PPP模式盘活存量市政基础设施项目风险因素研究

摘要：应用PPP模式盘活存量市政基础设施项目存在基础资料缺失、优质项目推出较少、赋税成本较高等问题，给项目运行带来诸多不确定风险。首先，利用文献分析法和专家访谈法初步识别、归纳、总结存量市政基础设施PPP项目的四大类23个风险因素；其次，构建ISM-MICMAC模型对风险因素间的关系进行梳理分类；最后，针对深层风险因素和核心风险因素提出相应建议。结果表明：存量市政基础设施PPP项目的风险因素存在递进关系，具有系统性和较强关联性；法律变更风险、法律与监管体系不完善风险、政策变更风险、资产权属风险和运营管理风险为深层风险，具有强驱动力。

关键词：存量盘活；PPP模式；风险因素；ISM-MICMAC

0 引言

我国一直致力于基础设施领域的持续投资与建设，基础设施的存量规模已突破百万亿元，城市基础设施开发已进入增量与存量并重的新阶段。基础设施领域“重建设轻管护”“重建设轻服务”“重硬件轻软件”等现象比较普遍。部分市政基础设施存在管理效率低下、运营收益不足、技术不达标、服务跟不上以及闲置等问题，为此，我国积极推进存量基础设施盘活工作。2017年7月，国家发展改革委正式颁布了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》文件，明确指出了运用PPP模式盘活基础设施存量资产的重要性，并详细规定了分类实施、规范有序盘活基础设施存量资产的方法和具体操作措施。2022年5月25日，国务院办公厅正式印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，明确指出了盘活存量资产的重点方向，并提出了优化完善存量资产盘活方式的建议，表明我国更加关注存量资产，为盘活存量资产提供了更多的方法，其中明确提出规范有序推进政府和社会资本合作（PPP），鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。2023年11月8日，国家发展改革委、财政部发布了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，提出PPP将聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先选择民营企业参与。这对运用PPP模式盘活存量市政基础设施做出更多的限制，项目的选择、评估、运营等方面的风险都需要进行充分考虑。

目前，关于PPP模式盘活存量资产方面的应用研究主要集中于现状及问题^[1]、PPP模式的选择^[2]、具体实施方式^[3]等方面，并对其存在的问题进行了多方面的探讨和研究，主要包括政府关注度不够^[4]、民营企业资金与权益得不到保障^[5]等方面。吴亚萍^[1]研究发现相关部门和国有企事业单位缺乏盘活存量资产的积极性，PPP项目交易流程和国有资产交易流程未有机衔接，存量资产公允价值评估难确认，原有员工安置难度大。王会^[6]分析得出重庆市存量资产面临的主要困难有政府意图和资产持有者的现实考量不一致、资源整合难等六大类。蒋鑫^[7]通过对城市轨道存量PPP项目的综合梳理，发现目前存量PPP项目尚处于起步阶段，其实际成效尚无法明确评估。存量资产在转让过程中存在风险众多，税负成本相对较高，且由于涉及多个部门，交易过程相对复杂。与新建PPP项目相比，存量项目的风险和不确定性更为复杂。这些因素相互交织、相互影响，但缺乏系统性研究。因此，识别风险因素，明确风险作用机制和内部关联，成为后续需要重点关注和研究的问题。

近年来，国内关于风险识别、评估和分配的风险管理研究越来越多。国内学者常用文献研究法^[8]、案例分析法^[9]、核对表法^[10]等对风险因素进行识别和归纳。国内已有多位学者从风险指标权重测算^[11]、风险等级测算^[12]、关键风险确定^[13]等视角进行了风险评价研究，研究表明风险之间并不是独立存在的，而是有着较强的关联关系^[13]。综上，国内对PPP模式下新建项目的风险研究成果已经十分丰富，可为本研究提供充足的理论支持。但现有的PPP风险管理研究主要针对新建PPP项目，而关于PPP模式在基础设施存量资产上的风险管理研究比较少，缺少对风险因素关系的定量分析。因此，加强对PPP模式在存量基础设施资产上的风险管理研究十分必要，以更全面、系统地分析其风险，并提出相应的风险应对策略。

基于此，本文以存量市政基础设施PPP项目为研究对象，对其存在的风险因素关系进行识别，建立ISM-MICMAC模型对风险因素进行分析，旨在为存量市政基础设施PPP项目风险防控提出针对性建议。

1 主要风险因素识别

本研究选择既有、已经建成并投入使用、具有一定经营收益的市政基础设施PPP项目作为研究对象，涵盖城市道路、轨道交通、道路照明、城市供水、排水及污水处理、城市供热，环境卫生、垃圾处理等多个方面。

本研究在CNKI数据库中以“存量盘活”“PPP”“风险评价”“基础设施”等为关键词，搜集相关文献。风险因素识别主要从两个维度展开：一是PPP模式的既有风险；二是运用PPP模式盘活存量市政基础设施的特有风险因素。PPP模式既有风险是指在市政基础设施新建项目和存量盘活项目中都有可能发生的风险。鉴于本次研究对象为已建成并投入使用的项目，因此建设风险将不予考虑，对“PPP项目^[14]”“基础设施PPP项目^[15]”“轨道交通PPP项目^[16]”“污水处理PPP项目^[17]”等相关文献进行整理。特有风险可以从存量PPP项目影响因素^[18]、制约因素^[19]、存在问题^[20]等方面进行总结。依据相关性和时效性筛选原则，总共获取与本文研究内容关联度较大的27篇文献，对出现频次超过3次的因素进行系统整理与归纳，并结合专家访谈进行修正，最终得到四大类23个风险因素，PPP模式存量市政基础设施项目风险因素清单见表1。

2 ISM构建

解释结构模型（ISM）能够将复杂、模糊且难以理解的逻辑关系转化为层次分明的结构图形。对确定的23个风险因素进行ISM构建，具体步骤如下。

2.1 确定风险因素之间的关系

向10名了解PPP模式下的市政基础设施项目的专家发放问卷，确定各项因素之间是否存在直接影响关系。专家信息表见表2。

2.2 建立风险因素之间的初始邻接矩阵

用数字“1”和“0”来反映两个风险因素之间的关系。a_ij公式如下

a_ij=1 （S_i与S_j存在直接二元关系）0 （S_i与S_j不存在直接二元关系）

2.3 计算最终可达矩阵

借助MATLAB软件，将邻接矩阵A与单位矩阵I相加，并对其进行幂运算，则得到矩阵A的可达矩阵M如下

M=（A+I）^γ+1=（A+I）^γ≠（A+I）^γ-1

A=1111100101111000000100101001000000000100000100001000010010010000001000001100000000110000110000001001001111000001000111111110100000000010100000011000000010010001100000001000000000000000000000001011110000000000000000001110000000100001000000001000010000000000000000001000000100000100100000111100000100001000000001101110011000000000010000001000000000000000100000011001000000000000000001001000000000000000000010011000000000000000000000001000000000001001100000001000000000010000000000001000010000100100000000101100000001001000000001101

M=1111100101111111001110101001001001111110011100011010010011111100111000101100100111111001110001001001001111110011100111111110111111111111111111111101111111111111100000001000000000000000010010011011111100111000100100101111111001110001001001001111110011100000000000001000000100000100100100111111001110001001001001111110011100000000010000001000000000000000100000011001000001001001001111111011100010010010011111111111000000000000000000001000001001001001111110011100000000010000000000001000110100100111111001111101001001001111110011101

根据可达矩阵M，求得可达集、先行集和交集。

2.4 风险因素层级结构

在上述基础上，依据可达集等于交集的原则，确定最高层级的因素所形成的集合，再将该集合中因素在可达矩阵对应的行、列去掉，得到新的可达矩阵，依次类推，直到所有因素级位划分完毕，并绘制多级递阶结构图，风险因素多级递阶结构模型如图1所示。

2.5 风险因素递阶层次结构分析

PPP模式存量市政基础设施项目面临23个风险因素，分布于7层，各层级间存在递进关系，高层风险因素常受低层因素直接或间接影响。

第1～3层为表层风险因素。其中，项目特许经营期内，配套基础设施风险、合同风险、原单位员工安置风险、融资风险、收费定价变更风险是容易被直接发现，且易受到其他风险因素的干扰。执行风险控制时，单纯地避免这些表层风险是不充分的，还必须对那些可能对它们产生作用的其他风险因素进行深入分析和有效应对。

第4～5层为核心风险因素，位于风险层次的中间部分。L4与L5两层的风险因素存在多个影响路径，并且L4层风险因素之间还存在着显著的内部关联，这表明PPP模式存量市政基础设施项目的风险是十分复杂的。核心层的风险要素跨越项目的全生命周期，包括政策、市场、经济、运营等多个维度。这些风险不仅对上层的风险产生影响，同时它们本身也受到下层风险因素的影响，这种相互影响的关系意味着在管理和控制市政基础设施PPP项目风险时，必须基于系统性、全面的视角，确保各个层面的风险因素得到有效识别、评估和控制。

第6～7层为深层风险，应在风险管理过程中优先考虑，并采取根本性措施加以解决。法律变更风险、法律与监管体系不完善风险、政策变更风险、资产属性风险、运营管理风险为深层风险，其中，法律变更风险和法律法规不健全风险为最深层风险。深层风险具有直接影响、逐步演进或间接传导的特点，因此需要在项目实施过程中规避风险。

3 基于MICMAC的风险因素分析

根据可达矩阵M计算出驱动力和依赖性，依据交叉影响矩阵相乘法（MICMAC）将风险因素进行划分，风险因素依赖性-驱动力矩阵如图2所示。

（1）第一象限为联动集群，该区域的驱动性和依赖性都较强。S₂、S₅、S₁₁、S₁₃、S₁₄、S₂₀均属于联动因素，也属于核心风险因素，因此在风险管控的初始阶段，必须

规范化政府决策程序，优化审批与许可流程，构建符合PPP模式要求的存量资产评估体系。同时，企业需密切关注市场动态，对运营收益可能存在的缺口进行有效弥补。

（2）第二象限为的依赖集群，S₈、S₁₂、S₁₅、S₁₆、S₁₉、S₂₁均属于依赖因素，呈现出较高的依赖性及相对薄弱的驱动力属于表层风险因素。

（3）第三象限为自发集群，该区域的因素驱动力和依赖性均比较弱，该区域内因素对其他因素影响及受到其他因素影响均较小，与系统关联性不强。在本研究中，第三象限内并未观察到23个风险因素，表明风险因素之间存在着显著的系统性关联。

（4）第四象限为独立集群，S₆、S₇、S₁、S₄、S₁₈、S₂₂、S₃、S₂₃、S₉、S₁₀、S₁₇均属于独立因素，并且它们均为风险因素多级递阶结构中的深层风险和核心风险。这些因素表现出较高的驱动力和较低的依赖性，在风险发生时可能会引发其他相关风险因素的连锁反应。例如，政策变更风险一旦发生，可能会触发政府对现有项目的审查与介入，进而可能导致审批流程出现波折，使项目进度受阻，最终影响项目的盈利能力，相关企业可能会重新评估其投资决策等。

4 对策与建议

针对深层和核心风险要素，提出以下风险管理建议：

（1）关注政策变化。PPP项目的政策调整，对PPP项目各项工作的推进与实施产生影响。2023年，国家发展改革委正式推出了PPP新机制，为确保PPP项目的顺利推进，有效规避政策调整所带来的潜在风险，后续项目必须严格遵循新机制的相关规定并予以实施，以免出现与政策不符的情况，从而保证PPP项目的稳健发展。

（2）推动国有存量盘活与PPP项目协同进行。PPP选择特许经营的方式为实施机构根据经审定的特许经营方案，通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。但在我国国有资产管理制度下，国有资产转让应依法设立的产权交易场所采用公开竞价的交易方式公开进行。PPP项目在实施过程中需要兼顾特许经营权和国有资产管理的双重要求。因此，我国政府应进一步完善相关政策法规，创建国资部门与国家发展改革委的联合工作机制，为存量PPP项目提供更加具体的操作指南。

（3）运用PPP模式有效盘活存量市政基础设施的过程中，资产移交环节涵盖了增值税、所得税、流转税等诸多税种，税费成本相对较高。国家一方面在建立健全存量PPP项目税收政策法律体系，通过法律法规的形式对政府行为进行规范，降低PPP税收的复杂风险；另一方面，应出台更加细化的税收优惠政策。

（4）构建存量资产统计平台。地方政府需要加强资产登记和确权工作，建立存量资产统计平台，确保项目资产归属清晰、债务明确，防止因权属关系复杂或债务问题带来的后续风险。

（5）选择运营能力强的民营企业参与存量市政基础设施PPP项目。在项目前期选择社会资本时应对社会资本方运营能力进行具体评估，包括对其过往项目经验、财务状况、组织架构、技术实力等多方面进行综合评估。运营期间，民营企业需要不断创新运营管理机制，如通过建立实时监测和数据采集系统，对市政基础设施的运营状况进行监控和记录，及时发现和解决运营过程中的问题，为管理决策提供有力支持。

5 结语

本文通过建立ISM-MICMAC模型对风险因素进行评价，得出以下结论：

（1）通过梳理国内外相关文献，对相关领域专家进行访谈，确定出PPP模式存量市政基础设施项目的风险因素，包括23个主要风险。

（2）通过ISM分析将风险划分为7层级，其中包括深层风险、核心风险和表层风险。PPP模式存量市政基础设施项目的风险因素存在递进关系，具有系统性和较强关联性。

（3）风险管控是项目运营中不可或缺的一环，其中，法律变更风险、法律与监管体系不完善风险、政策变更风险、资产权属风险和运营管理风险被视为深层风险，需要对这些风险进行深入研究和全面防范，同时也应把握那些驱动力较强的核心风险，以更有效地保障项目成功。

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收稿日期：2024-05-31

作者简介：

任婉怡（通信作者）（2000—），女，研究方向：建筑经济与管理。

李芊（1967—），女，博士，副教授，研究方向：建筑经济与管理。