英国的虚幻财政黑洞

罗伯特·斯基德尔斯基（Robert Skidelsky）

罗伯特·斯基德尔斯基是英国上议院议员、华威大学政治经济学荣誉教授。本文已获Project Syndicate授权。

英国新工党政府在上台后不久就宣称，在公共财政中存在一个据称是前任保守党政府留下的、总额达220亿英镑的“黑洞”。首相基尔·斯塔默表示，在面对这个大窟窿时“别无选择”，只能采取一些“痛苦”的措施，包括可能增加税收。

正如一些评论家指出的那样，新政府往往会把自身制造的问题归咎于前任。但人们普遍忽略的是，这个“黑洞”其实是一些过分武断的财政规则的产物。比如，各国对“预算外”和“预算内”支出的定义就各不相同。

目前的财政规则，由时任财政大臣戈登·布朗于1997年提出，目的是向债券市场保证工党政府不会进行不计后果的支出。2010年，时任首相大卫·卡梅伦领导的保守党政府，通过建立负责确保政府遵守其规则的独立预算责任办公室，巩固了这一框架。

工党财政大臣蕾切尔·里夫斯承诺，会在工党5年执政结束时实现“预算平衡”，并降低公共债务相对于GDP的比重。她需要依靠经济增长来实现这一点，但削减公共开支将阻碍实现其财政目标所需的增长。

目前的财政框架在一定程度上，是对1950年代和1960年代那种随意操作预算的回应。在那个时期，政府优先考虑的是维持不会引发通胀的充分就业，而不是预算平衡。赤字被用来降低失业率，而盈余则被视为控制通胀的工具。这种做法的主要缺陷在于，通过增加支出和减税来刺激经济增长，远比通过削减支出和提高税收来降低通胀要容易得多。因此，通胀压力就成为了充分就业承诺的固有组成部分。

对此，英国政府将工作重点转移到确保价格稳定上，并将其作为首要宏观经济目标。约翰·梅纳德·凯恩斯曾指出，即使是高效运作的市场经济，也无法维持充分就业。但这一观点基本上被忽视了。随着钟摆从一边摆向另一边，找到中间区域变得越来越困难。

如今增加公共投资的决策，完全是从供给侧角度考虑的。例如，经济学家玛丽安娜·马祖卡托就呼吁，实施以任务为导向的公共投资以实现净零排放。虽然清洁能源的回报率远高于化石燃料，但仅靠市场无法提供应对气候变化所需的必要投资，因此“明智”的公共支出至关重要。正如英国《旗帜晚报》最近的一篇社论所言，一个“真正激进的新政府”将“打破常规”，投资于“有助于为充满活力的经济奠定基础的各类基础设施项目”。

这一论点引出了两个基本问题：为什么公共投资比私人投资更有利于经济增长？为什么私营部门不应该为绿色能源提供必要的资金？一个基于凯恩斯经济学的可能答案是，公共投资不会挤压私人资本，反而会吸引目前被投机性投资占用的资金，并将其引导到实体经济中。尽管这个说法有些道理，但与公共支出天生不如私人投资高效这一观点相比，难以在政治上说服别人。

英国的财政紧缩政策，无法在不采取需求侧措施的情况下实施宽松。要减少国债，政府政策必须着眼于确保GDP增长高于债务增长而不是削减开支。保守党过去14年执政的一个重要教训就是，当财政紧缩政策导致经济停滞时，公共债务相对于GDP的比重必然增加。

英国政府不像美国政府那样可以无视金融情绪，而且不能随意提高税收。曾经用以阻止资本外逃的汇率管制早已不复存在，英国也不再拥有可以强迫资金留在境内的帝国权力。尽管如此，如果准备充分的话，英国政府应该能够发行某些“净零债券”——类似于资助一战和二战的战争债券——为清洁能源转型筹集资金。这项财政举措可以满足供给侧和需求侧的迫切需求。