政府信用、政府融资与地方政府债务

摘要：近些年，地方发展和投融资短缺的矛盾日益凸显，地方政府债务问题也备受关注，地方政府融资理念和体系模式亟待创新。通过引入政府信用的概念，结合中国地方政府的制度特点和实际运行，构建了基于政府信用的理论框架，以诠释地方政府融资的机理，并通过构建多期重复博弈论模型，探究地方政府债务的形成机制和发展趋势，最后提出相应政策建议，本文对理解中国发展模式、化解地方政府债务、构建新形势下的地方政府投融资体系，具有一定的理论和现实意义。

关键词：政府信用；投融资；地方政府债务

中图分类号：D648；F812.5；F832.39 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2024.05.007

在我国，地方政府是发展经济的主要推动力量，地方政府通过有效融资带动经济社会的发展，为促进经济增长、推动城市化进程、服务民生普惠发挥重要作用。政府信用是市场经济中的一种稀缺资源，地方政府通过发挥政府信用，促进了地方投融资，有效实现了政府目标。近些年，地方政府投融资面临一定压力，地方政府债务尤其是隐性债务问题引发国家和社会高度关注。中央金融工作会议强调要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构，地方政府融资理念和融资体系模式亟待创新。

1 文献综述

信用的历史渊源流长，是人类社会古已有之的普遍现象，主要包括政府信用、企业信用、个人信用等几个层面，对其的解释也集中在两个范畴：一是广义的社会学、伦理学角度，指遵守诺言，承诺履行，从而获得的信任；二是狭义的界定，更加关注其经济学含义，将其与契约关系相联，并体现在商品货币的信贷关系中。马克思在《资本论》就曾阐述［1］：信用指的是一种价值运动，是以偿还和付息为条件的价值单方面运动；信用是市场经济发展过程中的内生性需求，是一种有偿性的债权债务关系，这里体现的就是一种经济和社会关系。陈元［2］延续并拓展了信用的概念，认为信用是人类在经济社会中为产生和增加财富、分配财富，对让渡财富的权利和利益进行交易而产生和发展出的一种特殊形态的社会关系，并将信用分为公共信用和私人信用两大类，其中公共信用主要指政府信用。

目前学术界尚未对政府信用的定义达成广泛的共识，但很多学者从不同的视角做过相关研究，委托代理理论、交易成本理论、博弈论等都曾将政府信用纳入其研究框架。结合前述对“信用”的解释，并借鉴相关学术研究，我们可以将“政府信用”从广义和狭义上进行分解。从广义上来说，政府信用属于社会学、政治学的范畴，指的是作为公共主体的政府，履行法定职责和承诺的能力和责任，此处的界定内涵较广，内容包含了经济、政治、司法、文化、卫生等各个方面。国内外相关研究也据此提出了一些研究观点，例如张旭霞［3］认为政府信用是指政府对公众在委托契约中赋予的期待和信任的责任感及其回应；章延杰［4］则认为政府信用就是国内外社会各主体对一个政府守约重诺的意愿、能力和行为的信任，这里的“约”和“诺”可以理解为政府和社会公众之间的契约，是政府必须完成的职责。二是从狭义上来说，集中在国家或地方政府的经济职能，聚焦于经济金融领域，体现了一种政府与其它主体之间的一种债权债务关系。例如王孝伟［5］指出狭义的政府信用指政府以债务人的身份，借助债券等信用工具在金融市场、证券市场筹措资金的行为；张鸣等［6］指出作为经济主体的政府，政府信用意味着政府偿债的能力和意愿。

当前从政府信用视角来研究地方政府融资的较少：例如张牧扬等［7］研究了社会信用、政府信用以及二者之间的关系对地方政府隐形债务的影响。《政府信用融资研究》一书中梳理了美国、英国等发达国家的政府信用融资实践和我国的地方政府融资实践，模拟测算了有关省市的地方政府安全债务规模［8］。毛捷等［9］指出，地方政府举借债务主要借助于政府信用的金融化，本质是要素禀赋的组合使用，并将禀赋划分为资源禀赋和动能禀赋。温铁军等［10］研究了苏州工业园区的投资，指出公司化的地方政府可以在政府角色和企业角色之间相互转换，地方政府信用可以转化成公司信用，并可与中央政府信用进行交易，以发挥逆周期的宏观调节作用。

目前对于地方政府债务风险的成因，学者曾从多个角度进行分析，并取得部分共识，一般将其归结为财权与事权不匹配、预算软约束、债务举借缺乏监管等原因。1994年分税制改革后，中央政府和地方政府财权事权不对等［11］，中央政府财权大，事权少；地方政府财权小，事权多。我国地方政府具有发展地方经济的职能，要通过负债进行大量投资和基础设施建设等，同时面临以GDP增长率为核心评价指标的地方竞争锦标赛激励机制［12］，促使地方政府通过大量政府举债来弥补缺口和发展地方经济。一些学者通过预算软约束现象来解析债务扩张，姜子叶等［13］认为，预算软约束是地方政府过度举债的根本原因，中央政府对地方政府的救助是预算软约束的主要表现形式；政府间财政关系及预算软约束引起的地方政府财力减少和支出扩张，是地方政府债务持续膨胀的主要原因［14］。李茹霞［15］以信用风险为切入点，结合地方政府债务及其风险特征，分别提出了隐性债务和显性债务的化解思路与方式。

综合相关研究来看，当前关于政府信用的研究以陈述性分析为主，缺乏对政府信用的内涵、机制的系统性总结和阐述，也没有理论框架解释清楚政府信用在地方政府融资中的运行机理及如何影响地方政府债务的扩张。本文的创新和贡献在于：第一，确定政府信用的具体内涵，系统阐释政府信用在地方政府融资中的内在机理，构建基于政府信用的理论分析框架；第二，从政府信用视角探究地方经济发展的金融逻辑，解释中国经济发展的制度模式；第三，构建多期重复博弈论模型，分析地方政府债务风险的形成原因和发展趋势，并提出相应政策建议。

2 基于政府信用的理论框架构建

2.1 概念及特征

本文所研究的“政府信用”特指其经济学意义，并结合地方政府债务的主题，将其确定为地方政府的信用。具体定义为：地方政府在公益性项目和准公益性项目的融资过程中（包含所有由政府直接或间接“背书”的融资活动），政府以自身的履约意愿和履约能力为基础，从社会上筹集资金以满足融资需求，并按期偿还，从而实现政府目标。

政府信用综合反映了地方的经济发展水平、财政状况等指标，主要具有以下特征：一是具有永续性，只要国家存在，政局稳定，政府信用就会一直存在并有效运行；二是具有衍生性，政府信用可以通过直接或间接的中介组织和形式出现泛化；三是具有成长性，政府信用会随着地区经济增长、财政收入增加等及政府的守约而实现增信；四是具有有限性，政府信用不能过度透支使用。一般来说，政府活动的领域仅限于市场失灵的领域，政府基本不介入市场能够有效调节的领域。因此，政府信用的发挥空间也限定在“两基一支”“扶贫攻坚”“金融普惠”等公益性和准公益性项目中，这些项目宏观效益高，外部性强，可以有效促进地方发展，但是由于存在市场失灵问题，因此需要政府参与进来。

2.2 动因原理

一是地方政府的相对独立性为政府信用提供制度保障。伴随上世纪八十年代的“财政包干”和1994年后的“分税制改革”，地方政府在决定本级地方发展事务上拥有了一定的事权和财权。地方政府的相对独立也决定了其政府信用的相对独立，确保了政策推行的控制力和协调力，保障了政府信用融资的顺利实施，基于此，地方政府在行政范围内，就有动力依托政府信用通过投融资来促进地方经济社会发展，以实现政府目标。这也是中国改革开放40 多年来，具有中国特色的典型发展经验。

二是地方政府的经济职能是政府信用发挥作用的直接推手。发展经济一直是我国地方政府的核心工作之一，并且是考察地方发展的关键指标，正是基于这种发展向导，在财政约束和资源禀赋限制的情况下，尤其是在分税制改革降低了地方政府的税收分摊比例导致地方政府财政压力变大后，地方政府会通过政府信用适度扩大政府债务来促进经济发展。

三是地方政府的财政能力为政府信用融资提供引导和后盾。在地方投融资需求旺盛的情形下，地方财政资金虽然有限，但可以通过补助、担保、贴息、兜底等方式，为地方发展融资提供直接或间接“背书”（部分模式现已受限），因此地方政府的财政实力和行为在一定程度上也决定了政府信用融资的能力。在财政发力基础上，地方通过合理负债促进地方经济发展，并反向惠及财政收入，但若地方债务显著增加，则会影响地方财政收支平衡。

四是地方政府的多重角色使其出现权责不对等局面。中国的城镇化率已从1978 年的35% 提升到2023年的65%，基础设施等公共产品大量供给。但是由于限价、民生等法规与政策原因，地方政府考虑广义上的外部性，并未根据巨量资金投入和有限的现金流制定较高的公共产品价格，居民享受到了较为便宜的铁路、公路等基础设施和公园、水利等公共服务，促进了整个地区社会收益的增长，但也造成了地方现金流的不足和政府债务的攀升。由于缺少当期的融资束缚，地方政府依托政府信用，投资收益和外部性释放到当前，将发展成本和风险跨期配置到未来，尤其是之前承担地方融资5Bcg0eKrHn4dsANAhqC/+3zb1iX7jhfgy++NNPE0m7E=职能的国有企业融资平台承担了部分风险。

2.3 现实路径

20世纪末，相关法律法规明确，地方政府及其部门不得作为借款人或保证人直接举借债务，因此地方政府通过融资平台公司进行间接举债融资，以解决地方经济发展和城市建设过程中的资金短缺问题。同时，国家政策鼓励支持地方政府和企业通过“代建制”方式实施基础设施等公益性项目的投资建设，并明确了企业可通过银行间债券市场发行债务融资工具，奠定了融资平台公司发行城投债的制度基础。伴随着2008年金融危机后的经济刺激计划，地方融资平台迅速发展，融资平台公司成为拓宽地方政府投融资渠道、缓解地方政府财政压力的一种有效手段，融资平台也成为政府信用的主要发挥主体。

融资平台的迅猛发展引发地方债务规模不断扩大，地方债务风险累积加剧了地方政府负担，随后发布的国发〔2014〕43号文、财预〔2017〕87号文等，明确要求地方融资平台与地方政府进行剥离，地方政府不能借助地方融资平台进行举债，未来只能通过发行债券进行融资。2015年1月1日，新《预算法》正式生效，允许地方政府以预算约束下自发自还政府债券的方式举债，地方政府显性债务纳入预算管理，要求剥离融资平台的政府融资职能，明确规定不得通过企业融资。因此，如果从广义的口径来看，当前政府信用的实施主体既包括现今地方政府唯一的合法融资渠道——标准化的地方政府债券（一般债和专项债），同时，还包括各种形式的政府债务及隐形债务和通过地方融资平台累计的各类债务等。政府信用受地方经济实力、财政状况、守信程度等因素影响，同时也直接影响地方筹资的能力，主要反映在筹资成本上（例如债券发行利率）。