“双碳”目标下水利项目管理助力农业绿色发展路径研究

摘 要：“双碳”目标是我国最近几年提出的一项全新的发展战略目标，其核心理念就是将传统的生态智慧与生态文明的理念有机地融合起来，在不损害国家各个行业发展的前提下，对我国各个行业进行全方位的改革。想要实现“双碳”目标，必须要有一个基本的前提，就是要发展低碳经济，加快产业转型。农业绿色发展是国家为推动农业发展而采取的一项具有战略意义的重要举措。充分考虑到现阶段国家农业经济结构的调整和水利建设项目管理的发展状况，在“双碳”目标背景下，探讨通过强化水利建设项目管理助力农业绿色发展的意义、问题和实践路径，以期能够助力我国农业的现代化与绿色发展。

关键词：“双碳”目标；低碳经济；农业绿色发展；水利建设；项目管理

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）17-0039-04

当前，我国作为全球最大的碳排放大国，其生态环境已暴露出一些问题，为此，有关部门采取了一系列措施，以加快我国各行各业的低碳转型。现行的有关政策建议，2030年前，国家二氧化碳排放将达到历史最高点，到21世纪中期，将会有一个宏伟的目标。农业位列我国碳排放行业较靠前的位置，据统计，2018年我国农业生产的碳排放量占到全国总排放量的22%，并且，在农业生产过程中，大量的能源消耗也会产生大量的二氧化碳排放。在此背景下，推进农业低碳转型，既有利于国家实现“双碳”目标，又能有效地提升我国农业生产力。可以通过改变农业结构，达到减排目标。如何在保证农业生产效率的前提下，实现农业的绿色、低碳发展，具有重要的现实意义。

一、“双碳”目标下水利项目管理助力农业绿色发展的重要意义

（一）积极响应相关发展政策新要求

近年来，我国高度重视绿色低碳发展，将实现碳达峰、碳中和作为一项重大战略决策和目标。习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的重要思想，为我国生态文明建设指明了方向[1]。2020年9月，习近平总书记在联合国大会上庄严承诺“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。这为我国“双碳”目标的实现奠定了坚实基础。而农业作为我国碳排放的重点领域之一，其低碳绿色转型迫在眉睫。2021年中央一号文件明确提出，要“推进农业绿色发展”，强调要以农业绿色发展助力实现碳达峰、碳中和。这对水利工程项目管理提出了新的更高要求。水利是农业的“命脉”，事关农业丰收、农民增收和农村发展[2]。加强水利工程建设，是保障农业生产、促进乡村振兴的关键举措。在“双碳”目标和农业绿色发展新形势下，水利项目管理必须积极作为，将节能减排、低碳环保理念融入水利工程全生命周期管理中，着力提升水利工程建设的低碳化、精细化、智能化水平，为农业绿色低碳发展提供有力支撑。

（二）符合低碳经济持续性发展新背景

在“双碳”目标的指引下，发展低碳经济已成为我国经济社会发展的重要导向。低碳经济是一种基于低能耗、低污染、低排放的可持续发展模式，强调在保持经济持续增长的同时，最大限度地降低温室气体排放和环境污染。相比传统的高碳经济，低碳经济更加注重生态环境保护和资源节约利用，更加符合可持续发展理念[3]。在这一背景下，农业作为国民经济的基础产业，其绿色低碳转型和高质量发展显得尤为重要和紧迫。

农业生产过程中存在资源消耗大、污染排放高等问题，不仅制约了农业自身的可持续发展，也影响了国家整体的低碳转型进程。据测算，我国农业生产及相关活动的碳排放约占全国碳排放总量的17%，其中化肥和农药的使用、灌溉耗能等是农业碳排放的主要来源[4]。因此，推动农业绿色低碳发展，通过农业结构调整、清洁生产、节能减排等措施降低农业碳排放，对于实现“双碳”目标具有重要意义。

（三）水利工程建设良好发展现实背景

改革开放以来，我国水利建设事业取得了举世瞩目的成就。截至2020年年底，全国水利工程建设固定资产投资完成额达到7 260亿元，同比增长4.5%。一大批重大水利工程相继建成并发挥效益，水利基础设施建设实现了历史性跨越[5]。当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家新征程的关键时期，加快水利工程建设，对于巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化具有十分重要的意义。农业是国民经济的基础，没有农业现代化就没有国家现代化。党的十九大提出实施乡村振兴战略，这对水利工程建设提出了新的更高要求。当前，我国农田有效灌溉面积仅占耕地总面积的52%，农田水利设施薄弱仍是制约农业稳产高产的突出短板。大力发展节水灌溉、完善农田水利设施、提高农业水资源利用效率，是实现农业现代化的关键举措。水利项目建设要紧扣乡村产业、人居环境、文化建设等重点领域，加快补齐农村水利基础设施短板，为乡村全面振兴夯实水利基础。

（四）高效助力农业绿色健康发展

在“双碳”目标和农业绿色发展的新形势下，加强水利项目管理，对于推动农业高质量发展、助力农业绿色转型具有重要意义[6]。一方面，优化水利工程布局和功能，提高农业灌溉用水效率，是实现农业节水、保护水生态的关键举措。通过加快农田水利设施建设，大力发展节水灌溉技术，改善农业用水条件，不仅可以提高农业生产效率和农产品质量，还能减少农业面源污染，改善农业生态环境。另一方面，创新水利工程投资机制，拓宽投资渠道，为农业水利基础设施建设提供充足、稳定的资金保障。积极引入社会资本参与水利工程建设和运营，鼓励采用PPP等模式，激发市场活力，提高水利投资效益。与此同时，加强水利工程精细化管理，严格工程质量监管，健全工程维护机制，确保工程长期安全运行和效益充分发挥，为农业生产提供可靠的水资源保障。

二、“双碳”目标下水利项目管理助力农业绿色发展过程中存在的主要问题

（一）水利建设管理内部控制力度不够

水利工程建设是一项涉及面广、工程量大、技术复杂的系统工程，对工程管理提出了很高的要求。然而，当前我国不少水利建设项目在内部控制管理方面还存在一定问题，内控力度有待进一步加大。主要表现在以下几个方面。

一是内控制度不健全。一些水利工程项目缺乏科学完善的内部控制管理制度，或制度执行不到位。特别是在招投标、合同管理、物资采购、财务管理等关键环节，内控不严，风险防范意识淡薄，给工程建设埋下隐患。二是内控执行不规范。受人员素质、管理意识等因素影响，部分项目在实际执行内控制度时，存在随意性和盲目性，内控流于形式，没有真正发挥应有作用。比如财务管理不规范、成本控制不严格、合同履约把关不力等，影响了工程建设质量和效率。

（二）财务管理人员内部风险管控认知和管理水平欠佳

在“双碳”目标下，水利项目管理助力农业绿色发展过程中，财务管理人员的内部风险管控认知和管理水平欠佳，已成为制约水利项目绿色高效管理的重要因素。具体表现在以下几个方面。

一是财务管理人员对内部风险管控重要性认识不足。部分水利项目财务人员对内部风险管控的重要性缺乏深刻理解，风险意识淡薄，未能充分认识到加强内控管理对于提升项目管理效能、助力农业绿色发展的重要意义。风险管控意识薄弱，导致内控制度流于形式，风险防范措施落实不到位。二是财务管理人员内部风险管控专业能力有待提升。水利项目财务人员普遍存在内部风险管控专业知识欠缺、实践经验不足等问题。对于内控制度设计、风险识别与评估、风险应对等缺乏系统性认知和实操能力，难以适应新形势下水利项目精细化管理的要求。专业能力不足，制约了内部风险管控工作的有效开展。

（三）内部控制缺乏科学管理机制

“双碳”目标下，水利项目管理在助力农业绿色发展过程中，内部控制缺乏科学管理机制已成为一个突出问题。主要体现在以下几个方面。

一是内控管理缺乏统一规划和顶层设计。很多水利项目的内部控制工作还处于探索阶段，缺乏系统性、整体性的制度规划和机制设计。内控管理随意性较大，常常是“头痛医头，脚痛医脚”，难以形成科学规范、环环相扣的管理机制。二是内控组织架构不健全，职责划分不明晰。部分项目内控管理缺乏专门的组织机构和人员配备，或者内控部门与其他业务部门职责交叉，缺乏相对独立性。内控工作职责不清，权责划分不明确，导致内控管理职能弱化。三是内控管理流程不规范，缺乏有效的风险防控机制。一些水利项目内控管理流于形式，流程设计不合理，风险防范机制不健全[7]。特别是在关键控制节点，如施工质量管控、物资采购管理、合同履约监管等方面，内控措施执行不严格，风险把关不到位。

（四）内部控制不能有效贯穿水利工程完整建设

水利工程建设是一个复杂的系统工程，涉及规划、设计、施工、验收、运行等多个阶段。然而，目前很多水利项目的内部控制却没能有效地贯穿工程建设全过程，存在控制盲区和薄弱环节，影响了项目管理质量和效率。

一是前期规划和可行性研究阶段内控把关不严。一些项目前期论证不充分，对项目必要性、可行性和经济性缺乏严格评估，致使项目决策失误，埋下后患。二是工程设计和招投标环节内控不规范。设计方案不合理，招标文件漏洞百出，投标单位资质把关不严，给工程质量和进度带来隐患。三是工程施工阶段内控执行不到位。现场管理混乱，施工组织协调不力，质量安全监管流于形式，物资采购账目不清，造成工期延误和成本失控。四是工程验收和后评价环节内控流于形式。验收走过场，项目后评价敷衍了事，发现问题整改不彻底，影响工程效益发挥。五是工程运行管护环节内控缺位。管理体制不健全，产权划分不清晰，日常维护不到位，致使工程早期损毁，功能难以长期发挥。

三、“双碳”目标下水利项目管理助力农业绿色发展的有效实践路径

（一）解决水利建设管理内部控制力度不够的问题

第一，健全完善内部控制管理制度体系。水利项目管理部门要高度重视内控制度建设，针对工程建设各环节，尤其是招投标、合同管理、物资采购、财务管理等关键领域，制定科学规范、操作性强的内控管理制度和工作流程，并强化制度的刚性约束力。同时，要建立健全内控制度的定期评估和持续改进机制，根据内外部环境变化，及时修订完善相关制度，确保内控制度的有效性和适用性。

第二，强化内控制度执行力，严格按规范流程办事。制度的生命力在于执行。水利项目各参建方要切实提高思想认识，严格遵照内控制度办事，杜绝随意性和盲目性。要将内控要求嵌入业务流程，固化到具体工作中，做到有章必循、违章必究[8]。尤其要加大关键控制节点的管控力度，如严把施工质量关，规范招投标流程，加强合同履约监管，强化成本费用控制等，从源头防范化解建设风险。

第三，加大内控监督检查力度，建立多元化监管机制。要建立健全内部控制监督体系，明确纪检监察、审计等部门的内控监管职责，对制度执行情况进行经常性检查。对违反内控规定造成严重后果的，要严肃追责问责，强化警示震慑。同时，积极引入第三方审计等外部监督力量，弥补内部监督的不足，形成内外联动、多元共治的大监督格局。定期开展内控管理绩效评价，将评价结果与责任人考核挂钩，调动各方参与内控的积极性。

（二）解决财务管理人员内部风险管控认知和管理水平欠佳的问题

针对水利项目财务管理人员在内部风险管控认知和管理水平方面存在的不足，可采取以下措施予以解决和改进。

第一，加强内控意识培养和专业能力培训。水利项目管理部门要高度重视财务人员的内控意识培养，通过定期举办专题培训、案例分析等方式，帮助财务人员深刻认识加强内部风险管控对项目管理的重要意义。同时，要强化内控专业能力培训，围绕内控制度设计、风险识别与评估、风险应对处置等开展系统化、实战化的培训，提升财务人员的内控管理水平。可聘请外部专家授课或到先进单位交流学习，拓宽培训渠道。通过培训教育，夯实财务人员的内控意识基础，锻造一支高素质的内控管理队伍。

第二，健全绩效考核和责任追究机制。水利项目要将内控管理纳入财务人员的绩效考核体系，制定科学合理的考核指标和标准，并定期开展绩效评价。对工作表现优秀、内控管理成效显著的，在晋升、评优等方面给予重点倾斜；对履职不到位、内控管理走过场的，要严肃追责问责。将内控管理实绩与财务人员的职业发展前途挂钩，充分调动其参与内控工作的积极性和主动性。同时，要建立健全内控管理责任追究机制，明确各岗位的内控职责和问责条款，对因内控不力造成重大风险损失的，严格追究相关人员的责任，以责任倒逼担当，以问责强化履职。

第三，丰富内控管理手段和方法。水利项目要积极运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，为财务人员开展内部风险管控提供有力支撑。如建立内控管理信息系统，实现内控业务流程的自动化和智能化；运用大数据分析等技术，加强项目经济运行动态监测和风险预警；开发内控管理移动APP，方便财务人员随时随地开展内控工作等。同时，要积极探索内控管理与业财融合、精细化管理等方面的有效结合，创新工作理念和方法，提高内控管理的针对性和有效性。鼓励财务人员加强与业务部门的沟通协作，及时掌握项目运行动态，充分运用财务分析、风险评估等手段服务项目管理决策，更好地发挥内控管理的支持保障作用。

（三）解决内部控制缺乏科学管理机制的问题

针对内部控制缺乏科学管理机制的问题，可采取以下措施予以解决和改进。

第一，加强内部控制顶层设计和统筹规划。水利部门要高度重视内部控制工作，将其作为提升项目管理水平、助力农业绿色发展的重要抓手。要立足水利行业和项目特点，统筹谋划内部控制总体框架、基本原则和实施路径，科学制定内控规划和工作方案，明确目标任务、职责分工和时间进度，为内控工作有序推进提供指导。

第二，健全内部控制组织体系，理顺管理职责。要设立专门的内控管理机构，配备专职人员，明确工作职责和权限。内控部门要保持相对独立性，直接对项目负责人负责，全面统筹协调内控工作。同时，要建立“横向到边、纵向到底”的内控组织体系，将内控责任层层分解落实到各部门各岗位，形成分工明确、有机协同的工作格局。

第三，优化内部控制管理流程，强化风险防控[9]。针对水利工程关键业务领域和管理环节，设计连续、严密、规范的内控管理流程，明确控制重点和具体措施。特别要加强工程建设、物资采购、财务管理等高风险领域的过程控制，完善风险评估、预警、应对机制。对内控流程的执行情况进行持续监控，及时发现和纠正偏差，提高内控工作精准性和有效性。

（四）解决内部控制不能有效贯穿水利工程完整建设的问题

针对内部控制不能有效贯穿水利工程完整建设的问题，提出以下解决路径建议。

第一，将内控要求全面融入项目管理全过程。水利项目管理部门要树立全过程管控理念，从工程规划、设计、招投标、施工、验收到运行管护等各环节，都要将内部控制的要求渗透进去。内控不是某个单一环节的事，要将其作为贯穿项目始终的主线。在进行项目规划论证时，就要充分评估项目风险，制定相应的内控防范预案。设计、施工、验收等环节都要严把内控关，不留死角和盲区。

第二，完善内部控制组织架构和管理流程。针对工程建设各阶段的特点，合理设置内控管理岗位和职责，建立相互协调、相互制衡的内控组织架构。同时，梳理项目管理的关键节点和风险点，优化内控管理流程，针对性地嵌入内控控制措施，确保控制到位、流程闭环、风险可控。比如在设计环节，要强化对设计方案的内控论证；施工阶段，要加大现场检查频次，严控工程变更；验收环节，要严把质量控制关，确保一次性验收合格。

第三，加强内控关键人员的技能培训和绩效考核。项目管理人员是内控工作落地的关键，要建立常态化的内控培训机制，有针对性地提升管理人员的内控意识和管控能力，尤其要强化对风险管控关键岗位人员的教育培训。同时，将内控绩效纳入项目管理人员的考核内容，设置相应的权重分值，并与其薪酬待遇、职务晋升直接挂钩，形成有力的内控激励约束机制。

第四，强化内控的监督检查和责任追究。要建立独立、垂直、专业化的内控监督体系，定期开展内控专项检查，及时发现并督促整改内控缺陷。对于违反内控制度、造成重大风险损失的，要严肃追究相关责任人的管理责任。通过强有力的监督问责，倒逼各环节管控落实，不断提升内控管理实效。同时，要拓展内控的外部监督渠道，引入第三方审计评价，提高内控监管的独立性和公信力。

四、结束语

农业是一个国家或区域经济的支柱，农业的良好发展对当地经济的发展有很大的促进作用。水利是农业生产的重要支撑，因此加快水利建设势在必行。我国水利设施运营受到诸多因素的影响，普遍存在设施总量不足、维护力度不足、管理制度不健全等问题，已成为制约其良性发展的重要因素。因此，在农业绿色发展转型的过程中，加强对水利建设工程内部控制的管理，对于提升其使用效率和质量有着重要的现实意义。

参考文献：

[1] 赵敏娟，石锐.“双碳”目标下农业绿色发展的内涵、挑战及路径选择[J].社会科学辑刊，2024（2）：162-171，239，241.

[2] 汪秀联，黄玲，刘庭福.“双碳”目标下农业绿色发展路径与对策研究[J].现代化农业，2024（4）：52-55.

[3] 陈昌洪，唐笛.基于能值分析的成渝地区双城经济圈农业绿色发展评价[J].西南科技大学学报（哲学社会科学版），2024，41（1）：26-33.

[4] 熊鹰，高文波.农业社会化服务促进农业绿色低碳发展研究：基于成都的实践案例[J].四川农业科技，2024（1）：22-25.

[5] 王懋雄，罗爱明.基于碳源和碳汇视角的农业绿色发展研究：以四川省为例[J].西南金融，2024（1）：69-80.

[6] 刘妍炯.基于“双碳”目标的绿色低碳园区可持续发展设计路径研究[J].绿色建筑，2024，16（3）：64-66，103.

[7] 张康洁，于法稳.“双碳”目标下农业绿色发展研究：进展与展望[J].中国生态农业学报（中英文），2023，31（2）：214-225.

[8] 张忻怡.公共经济学视角下农业绿色低碳发展研究与政府职能分析[J].山西农经，2024（13）：143-146.

[9] 郑应亭，王奇.“双碳”背景下云南省农业绿色高质量发展对策探析[J].南方农业，2023，17（13）：72-75.

[责任编辑 文 欣]