字政府建设、国家治理体系和治理能力现代化进程以及提升民生福祉等方面起着重要的服务支撑作用。因此，研究如何优化此类档案开放审核工作显得尤为重要。

一、建设工程档案开放审核的必要性

一是实现城市高质量发展与高水平治理的需要。在数字时代，数据要素是优化城市建设与支撑城市治理不可或缺的核心资源。建设工程档案内容涵盖项目报批、用地选址、地质勘测、规划设计、施工实施、工程验收等全过程材料。档案信息涉及城市土地保障、资源保护、规划建设、城市治理、名城保护等多领域。档案数据的开放利用与深度挖掘，在城市发展规划方面，可以帮助城市管理者准确评估政策实施成效或项目建设产生的社会、经济影响，加强国土空间数字化治理，提高城市土地资源利用水平，推进韧性城市建设，实现资源合理配置；在城市管理中，通过有效利用建设工程档案，管理者能够更好地了解城市运行状态，助力城市管理服务更加精细化、智能化，提高城市运行效能；在城市治理方面，特别是在城市应急处置上，建设工程档案数据要素可以帮助管理者迅速了解内涝地灾等突发事件的地质情况，及时调配资源，提高城市空间安全管控能力。

二是实现档案民生价值的需要。党的二十届三中全会强调进一步全面深化改革以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。档案开放利用就是要将档案资源便捷高效地服务社会公众。建设工程档案存有建筑物质量监测、结构设计、楼宇配套设施等关键信息，这些档案信息均与老百姓工作生活密切相关。群众在办理房产购置、旧楼加装电梯、房屋产权分割确权、物业维修维护、老旧小区改造等民生事项中需大量利用这类档案。近5年，广州核心7区的建设工程档案年利用量均在1万宗以上，年均接待档案利用咨询6000余人次。建设工程档案开放审核能让社会公众依法获取更多民生所需的档案信息，既保障了社会公众的知情权和档案利用权，又提升了公众在城市规划建设与城市综合治理的参与度和认同感。此外，从社会监督角度来看，建设工程档案开放利用可以有效提升建设工程项目全过程管理的透明度，切实保障工程质量，实现社会功能，增进民生福祉。

三是实现城建档案数据治理的需要。档案开放利用程度是衡量档案治理水平的重要标尺，也是实现档案价值的关键。档案数据治理是将数据科学理论与数据管理技术融入档案资源建设与业务管理中，以加强数据质量控制与整合集成，推动存量档案数字化、增量电子化与档案资源结构化，实现档案工作数字化转型。档案数据只有在安全可控、开放利用、融通共享中才能实现档案价值最大化。建设工程档案数据作为重要的城建档案资源，是数据治理的核心内容。城建档案管理机构要立足推进城市数字化转型的时代背景，牢牢把握档案数据治理与开放利用，加强本地区建设工程档案数据治理的总体规划，完善数据治理法规，构建高效便捷的数据共享共治机制，依托技术手段，实现档案数据“好·用、网·收、数·存、智·管”目标，以城建档案数据治理全力助推城市治理体系和治理能力现代化建设。

二、建设工程档案开放审核现状及原因分析

1.国内建设工程档案开放审核现状

目前，档案界对城建档案开放审核的研究较少，为数不多的研究主要集中在三个方面：一是研究城建档案开放的必要性。解晓鲜在《推动城建档案开放的思考》中陈述了城建档案开放的重要意义，提出了运用五大发展理念指引城建档案开放工作；二是研究城建档案鉴定工作。陈国辉在《城建档案鉴定工作探讨》中论述了城建档案鉴定的意义，提出了档案鉴定的原则及实施对策；三是研究档案密级与开放利用。任皓、任思远在《城建档案解密和开放利用中相关问题的对策研究——以山西省城建档案为例》中阐述了城建档案解密和开放利用的必要性，分析了制约城建档案解密和开放利用的难点，提出了落实措施；赵静在《在“度”与“量”中寻求平衡——城建档案开放窘状分析与建议》中提出了完善法律法规、制定司法解释、加强前期准备、转变服务方式等建议。但目前档案业界针对建设工程档案的开放审核、开放鉴定方面的研究还比较少。

据了解，国内各大城市的建设工程档案开放程度还比较低，大部分地区城建档案管理机构尚未起步。通过收集2023年国内GDP排名前20的城市城建档案管理规定，分析发现目前在这20个大城市中仅有11个城市在城建档案管理规定中明确了档案开放的职责，占比仅为55%。《上海市城市建设档案管理办法》第二十一条规定，市城建档案馆的档案应当自档案形成之日起满二十五年向社会开放。涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的城建档案可以延期向社会开放。市城建档案馆应当在开放城建档案的同时，通过网站或者其他方式公布开放城建档案的目录……此外，深圳、苏州、武汉等城市在管理规定中明确了城建档案管理机构应定期向社会公布开放目录，《深圳市城市建设档案管理规定》第二十七规定了“城市建设档案管理机构应当定期公布城建档案目录及摘录，采用开放查询、出版发行、互联网发布和展览等多种形式，向社会无偿提供城建档案的利用服务……”《武汉市城市建设档案管理办法》第二十条规定了“……城市建设档案馆应当定期公布向社会开放的城市建设档案目录。”

2.建设工程档案开放审核滞后的原因分析

（1）数据安全风险隐患难以把控。一是难以精准把握档案开放与信息公开、保密的关系，存在现实矛盾。建设工程档案的归档材料复杂，除工程项目报批阶段由政府部门形成的审批结论性文件注有密级或信息属性外，其他材料无信息属性。档案形成单位在移交时也未明确标注档案可利用权限及范围，城建档案管理机构在开展档案开放审核时难以把握可开放范围及深度；二是档案开放后可能产生数据安全隐患及风险，如档案数据被泄露、窃取、篡改及滥用等。数据安全与否直接关系到公民个人信息、市场主体商业秘密的保护与安全，甚至危及国家安全、国计民生和公共利益。因此，城建档案管理机构在档案开放问题上往往持回避风险的态度，制约了建设工程档案的开放推进，影响档案资源利用和社会价值发挥。

（2）地方配套立法规范性与时效性不足。一是法律条文表述不统一。不同法规中对档案开放审核相关术语有“开放审核”“开放鉴定”“划分控制使用范围”等多种表述，影响了法规的指引性和规范性；二是法律位阶与效力问题。《开放办法》作为国家档案局部门规章，法律位阶较低，与地方性档案法规难以形成有效约束关系，难以全方位调动档案开放审核所涉及的社会关系；三是地方性法规修订不及时。各地城建档案管理办法的修订未能跟上《档案法》《实施条例》修订步伐，地方性法规与上位法协调性不足，在法规层面缺失档案开放审核的职责要求、监督约束和尽职免责保护等条款，均制约着档案开放审核工作的开展。

（3）开放审核标准难以划一。一是对于专业档案在档案开放审核时，除保管期限指标明确外，无细化、量化可实操性的审核指标。建设工程项目规模迥异，从小型修缮类到大型基础设施构建类，档案信息量、数据结构都差异悬殊。小型项目关键信息开放需谨慎评估，大型项目因涉及多领域、多利益方，档案信息开放审核难度更大；工程项目类型多样庞杂，涵盖住宅、商业楼宇、市政基础设施及管线工程等，不同类型档案内容和社会影响差异甚大，且建筑设计、施工等技术创新涉及知识产权和商业秘密等又增加了开放审核的难度；二是安全指标不清晰。新修订的《档案法》缺乏细化的安全条款。《实施条例》对“不宜开放档案”描述宽泛，对“涉及国家重大利益档案”缺乏具体界定，大型城市基础设施建设工程项目档案无明确安全指标，商业秘密、个人隐私等安全指标不明，这些因素均导致城建档案管理机构过度保护或“一刀切”限制利用。

（4）档案形成主体多元，组织审核难度大。建设工程档案形成过程中涉及主ucb2C2+RR5msmUMWzlVTLg==体多，构成复杂，各主体之间对档案的权属、权责难以厘清，且有部分历史久远的工程项目，档案形成单位已不存在。因此，城建档案管理机构组织一个工程项目各方主体共同参与开放审核工作的难度极大。

（5）采用传统开放审核技术手段效率低。一是随着城市迅速发展，建设工程项目体量激增，档案数量、内容、数据结构的复杂性呈指数级增长，传统的人工审核效率低下，难以应对海量的档案信息审核，容易出现遗漏或误判，如大型的城市综合体建设项目形成大量的图纸、报告、合同等归档材料，仅靠人工审核耗时耗力，成效低；二是数字时代建设工程档案载体多样化，包括纸质档案、原生电子文件、图片视频、BIM模型等，现有的审核技术难以全面、准确地识别和评估不同载体档案的内容和价值，如三维模型档案和数字化施工记录，需要更先进的技术手段来解析和判断是否适宜开放。

三、推进建设工程档案开放审核的优化策略

1.地方性配套法规亟待修订完善

一是各地结合新修订的《档案法》《实施条例》的要求，及时修订完善建设工程档案管理规定，补充建设工程档案开放审核的相关条款，明确开放审核各方职责、工作要求及规范程序，以地方性法规的方式强化对建设工程档案开放审核的法律约束与监督指引，确保开放审核常态化开展。此外，针对建设工程档案特点，城建档案管理机构会同档案形成主体代表共同编制开放审核标准，明确档案可开放类型、时间节点、范围及深度，做到有法可依，有规可循、有标可对。

二是增补建设工程档案开放审核尽职免责条款。档案开放审核工作面对复杂情况和风险，审核人员可能因怕担责而过于保守。在地方性法规中及时增补尽职免责条款，能保护非主观意愿工作失误的审核人员免责，激励他们积极大胆开展开放审核，提高实效和质量，切实推动建设工程档案开放审核，充分发挥建设工程档案社会价值和经济价值。

2.统筹开放和安全，守牢档案安全底线

档案开放审核工作政治性、政策性极强。城建档案管理机构开展建设工程档案开放审核时必须坚持总体国家安全观，坚持统筹开放和安全的原则，严格落实保密法、政府信息公开条例、知识产权保护法、商业秘密、个人信息保护等相关法律法规要求，确保档案开放后的信息安全。《开放办法》要求档案管理机构不断提高档案开放工作水平，既要在开放审核后及时开放档案或提前开放档案，提高开放档案比例，又明确了延期开放档案的情形，如涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，或者涉及知识产权、个人信息且开放会损害第三方合法权益的档案，可以延期向社会开放，这些都有详细阐述和规范。

数据安全始终是档案工作关注的焦点。建设工程档案存有大量敏感数据，如建筑关键技术参数、特殊工程保密工艺等，一旦被泄露会威胁公共安全或损害国家利益。因此，要建立严密的档案数据安全防护体系，确保档案数据可信认证、安全长期保存、开放共享利用。在管理层面，坚持协同共治、互联互通、全程治理、风险可控等原则，完善严密高效的管理制度，构建以档案管理机构为主导，多元主体协同的数据治理机制，实现档案数据全流程、全要素、全方位的综合集成管理；在技术层面，运用区块链、电子签章、北斗时间戳、防篡改标签、机器人等技术手段实现档案及其电子副本数据安全存储，并制定原生数据归档范围、保管期限、编码规则、采集标准、数据获取和保存频率等业务管理规范，探索推进建设工程电子档案单套制接收与档案数据治理新模式。

3.优化接收范围，压实移交方前端责任

（1）以利用为导向，精简优化接收范围。一是通过大数据分析近十年建设工程档案利用案例，厘清各利用群体的利用目的和需求，研究趋势总结规律。基于以上分析，适时调整优化档案接收范围，如对利用频率高、社会价值大的重点工程项目、城市核心轨道设施项目、城市更新历史文化建筑保护等工程档案严格按归档规范应收尽收，确保档案“四性”要求。对利用价值较低，如户外装饰装修、小型园林工程、微型建筑修缮等工程，归档材料中对城市发展和治理并未产生长远参考价值的，且与项目核心内容关联度低的材料，可适当精简；二是探索建设工程档案接收逐步实行单套制。从传统的纸质件接收模式到“部分纸质件+电子件”双轨模式，调整缩减纸质件的接收范围，如控制接收招投标文件、监理文件、除主体结构外的施工文件，再从双轨模式逐步向单套制转化；三是要持续关注新技术、新方法在档案管理领域的应用，可利用大数据、人工智能分析和预测档案利用需求，动态调整接收策略；四是鼓励社会公众和单位对档案接收范围提出建议意见，建立反馈渠道，及时回应调整，形成良性互动的档案共管共治生态。

（2）压实档案形成单位开放审核前端责任，在档案移交时明确开放条件、利用权限与范围。一是地方性城建档案管理规定要明确档案形成单位开放审核的主体责任。对于增量的档案，移交前档案形成单位要梳理评估归档材料，移交时对涉商业机密、知识产权或个人隐私的归档材料需与接收方协商确定开放条件和利用权限；二是城建档案管理机构要制定开放分类标准，明确档案开放程度和期限。接收时，要求档案形成单位确定案卷密级和开放清单，签订协议明确利用范围、开放节点；三是接收后，城建档案管理机构应利用信息化手段在档案管理系统中分类标识不同权限的利用者，确保符合条件的用户获取档案信息。

4.逐步推进数据分级分类开放审核

（1）加强数据分级分类治理。加强多源数据融合开发利用，释放数据要素价值是数字政府建设的必然要求。在保障档案数据安全的基础上，推进建设工程档案开放审核，深入挖掘档案价值：一是推进档案开放可按建设工程档案数据属性分层，如完全公开级（年代久、无敏感信息的公共建筑档案，达开放期限可在平台公开）、内部受限级（有技术参考价值但涉及商业合作细节非涉敏涉密项目档案，确定权限范围）、严格保密级（涉及国家安全或重大商业机密按规定管理，保密期满解密再审核）；二是档案数据治理方面，持续推进档案数据集中治理和建设工程项目全生命周期数字化管理，做大做强档案资源管理平台，推动档案数据“应编尽编”“应归尽归”“上云上链”。

（2）以项目级目录为试点，小步先行推进开放审核。建设工程档案开放审核可以项目级为切入口，按工程项目属性和社会影响度先行试点分类推进开放审核：一是公共服务类建设项目、古建筑修缮类、历史街区改造等项目，如大型公园、公共体育场馆、文化街区等可适当缩短开放年限，优先考虑开放审核；二是对于一般性商业建筑，如民营企业自建厂房、商业综合体和住宅等项目，在不泄露商业机密、知识产权和个人隐私的前提下，可在档案自形成之日起满25年有序开展审核工作，经审核后可依次开放档案目录或内容。同时，根据试点反馈，及时建立动态调整机制，按实际情况和需求变化及时更新开放审核策略，确保档案开放科学合理。

（3）加强市、县（区）两级建设工程档案目录开放共享。依托市、县（区）两级建设工程档案目录中心建设，实施市、县（区）两级建设工程档案目录共享共治机制。城建档案管理机构汇总、分类处理档案目录信息，依托市、县（区）两级档案查询利用服务平台，建立档案查询“一网通办”的全市档案信息共享利用体系，推进档案查询利用服务线上线下融合。社会公众可以通过建设工程档案目录检索了解档案的基本信息，便于提出档案利用申请。定期更新目录内容，确保信息准确及时。在目录中对暂未开放档案注明预计开放时间或条件，提高可利用档案的知悉度，为开放审核打下基础，促进资源有效利用，并对非涉敏公共项目档案应开尽开，形成无偿、充分、普惠的开放局面。

四、结语

各级城建档案管理机构要深入贯彻落实对档案工作提出的“三个走向”“四个好”“两个服务”目标要求，在城市数字化、智能化进程中探索建设工程档案开放审核的有效路径，不断完善开放审核法规机制，依托先进的技术手段，确保数据安全，提高开放审核效率和质量，充分发挥建设工程档案在城市规划建设与治理中的重要作用，最大限度满足社会公众对档案信息的利用需求，助力城建档案事业数字化转型，为城市的高质量发展和数字政府治理提供有力的档案数据支撑。

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[14]深圳市人民政府.《深圳市城市建设档案管理规定》[EB/OL].http：//www.sz.gov.cn/szsrmzfxxgk/zc/gz/content/post_9452908.html

[15]武汉市人民政府.《武汉市城市建设档案管理办法》[EB/OL].https：//www.wuhan.gov.cn/zwgk_87/xxgkml/zfwj/szfwj/202008/t20200824_1423702.html

作者单位：广州市城市建设档案馆