财会监督视角下公立医院全面预算管理实践探索

摘要：新时期，发挥财会监督效能，助力精进公立医院全面预算管理，是公立医院高质量发展的重要保障。目前，公立医院的财会监督工作尚处在探索阶段，因此以财会监督为视角，探索公立医院全面预算管理过程中需要完善的预算监督体系。通过充分利用财政预算一体化管理系统，配合数字货币溯源的监督手段，建立系统内的交叉监督机制，并在院内建立多维度量化预算考评体系，构筑预算监督的全过程、全流程闭环管理机制，以期促进业财融合，提升公立医院管理水平。

关键词：财会监督；公立医院；全面预算管理

0 引言

自2015年《财政部 国家卫生计生委 国家中医药局关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》发布起，我国公立医院就步入了对预算管理的探索征程。随着后续《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《公立医院全面预算管理制度实施办法》《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》等指导性政策的出台，我国公立医院目前已较好地建立了与院内发展规划相适应的全面预算管理制度。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《监督意见》），要求公立医院财会部门加强与社会各界监督主体的联动，提升财会监督效能，形成全方位、多层次、立体化，由党统一领导的财会监督工作格局。因此，公立医院更好地将财会监督的思想融入全面预算管理体系，将二者深度结合，进行交互监督，实现提质增效，显得尤为重要。

1 公立医院全面预算管理中存在的问题

一是预算监督体系尚未完善，内部分工不够明确，权责界定无法落实到位，造成监督不力［1］。谈及预算管理，思维定式认为主要责任单位应为财务或审计科室，因此，目前大多数公立医院预算管理的组织架构沿用传统模式。对于各归口行政管理科室来说，其在疏于与临床科室沟通需求的情况下呈递预算计划，再按照当年情况实报实销预算额度，待至预算中期调整时再根据额度情况增加或减少预算，割裂了临床科室与预算监督之间的基本关系；对于财务、审计科室来说，其单纯对内汇报预算执行情况，对外呈递预决算报告，机械式的数据搬运工作，亦未起到承上启下的财会预算监督的作用；对于院方管理层面来说，其较为被动地接受预算执行效果，使预算结果与院内发展规划各不相谋，无法从顶层设计的高度监督预算执行情况。

二是院内未建立预算全员性的概念，特别是临床科室作为最大的预算报销科室，其对预算业务认知不足，常常难以提供有效的历史预算数据。临床科室人员在身兼数职的情况下，缺少4ftRx6nwTHd/SE5hjvPUOg==与财务人员的直接沟通，加重了业财融合的不充分。另外，绩效考核指标并未与预算管理体系建立充分的联系，预算考核指标单一，集中在一些财务数据指标上，无法客观反映对临床科室的预算控制情况，也没有很好地将科室绩效和预算监督挂钩，多重问题累加导致预算监督体系流于形式。

三是院内信息化水平参差不齐，社会层面难以做到统一口径监管。各家医院信息化管理水平不一，大部分医院经费有限，而高度集成的信息化系统需要大量资金投入且构建过程复杂。例如，HRP（医院资源规划）系统中的薪酬管理模块、采购合同模块，物资管理系统中的固定资产模块、卫生耗材出入库模块，与账务系统中的预算管理模块并未建立有效的数据交互与稽核校对功能，各自为政的数据流无法为全面预算管理提供有效的数据监督支持。缺乏规范口径的预算数据，无法清晰地反映经济业务的实质与医院的运行状况，也会直接影响当地财政对医院财政拨款的考量，大大降低财政监督的效率。

综上，公立医院以财会监督为视角，建立制度化的全面预算管理组织架构，依托现有平台优势，优化数据模块，打通数据壁垒，便能提升财会监督效能。

2 财会监督视角下公立医院全面预算管理实践

2.1 健全内部组织机构，完善预算监督体系

健全财会监督体系，离不开建立一套自上而下、部门间财会监督政策衔接紧密、贯穿预算收支全链条的联合监管体系。

第一层级：预算监督决策部门。财会监督的各单位负责人为主要第一责任人，而第一责任人手握公立医院未来发展的战略布局与规划的“指挥棒”［2］。其负责本院的预算资金安排与使用，承担着指导控制总量平衡、监督收支预算合理合规性、协同各归口部门完成年度预算指标的责任，更是中央与地方纵向监督联动、加强党中央集中统一领导的关键监督主体。因此，由院党委作为第一监督责任人，负责传递并监督落实党中央的指导思想，有权对本院预算管理的各个方面进行监督与提议；院长办公会作为决策机构，负责监督并审定全面预算编制的方案，强化预算自身约束职能，对全面预算执行过程中发现的重大问题进行纠正，跟踪预算指标，将预算考评结果及时反馈至院党委［3］。

第二层级：预算监督管理部门。该层级负责本单位经济业务的把控和预算行为的日常监督检查，由财务部门、审计部门、运营部门组成，层级内部形成相互监督与制约的关系。财务部门牵头制定预算管理制度，收集和整理第一层级对本院预算的总体要求与第三层级执行部门的预算计划，提供专业角度的预算建议与预算考核指标说明，汇总编制本院的全面预算及调整报告；加强部门监督作用，对各部门年度预算执行情况、收支结余情况进行跟踪，对预算考核跟不上进度的执行部门履行提醒与督促义务。审计部门对内同样对各预算执行部门进行合规性监督，并且需要对财务部门和运营部门做出的预算监督工作进行督促与约束；对外积极联动外部审计部门、第三方执业机构（如会计师事务所、专家论证机构、资产评估机构）对本院的预算行为进行监督，促进规范，形成合力。运营部门隶属于第二层级的预算监督管理部门，但其主要负责对第三层级的执行部门进行预算绩效考评，并将考评结果进行公示，起到引导与监督作用。

第三层级：预算监督执行部门。根据监督全员性原则，财会预算监督应落实到预算全过程，争取“责任到岗，责任到人”。①在每个临床预算执行科室设置本科室内的预算监督专员。专员直接对本部门收支预算数据的收集、整理、上报负责。专员定期参加预算管理委员会会议，并参加基础的收支预算填报培训，以辅助预算监督工作的开展，起到初步监督本科室收支行为的作用。②在每个行政科室设置本科室的预算监督专员，根据行政科室的管辖范围负责对口临床科室的收支预算监督。对内，主要为本科室职权范围内负责的预算起到追踪、调整、完善作用；对外，起到对接第二层级监督部门，传递预算执行情况的衔接工作，形成二次监督。

第四层级：预算监督外界协调部门。此层级不仅包含公立医院上级主管部门对本级的预算监督，而且包括各个中介机构、执业机构对本院预算执行情况的监督。上级监督主管部门主要保障党中央决策部署落实至本院，确保本院准确认识党中央政策的中心思想与工作任务，统筹推动各项预算工作有序、有效开展。各个中介机构和执业机构的监督包括但不限于对医院各类经济业务的预算项目进行监督、专家认证分析与咨询、会计师事务所对本院预算管理的监督与改进意见、独立论证机构对本院采购业务和采购合法合规性的指导评价、人民群众对本院定期对外公布的年度预算决算报告的监督等。

公立医院预算监督组织机构见图1。

2.2 充分利用财政预算一体化管理系统

《监督意见》提出，在财会监督过程中，需强化“互联网+监督”思想，以提升信息化系统使用的便利性、高效性、资源整合性，充分运用大数据分析手段提升监管效能。一套权责明晰的财会监督体系，需要一个具有较强数据集成与分析能力的信息管理平台，为财会监督过程中的事前评估、事中跟踪、事后评价提供稳定且长效的机制。而财政部中央预算管理一体化系统规范预算编制，实现对预算执行全流程的监控，提升信息共享程度，统一财政部署，降低了中央对地

方预算监督的难度［4］。

2.2.1 预算系统、采购系统、资产管理系统、合同管理系统交叉监督

目前，预算一体化系统已经逐步推进项目预算申报与审核、政府采购预算、单位资产配置信息填报。公立医院需通过梳理各个模块之间的数据流关系，建立各个系统与预算一体化系统的数据接口，打通数据壁垒，实现采购链条全过程的交叉监督。首先，在预算一体化系统上，为每个预算执行部门设置专用且权限匹配的账号，以便查看本部门的预算执行进度。其次，根据“无预算，不采购”的原则，预算一体化系统已审核并通过各部门的预算计划，形成固定的预算项目库，需求部门只能从项目库中选取并使用预算经费，对于超预算项目系统不予通过；需求部门组织项目专家评审论证后，将论证结果及合同上传至合同管理系统，合同管理系统将重点信息关联至预算一体化平台，由相关领导线上审议会签后，采购活动方可开展。最后，采购物资直接从资产管理系统同步入库至预算一体化系统，形成一一对应的资产管理卡片，在支付环节自动核验数据准确性，采购全流程监督环节是否均已完成并留痕后支付，结算完成后在预算一体化账务系统中自动转记账形成会计分录。通过上述步骤，预算一体化系统能够实现预算、申请、审批、采购、入库、支付、入账全链条跟踪、交叉监督管理。日常业务活动经费报销监督流程也类似以上思路。

2.2.2 数字人民币助力预算一体化监督体系

数字人民币作为一种智能法定货币，其独特的留痕性、可追溯性解决了实物人民币在支付过程中无法跟踪资金流向的弊端。另外，数字人民币支付带有“时间印记”“地点印记”等特性，在每笔支付业务中能够有效规避支付数据被篡改、伪造、删除的风险，从源头上确保会计信息的真实性、准确性、可靠性，大大降低了财会监督工作的难度［5］。因此，将数字人民币支付系统嵌入预算一体化系统，对完善国库集中支付及公立医院日常业务开支具有重要意义。医院微观层面，其不依赖于银行账户，不需要通过银医直连接口即可轻松实现点对点支付，同步传输信息流与资金流，形成会计记账数据；随后直接根据资金流动方向，对接至预算一体化系统的账务模块，会计人员监督审核确保项目全链条执行合规后入账；对接至预算模块，动态更新预算执行与指标数据，供财会监督人员及时跟进与分析预算情况。国家宏观层面，国家可以直接监督预算单位每一笔数字人民币的使用流向，以点带面，间接实现对宏观经济活动的全面监督，完善党和国家的监督体系，提升国家经济治理能力和水平。

2.2.3 多维度量化预算考评体系，构筑监督闭环管理机制

完善的预算一体化系统具备真实、有效的历史数据信息流，其嵌入多维度量化预算考评体系，自动抓取数据并得出考评数据结论，为后续财会监督提供方向与建议［6］。为建立科学、适配性强、满足各类考评需要的绩效考核指标，可以由深到细地设置战略完成度考核、预算项目绩效考核、内部监督控制紧密性与成长性考核、财务数据考核。战略完成度考核体现一段时期内医院预算执行情况与院内近期发展规划和布局是否相适应，反映第一层级预算监督效果。预算项目绩效考核反映每一个单独的预算项目的执行情况，根据不同特性的预算项目量体裁衣，反映第三层级预算监督效果。例如，为工程预算项目设置工程进度、工程验收合格率等指标，为日常采购设置成本节约率、采购及时率等指标，为科研项目设置科研成果数量、社会效益度等指标。内部监督控制紧密性与成长性考核体现各部门在预算执行与监督过程中是否不断沟通与配合，并积极参与预算监督培训活动，形成齐抓共管、上下一心的预算监督精神文化，反映各层级预算监督联动效果。财务数据考核体现在各定性财务数据指标上，可参照三级公立医院绩效考核、主要领导绩效考核等关键指标，如资产负债率、医务性收入占比、医保结算率等微观考评指标，剖析指标背后反映的经济实质，为管理层提供决策依据，反映第二层级预算监督效果。另外，由运营科室负责核定、跟踪、监督、上报、反馈各类预算监督考评指标，将科室和个人绩效奖励与考评结果挂钩，以调动人员积极性，提高人员参与度。公立医院预算考评体系见图2。

3 结语

公立医院全面预算管理需要经过不断摸索、总结、创新和优化。公立医院对外充分利用好社会各界监督主体，以及财政预算一体化系统，并在系统中嵌入诸如数字货币及适合本院特色的HIS（医院信息系统）、HRP等多样化子系统，能够达到标准化、规范化、精细化管理的目的。公立医院对内构筑层级明晰的预算监督组织机构，利用严谨的考评体系加强财会监督工作，能够最大化地发挥好从基层至国家层面环环相扣、纵向联动监督效能，也是保障全面预算管理落到实处的关键一环，亦是统筹发展与安全、着力推动医院高质量发展的中流砥柱。更好地落实对全面预算管理的监督作用，能够为公立医院的成本管控、收支结余规划、经济活动运行效率提高等方面贡献力量。

参考文献

［1］舒玥，朱秀荣.对加强行政事业单位财会监督工作的思考［J］.财会学习，2023（27）：107-109.

［2］张文东.公立医院战略预算管理体系建设初探［J］.卫生经济研究，2023，40（3）：90-93.

［3］吴泽华，屈强，王晶.公立医院全面预算管理创新的研究与思考：基于业财融合角度［J］.中国总会计师，2021（2）：83-85.

［4］王晶晶.公立医院预算管理一体化建设探析［J］.卫生经济研究，2023，40（9）：91-93.

［5］巫文勇，李泽军.数字人民币发行对财务会计制度的影响与发展研究［J］.当代财经，2024（2）：139-153.

［6］陈朝伟，赵正城，戴向龙.Z公立医院全面预算管理一体化平台建设探索［J］.财务与会计，2023（9）：17-21.

收稿日期：2024-04-10

作者简介：

黄嘉欣，女，1995年生，硕士研究生，主要研究方向：公立医院财务。