新时期我国PPP高质量发展的现状、挑战与应对

摘 要：PPP是我国营造良好市场化、法治化、国际化营商环境，实现高质量发展的重要内容。当前我国PPP领域仍存在违约风险较高、法律条文完整度低、海外拓展阻力大等挑战。因此，建议加快PPP立法，并加快该领域的人才培养和知识共享，籍此推进PPP在“数智化”等重点领域的运用。除此之外，对外则需加强PPP国际合作与交流。

关键词：PPP立法；数智化；PPP人才；国际合作

中图分类号：F062.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）18-0009-05

近年来，我国PPP项目快速发展，社会资本在公共服务领域的活跃，为经济社会的发展注入强劲动力。PPP（Public Private Partnership）是政府利用社会资本的技术、资金来为社会提供更高质量公共产品和公共服务的一种公私合作模式。2014年公布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）明确鼓励“社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”，并对PPP运营模式、责任分配等作出说明。①这标志着我国将PPP模式作为深化市场改革、解决发展债务问题的重要选择之一。

此后，PPP运营通过政企改革、总量协控、法规制定等方式，成为我国金融稳定发展中的重要一环。截至2022年末，我国PPP综合信息平台项目管理库累计入库项目10 338个，投资额16.78亿元，其中示范项目866个、投资额20 115亿元。PPP不仅是政府稳投资、稳增长、促改革、惠民生的关键抓手，也成为打造更加市场化、法治化、国际化营商环境的重要方式，成为金融领域“防范和化解重大风险”的重要政策性工具。但与此同时，PPP运营也面临诸多问题及挑战。中央财经委员会第十一次会议明确指出，要坚持政府与市场相结合，坚持有序推进和防控风险并重，确保PPP工作高质量发展。②

因此，当前如何基于PPP项目自身特点和优势，建立规范化市场机制，加快PPP立法工作，推广PPP中国经验，释放该模式在打造市场化、法治化、国际化一流营商环境上的潜力，成为一项值得探讨的重要现实议题。

一、我国PPP政策发展脉络

自2014年以来，我国已颁布诸多法律法规，以促进和规范PPP的市场化运作（见下页表1）。

从政策演进视角可知，我国PPP的发展模式有鲜明的阶段性，主要分为试点期、发展期、规范期三个阶段。试点期为2013—2015年。这一时期国家对PPP模式进行了积极探索，鼓励相关企业根据实际情况参与社会建设。同时，以工程框架为核心，初步建立起涵盖PPP项目全生命周期的行业执行规范，涉及预算管理、债务管理、采购招标、项目监管、效果评价等一系列合作操作步骤。在国家主导下，我国在短时间内初步建立起涉PPP法律、政策、指南、合同、标准“五位一体”的PPP制度体系，为化解地方债务，助力社会建设提供了创新路径。

发展期为2015—2017年。这一时期是PPP快速扩张期。截至2017年6月末，按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目，即全国入库项目有13 554个，总投资额达16.4万亿元，覆盖全国31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团、19个行业领域。自2016年1月末至2017年6月末，全国PPP综合信息平台项目库月均增长项目386个、投资额4 842亿元。其中，已签约落地2 021个，投资达3.3万亿元，落地率也达到34.2%。①在PPP项目持续扩大的背景下，国家通过推行PPP示范项目，建立PPP统一管理平台，约束社会资本、金融机构等利益相关方非市场行为等方式，基本实现了PPP项目的常态化、规范化运作。

自2017年始，我国PPP项目长期处于规范期。尤其是2023年11月财政部废除了该部既往颁布的所有文件，显示出国家正在对PPP项目进行重新审视和观察。②这一时期，地方政府PPP项目投资规模持续收紧，以PPP缓解地方隐形债务的漏洞被基本堵死，并引导权益类金融工具和股权类金融工具作为项目资本金。同时，中央建立中国政府和社会资本合作融资支持基金（中国PPP基金），以此提升民间资本参与政府重大项目的积极性。

而造成我国PPP模式发展阶段性较为显著的原因则与PPP自身特点有关。一方面，PPP有着无与伦比的制度性优势。PPP不仅降低了政府前期建设的投资负担和风险，而且在一定程度上有效活化了民间资本，助其稳定盈利，建构起从风险共担到预期稳定，再到利益共享的创新融资模式。另一方面，PPP也承担着较大的利益风险，诸如不健全的法律体系、超预期的决策审批周期、多因素导致的收益损耗等，均会导致PPP项目的失败[1]。可见，PPP作为一把“双刃剑”，需要正确的引导和把握，才能发挥出最大功用，从而有效提升我国经济发展水平。

二、PPP助力打造一流营商环境的表现

作为一种创新的公共服务市场化和社会化供给模式，PPP在国内公共服务、生态保护、基础设施等重点领域有着广泛应用场景，对我国打造市场化、法治化、国际化的营商环境意义重大。具体表现为以下几个方面。

第一，PPP模式有助于打造更加市场化的营商环境。政府干预和市场自由是经济学领域的“自矛盾体”。

一方面，过度经济自由会放大价格和利润在局部市场的盲目性，最终导致供需失衡并引发经济危机。19世纪末出现的垄断托拉斯，以及20世纪“大萧条”都是过度经济自由的恶性产物，政府必须使市场权利受到控制。

另一方面，传统政府垄断下的公共物品市场存在管理僵化和效率低下等问题。政府干预和调控行为滞后于市场需求，从而导致效率不高。同时，作为公共物品供应的代理人，政府往往面临信息不对称和缺乏激励机制等挑战，导致基础设施建设和管理水平欠佳，出现工程质量问题以及延期和超支等情况。同时，政府干预权力容易发生异化，从而产生基于特定团体、部门、地方的寻租空间。这些问题均制约了公共产品市场的发展，限制了其提供优质公共服务的能力。这就需要充分兼顾市场权利，以促进市场经济的健康有序发展。因此，PPP应基于自身特点，使权力主体（即政府）和权利主体（自由市场）博弈后的价值利益符合双方的意志，实现“合意共赢”[2]。

“十三五”规划以来，我国各级政府创新投融资机制，大力推进PPP模式，充分发挥社会资本的积极作用。在PPP模式下，政府更专注优化政策规划和风险管理，企业及社会组织能够发挥各自的优势，从而提供更高质量的基础设施和服务。PPP模式在充分发挥政府作用的同时，推动了公共物品供给领域的市场化转型，以创新方式加快了“放管服”改革进程。因此，PPP模式实现了公共服务领域主体从单一政府主体向政府和社会多元主体的转变，在公共服务供给领域有助于构建更加市场化的营商环境。

第二，PPP模式助力打造更加法治化的营商环境。根据中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，营造法治化营商环境需要“依法平等保护各种所有制企业产权和自主经营权，切实防止滥用行政权力排除、限制竞争行为”“强化公平竞争审查制度刚性约束，及时清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。①PPP模式完全契合纲要所强调的平等、公平与契约精神，即政府和非政府主体以平等民事主体的身份订立法律契约，非政府主体在市场环境下公平竞争。就此而言，推动PPP模式有助于营造更加法治化的营商环境，法治化建设则有利于保障PPP模式规范长久的运行，两者相辅相成、互相促进。

具体而言，法律的权威性、确定性和可预见性在PPP项目运行过程中起着重要作用。首先，权威且富有确定性的法律能够清晰划定政府与市场的关系边界，确保各方在项目中的所属权责得到保障，从而增强社会资本对PPP模式的信任度，提高其参与的安全感。其次，通过制定明确的法律框架和规则，可为PPP模式提供正确、规范、具体的指导，从而确保项目有序高效进行。这种可预见性使各方都能够在项目运作中更好理解和遵守法律要求，减少不确定性和风险。最后，法律能够明确职责边界，平衡和调和各参与主体间的多元利益冲突，并合理分配风险，解决多主体间的纠纷和冲突，最终实现多方共赢的局面。

第三，PPP模式有助于营造更加国际化的营商环境。我国在大量积累PPP成功实践经验的基础上，积极把握“一带一路”高质量建设契机，将我国的PPP理念和实践推向世界，在获得国际认可的同时，也为其他国家提供了学习借鉴的机会。目前，中国企业已在东南亚、南亚、非洲和拉丁美洲等地区取得多个PPP成功案例，涵盖交通、电力、水务和产业园等多个领域。世界银行发布的《2020基础设施发展报告》显示，中国在PPP项目准备、项目采购和合同管理等方面的制度建设均优于高收入国家平均水平。与此同时，中国所提出的物有所值和财政承受能力理念已被联合国国际贸易法委员会纳入《PPP立法指南》，成为推动各国PPP发展的国际标准。

中国PPP的丰富样本和成功实践，不仅实现了国内与国际公共服务供给市场的协同发展，还推动了国际化营商环境的建设。通过让各国分享独特的中国视角和经验，中国为国际PPP理论与实践的发展做出了巨大贡献，促进了各国之间的相互理解与合作，推动建立了互利共赢的国际化营商环境，是“中国之治”的重要组成。

三、PPP运营中存在的问题

第一，在运营过程中PPP项目的违约风险仍较高。从本质上看，PPP模式是政府借助社会资本在投资、创新和风险管理方面的专业能力来改善公共产品的供给效率，实现公共服务目标。然而，在实际运营过程中，公私部门之间追求的价值目标存在差异，与政府部门的公共目标导向相比，社会资本追求的是投资利润的最大化，因此，政企双方在PPP项目实施过程中不可避免地遭遇关系危机及违约风险，从而出现实践中常见的违约终止等现象，最终导致PPP项目失败。

根据机会主义行为的划分，可进一步将PPP项目的违约风险分为显性风险与隐形风险。其中，机会主义行为分为强式机会主义行为和弱式机会主义行为。强式机会主义行为指违反明文列出的具体合同规范的利己行为[3]。弱式机会主义行为指违反未列入合同但合作方达成共识的关系规范利己行为。前者易引发PPP项目的显性违约风险，后者则会导致隐性违约风险的发生。

当前，我国PPP项目运营中存在的部分地方政府监管机制缺失、市场主体平等意识缺失、市场秩序混乱等问题，进一步增加了部分PPP项目的违约风险。在PPP项目的日常运营中，针对企业的机会主义行为，政府常因监管机制赤字而未能及时发现潜在的违约风险，导致项目偏离公共服务目标，成为企业谋取“私利”的工具。另一方面，由于缺乏市场主体平等意识及制度化合作方案，政府本身出现违约行为时企业难以采取有效的制止措施，如“新官不理旧账”和“朝令夕改”等政府不履约的行为，破坏了PPP主体间的平等关系，损害了投资者和项目参与方的信任和信心，甚至导致进程争议、项目延迟，产生不必要的行政成本。此外，有限的退出选择和流动性限制可能限制投资者退出投资，增加与长期承诺相关的风险。尽管政府鼓励社会资本通过资产支持证券（ABS）等方式退出PPP项目，但是ABS的规模发行仍面临着基础资产合规性、期限错配和担保不足等多方面的问题。

第二，缺乏统一法律依据、矛盾的规范性文件和地方保护主义妨碍了PPP项目的健康发展。首先，目前我国还未有针对PPP项目的统一法律依据，仅有少量相关法律条款可以参照适用，导致在PPP项目的推进和实施过程中很难有明晰的法律规定相参照。这不仅增加了各方的法律风险和不确定性，而且更容易产生难以介入的“灰色地带”，从而增加行政成本。

其次，我国涉PPP领域的规范性文件仍存在矛盾和差异。近年来，国务院及有关部委陆续制定了一系列行政规范性文件，但由于信息平台差异，仍存在不少矛盾和差异，导致“信息孤岛”效应频发。例如，发改委和财政部在PPP领域独立发布规范性文件，并建立各自的PPP项目库，用以引导和推进PPP项目合作。然而，多平台、多地域所带来的信息差，导致行政主体在执行时难以有确切依据，在给实际操作带来困难的同时，也可能影响社会资本方的合法利益。

最后，个别地方层级的涉PPP行政规范性文件仍带有较浓厚的地方保护主义色彩。各地根据本地PPP实际发展需要制定了大量的行政规范性文件，但这些文件之间的差异甚至矛盾容易引发恶性竞争以至于削弱PPP合作的一体化效果，给投资者平添不确定性和风险。

第三，PPP国际化面临多重拓展阻力。“一带一路”沿线多国的PPP技术合作标准不统一，以及我国企业缺乏跨国PPP经营经验、对PPP理念认识不足等，都使得我国PPP国际化面临现实阻力。从外部因素看，当前与我国开展PPP合作的有关国家都有其独特的宗教文化和历史背景，与我国的风俗文化存在差异，从而在很大程度上抑制了社会资本对沿线国家基础设施建设投资的积极性。同时，“一带一路”沿线国政府的行政效率、法治质量、经济环境以及已有基础设施的完善度也成为影响PPP项目成败的重要因素。

从内部因素看，PPP模式涉及投融资和公共管理等专业知识。目前我国相对缺乏专门研究PPP模式的相关人才，研究成果的数量和质量仍有不足，导致企业在国际化过程中往往缺乏对国际规则、东道国法律和技术标准的全面了解，从而无法有效预测和评估风险，并作出快速有效的应对。

四、对策建议

虽然当前我国在PPP领域已取得喜人的成果，但仍有部分领域有待提高。在国内层面，我国在PPP项目运营中尚缺乏全面有效的监管机制及统一完善的法律依据，且存在大量有矛盾的规范性文件，导致部分区域仍存在地方保护主义。在国际层面，“一带一路”沿线国家复杂的社会文化环境、对跨国公共服务经营的经验缺乏，以及难以统一的技术标准等，都使我国现有PPP体系国际化面临挑战。因此，宜从以下方面予以提升。

第一，加快PPP立法，优化法治化营商环境。目前，法源缺失是当前我国开展PPP项目的短板。我国亟需一部完善的PPP专有法律，以此为基点建构PPP政策框架体系，内容包括明确的PPP项目准入条件、项目评估和选择程序、合同管理和纠纷解决机制等，为项目各方提供更加清晰、稳定和可预测的法律环境。同时，加强法律协调和统一，消除《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等各类法律法规及规范性文件之间的矛盾，消除市场主体参与困境，确保法律规定的一致性和可行性。还应加强地方政府的法律意识和履约能力，完善地方政府信用管理，明确违约赔偿责任，以减少地方政府违约行为对PPP项目的不利影响。

第二，推动PPP在“数智化”领域的运用，加速产业及市场循环。数智化强调“上云、用数、赋智”在多领域的综合运用，有效助推PPP的智能化创新。首先，在“十四五”规划期间，宣传和推广内容应向移动互联网、大数据等新技术领域应用的PPP模式倾斜。特别是那些具有较强市场和技术实力的移动互联网和大数据平台的成功案例所完整呈现出的良好成效和未来潜力，持续增加各方对PPP在“数智化”领域应用的信心。其次，试点优选有较强市场和技术实力的移动互联网和大数据平台，作为PPP项目“数智化”的合作伙伴。这些平台通过先进的技术和大数据的加持，加速了社会管理和公共服务的改进和升级，实现了全产业链和社会治理的“数智化”协同转型。此举有助于进一步熨平供需两侧的不匹配，畅通产业循环、市场循环和经济社会循环，为经济循环增添新动能。

第三，推广中国特色PPP模式，加强PPP合作的国际合作与交流。首先，建立长效稳定的PPP国际交流与合作机制。通过长期性的制度化保障，有效提高PPP企业和从业人员对复合文化和多元价值观的理解，有助于促进跨文化沟通和合作。同时，亦可借鉴其他国家的经验和做法，以此不断丰富和完善中国特色的PPP模式。其次，加强与国际金融机构和跨国公司的平等合作。在与国际金融机构或跨国公司开展平等合作中可以引入国际标准和最佳实践，并拓展新业态，籍此积累产研经验、共享技术，获得资金支持，获得国际化的行业视角、技术视角和资本视角，提升PPP项目的质量和效益，共同推动PPP项目的国际化。再次，妥善推进PPP项目的国际化投资。积极鼓励中国企业参与境外PPP项目，提升其在国际PPP领域的影响力和竞争力。通过出台法规、金融等领域的定向政策，为我国企业参与“一带一路”沿线国家PPP项目合作提供支持，促进投资和贸易的互利共赢。最后，尽快完善PPP项目的国际争端解决机制。在PPP项目国际化的过程中，针对合作国与我国因差异化国情所导致的各项争端，应通过搭建法律协调与共享平台、成立专门性仲裁机构等方式，尽快搭建全方位、分区域的多元争端解决机制。

第四，加强PPP领域的人才培养和知识共享。人才是推动PPP向好发展的核心力量，应加大对PPP领域专业人才的培养和引进力度，打造一批具备项目管理、法律金融、风险评估等专业知识和技能的人才队伍。同时，政府和各民间组织应积极打造和参与诸如“一带一路”PPP良好实践国际研讨会、联合国贸法会PPP示范立法与中国实践国际研讨会等国内外PPP行业交流会议，从而塑造国际级PPP会议品牌，共享行业经验，加快人才流动，提高国内PPP实践的水平和质量。

参考文献：

[1] 亓霞，柯永建，等.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）：107-113.

[2] 盛学军，唐军.经济法视域下：权力与权利的博弈均衡：以Uber等互联网打车平台为展开[J].社会科学研究，2016（2）：97-103.

[3] 褚衍昌，黄欢，吴正泓.信任视角下PPP项目风险合作治理研究[J].价格理论与实践，2022（3），186-190.

[责任编辑 妤 文]