发达国家农业补贴政策对我国的启示

摘 要：在工业化进程中，为维持农业产业的存续，避免本国农业产业受到国际市场竞争的冲击，世界发达国家大多采用对农业产业进行补贴的方式，以保障农业产业的均衡发展。在实施过程中，发达国家的农业补贴政策呈现出逐步与世贸组织要求接轨、补贴方式不断优化、与生态保护逐步挂钩的特点。发达国家的丰富实践案例，对我国推动农业补贴政策变革具有良好的借鉴作用。我国要通过进一步完善相关法律法规，从整体上对农业补贴政策进行规划，将绿色农业理念深植于农业补贴政策中，从而进一步推动农业补贴政策的有序、高效运行。

关键词：农业补贴政策；发达国家；特点；启示

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）17-0009-04

从20世纪开始，随着工业化和全球化的推进，各国政府逐步认识到农业产业对经济发展的基础性作用，通过采用农业补贴的方式来推动支持农业产业发展。由于各国国情并不完全一致，各国对农业产品补贴方式与补贴程度并不完全相同。但是随着工业化进程的加快，各国农产品补贴模式也逐渐出现趋同性。补贴政策实施在促进农业产业发展的同时，带来了资源过度开发、生态环境恶化等问题，并引起了广泛关注。

一、发达国家农业补贴政策分析

在不同的发展阶段，各国实行农业补贴的目的存在着一定的差异性。在早期，推行农业补贴政策的目的是通过推动农业产业发展，为工业产业的发展提供基础保障，避免因农产品价格上涨引起人力、原材料等支出快速上涨，从而推动工业产业的良性发展。在中期，农业补贴的目的则不再仅仅局限于将农业产业作为工业产业的基础产业，而是考虑提高农业从业人员收入与保障国家粮食安全。近年来，随着世贸组织农业协定中的“黄箱”政策落地，各成员国已经逐步开始减少或取消直接支付农业补贴的方式，改而采用农业保险、农业生产保障等方式来促进农业产业的健康发展。各国实行农业补贴的方式逐渐出现了趋同的现象。

（一）美国农业补贴政策分析

美国是世界首个在农业领域实施补贴制度的国家。在推行农业补贴政策的过程中，美国采用的补贴方式多样，涉及范围广泛。美国通过立法形式推进农业补贴制度，并在不同的历史时期进行政策调整。美国采用政府部门立法的形式推动农业补贴政策的执行，以法律的形式保障了农业补贴政策的权威性与稳定性。二战以后，美国农业补贴政策呈现出以下特点。

1.逐步减少农业补贴。受益于长期的农业补贴，美国农业生产获得了迅猛的发展，但同时也产生了一定程度的副作用。一方面在市场上出现一定程度的农产品过剩，另一方面，大额农业补贴的支出也给政府带来了沉重的负担。农业产业的过度发展，实际上增加了化肥、农药的用量，从而直接或间接导致生态环境的进一步恶化。对农业生产者进行补贴，实质上又对农产品的价格进行了扭曲，无形中形成了一层贸易保护的壁垒。美国政府的农业补贴政策与世界贸易组织的相关规定出现了冲突。自1994年开始，世界贸易组织将农业保障措施分为三个不同的类型，分别是黄箱、红箱、绿箱措施。其中红箱是绝对禁止措施，黄箱属于需逐步削减的措施，由于其不会因政策的实施对成员国之间的贸易构成扭曲，绿箱措施属于可使用的措施。美国原有的补贴方式与世界贸易组织的相关原则要求不一致，与世界贸易的自由化的要求不相符。因此，美国政府逐步开始减少农业补贴的广度与深度。通过的《2014 年农业法案》以保障农民收入、稳定农产品价格和提升农业竞争力为主要目标，逐渐向农业资源管理等方向转变，《2018年农业提升法案》更加强调补贴效率和风险管理并重。

2.从直接补贴转向灵活补贴工具的应用。二战之后，世界农业生产得以迅速恢复，在一定范围内出现了供过于求的局面，农产品的价格也不可避免地出现下滑。出于对农业产业的保护，美国对农产品出口进行补贴，以强化农产品的出口竞争力。随着世界贸易组织的建立，《农业协定》《补贴与反补贴措施协定》以及《关于争端解决规则与程序的谅解》相继出台。世界贸易组织为其成员的农业补贴等政策的实施进行规范。相应的，美国也逐渐对其农业补贴政策进行变革，曾一度大幅缩减农业补贴。但是，随着世界经济危机的爆发，美国又重拾农业补贴这一政策。补贴方式已逐步开始多元化，在此背景下，美国采取了农业保险计划等灵活工具，不直接对市场进行干预，而是对农业生产者的风险进行保障。

3.补贴政策在不同历史时期相应进行调整。美国根据现实需要对农业补贴的重心进行调整，在实行农业补贴政策初期，主要聚焦于农产品产量不足的问题，所以补贴的重心在于鼓励农产品的生产。通过农产品补贴，美国农产品供给量大幅增加。这导致国内市场无法消化，从而过度依赖对外出口。在此情形下，美国在20世纪80年代改变了补贴政策，从产品补贴转向价格补贴，这在一定程度上抑制了农产品的快速增长。90年代建立以收入支持为主的农业补贴，将补贴转向对农业生产者收入的保护，并推出农业保险政策，避免农民因为自然或市场等原因造成损害。21世纪，作为WTO成员国，又根据WTO的要求对补贴政策进行了相应调整。

4.从单一鼓励生产向关注资源和环境保护转变。美国农业补贴政策的实施初期，主要着眼于促进生产，扩大出口，并未将资源保护纳入关注范围，因此对于取得补贴的农业生产者，也未将资源保护作为关注重心。随着美国民众环保意识的提升，美国政府制定了《农业法案》（2014），在法案中明确将资源保护与相关的补贴相结合，通过可再生能源的开发与利用、发展特种作物和有机农产品、休耕储备项目等方式，进一步促进了环境资源的保护，为农业发展提供持续的动力。

（二）日本农业补贴政策分析

二战以后，日本的耕地面积相对较少，农产品对进口的依赖性较大。日本在很长一段时间面临着农产品供应不足的问题。面对短缺问题，日本政府实施了积极的农业补贴政策，日本农业获得高速发展。日本农业补贴政策主要体现在以下几个方面。

1.收入补贴向价格补贴转化。日本政府对主要农作物实施差额补贴、最低价格保障等价格支持措施。为了缩小地理位置不同造成的种植成本差异，政府会对偏远山区的农户提供直接补贴；对农业生产受到自然灾害影响的农户给予一定的补贴。此外，政府还通过自然灾害补贴和农业保险补贴对日本农户给予收入补贴。通过一系列的补贴，日本的农业生产在战后逐渐得到恢复。日本政府对农业的投入也逐步呈现出加大的趋势。农业产业的发展，为日本的工业发展提供了充分的原材料和广阔的市场。但是，随着世贸组织保障措施的出台，日本政府开始着手对原有的部分补贴政策进行变革。对农民的补贴不再采用价格补贴的方式，而采用收入补贴等方式，从而避免因为补贴导致市场价格被扭曲，将农产品价格转由市场进行调节。

2.实施环境保护型农业直接补贴。为了应对全球绿色农业的发展态势，日本政府制定了相对完善的环境保护型农业直接补贴政策。1992年出台的《新食物、农业、农村政策法》，以及之后陆续颁布的《可持续农业法》《食品废弃物循环利用法》等一系列法律法规，在降低温室效应和保护环境方面起到了积极作用。同时，日本高度重视有机农业的发展和有机食品的认证，对于实施有机、绿肥作物生产的农业进行重点补贴，其补贴标准高于堆肥作物、荞麦和饲料作物。环境保护型直接补贴在引导农民开展环境保护型农业生产活动，以及实现日本农业的可持续发展方面起到了积极的推动作用。

3.对农业基础设施建设进行补贴。日本政府通过对农业基础设施进行补贴，推动农业基础设施的建设和发展。基础设施建设补贴主要投入在一般农田水利项目、建设大型公共水利设施和农户购置农业生产资料等几个方面。一般农田水利项目的资金中50%由中央财政补贴，地方各级政府承担部分补贴，农户个人负担剩余部分，农户个人可通过相关金融机构获得低息贷款。

4.补贴水平较高。由于日本的地理原因，日本难以givRwt445lE9CV6EhxW+DEVsPTSVed0iUxm0CzHNGpk=存在大规模的农业生产，主要是以小农生产为主。同时由于日本人口长期处于负增长，农业人口也逐步萎缩。为促进农业生产发展，日本政府高度重视农业生产的发展与投入，因此日本的农业直接补贴水平远高于大部分欧盟国家。日本政府制定了一系列的支持政策，相关政策的实施进一步推高了日本农业补贴水平。根据2015—2017年期间的数字统计可知，日本补贴水平是欧盟同期补贴水平的2.4倍。

（三）欧盟农业补贴政策分析

与美国相似，欧盟在早期也是对农业领域采取直接补贴的方式，农业补贴的预算一度超过了欧盟年度总预算的40%，高额的支出在欧盟的内部也存在很大的争议。

1.被动进行相应的改革。为了促进农业生产发展，欧盟曾长期使用直接补贴的政策，保护农民免受农产品市场价格波动的影响，这在一定时期促进了欧盟农业生产的发展，满足了欧盟各国对农产品的需求，并促进了欧盟各国的发展。但对农业的巨额补贴使欧盟各国背负了巨大的财政负担。随着东欧诸国加入欧盟，欧盟国家数量进一步增多，农业人口数量也急剧上升，就业人口增加数倍。如果再依照原有的补贴政策，欧盟将难以承受相应的财务支出。同时在世贸组织相关的谈判中，欧盟的农业政策也受到广泛质疑，认为欧盟的农业政策实质上对国际市场的农产品的价格产生重大的扭曲，对农产品的国际贸易交易造成了重大不利影响。内外因素的交织导致欧盟启动对农业补贴政策的改革。

2.逐步采用与生产不挂钩的直接补贴。欧盟国家自1992年启动了相应的改革，通过改革，欧盟将对农业的价格补贴转为对农民直接收入的补贴，从而减少了补贴对农产品价格的直接影响。通过2000年和2003年持续降低农产品价格支持力度，欧盟进一步降低对农产品的价格补贴，逐步将农产品价格与市场接轨。同时不再将农业补贴与农产品价格挂钩，通过实施单一农场补贴制度，彻底扭转了农业补贴对农产品价格的影响。

3.环保意识逐渐增强。在实施农业补贴政策初期，欧盟国家的出发点是基于推动农业生产活动的开展，以满足各国对农业产品的实际需求。但是在早期激励政策的推动下，农产品产量、品种获得迅猛增长，极大程度满足了欧盟国家需要的同时，过度的农业产品开发不可避免地带来一定程度的环境问题。2003年，欧盟制定农业生态环境的最低标准，并以此为基础，推动欧盟各国根据各国实际情况制定本国的指标体系。同时，欧盟将农业补贴与环保因素进行关联，通过建立农业生态指标体系，确立相应的最低标准。由各国在最低标准的基础上，结合所在国的具体情况，制定自己的指标体系。在上述指标设立后，欧盟建立了相应的奖惩机制，一方面将农业补贴与农民在生态保护方面的投入相挂钩，根据农民的相关投入决定其能够获得的农业补贴的金额。另一方面设立相应的处罚机制，农民在生态保护方面的投入如果不能达标，非但不能领取农业补贴，还要接受相应的处罚。通过上述机制的构建，欧盟将农业补贴与环境保护充分结合，并取得了良好的成效。在生态环境得到保护的同时，生态技术得以应用，由于农药、化肥等使用得到控制，农产品的质量获得明显提升。生态环境获得提升，农业生产环境也获得改善，从而也进一步推动了农产品的生产。

二、发达国家农业补贴政策呈现出的特点

（一）逐步与世贸组织要求接轨

农业补贴执行之后，对各国的农业生产起到了极大的促进作用，但农业补贴政策给某些国家的财政政策造成了极大的负担。大规模无差别的农业补贴实施又在一定程度上造成了农业产品的过剩。农业补贴政策的实施在一定程度上对农业产品的价格造成了扭曲，实质上在各个国家间造成了实际上的贸易不公平。因此，世界各国也对农业补贴政策的实施进行了相应的检讨。在世界贸易组织就农业补贴规定了红箱、黄箱、绿箱政策之后，作为世界贸易组织成员国，发达国家为达到世界贸易组织的要求，相继均对国内政策进行调整，逐渐不再将补贴与农业产品的价格挂钩，以避免对农产品的价格进行扭曲，从而促进了农业产品在国际环境下的自由交易，促进了国际农产品贸易的有序开展。

（二）补贴方式不断优化

在农业补贴与农业产品价格不再挂钩之后，发达国家均在世贸组织允许的范围内，进一步优化了农业补贴的范围与力度。在不干预农产品价格的基础上，各国不断增加对农业“黄箱”政策的使用频率， 以保护农民收入。从整体上来看，发达国家对于农业的补贴力度仍然保持在一个高位，并且呈现出不断增加的趋势。各发达国家以加大农业保险投入等方式，保障农民不受自然条件变化等因素影响而受到损失。同时又持续增加在农业基础建设方面的资金投入，为农业健康发展提供条件。通过优化补贴方式，为农业产业的发展提供了有益保障。

（三）生态保护与农业补贴逐步挂钩

在农业补贴政策的推动下，一些发达国家的农民在农业领域大量投入，进行大规模的农业生产开发，伴随而来的是大量农药、化肥的施用，上述行为对环境产生了一系列不利影响，对生态环境造成了一定损害。面对农业生产领域过度投入带来的生态问题，很多发达国家均已认识到其中存在的问题，逐步在使用农业补贴政策时，将补贴与生态问题直接挂钩，从政策层面将领取补贴的要件之一设为生态保护方面达标，从而促进了生态保护发展。并通过合同的形式，对达不到生态标准的农户追究违约责任，从而实现了农业生产生态保护的契约化。

三、对我国的启示

（一）进一步完善我国的法律体系

改革开放以来，我国开展了一系列农业政策领域的变革，构建了农业补贴政策体系。自2006年全面取消农业税后，我国初步形成了以种粮农民直接补贴、农资增资综合直补为主要内容的综合收入型补贴政策。随着农业补贴政策的实施，我国的相关法律也经历了从无到有的过程。通过《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国环境保护法》等法律法规的出台，我国农业补贴制度法律体系逐步开始建立。我国农业补贴体系不断完善，从整体上为我国农业产业的健康发展和粮食安全打下了坚实的基础。但是我国的农业补贴机制仍存在着一些问题，法律法规体系仍有完善空间。在相关法律法规的建设方面，仍面临着适用于农业生产的各类法律法规偏少、标准仍不够细致等问题，相关法律也并未涉及农业生态与农业补贴之间的有效关联性。同时，各地方政府也少有能根据所在区域的具体情况，进行地方性立法或制度配套，从而为农业发展提供制度性依据。

在今后的立法工作中，各级立法机构要通过立法进一步细化农业补贴政策，针对不同的农产品实施不同的立法。在条件尚不成熟的情况下，可采用部门规章的形式对相关事宜进行规定，以推动相关工作的开展。在针对现有需求进行立法的同时，相关立法也应具有一定的前瞻性，既要关注农业补贴政策实施的实际，又要关注农业产业的发展趋势，进行前瞻性立法，以满足农业补贴政策实施的未来发展需求。各地应在国家立法和部门规章的基础上，根据本地区的实际情况，通过地方立法或是政府规章的形式对相关要求进行进一步细化，或者根据自身特点和现实需要，进行针对性的地方性立法，并出台相应的政府规章，为所在地区的农业发展提供针对性的助力。从而在我国打造一个多层次、多维度，并兼具地域特色的法律体系，使农业补贴有法可依，在法治的轨道上有序运行。

（二）在各类补贴之间形成耦合效应

我国现有的农业补贴大多按照行业和种类进行分类，在一定程度上可以发挥指引性作用，但在实施过程中仍存在一定的问题。在各种农业产品之间，如何避免由于补贴政策不同，造成农民用脚投票，从而造成农业产品的种类被动扭曲成为一个课题。同时，在财政资金总额有限、农业产品种类众多的情况下，如何在各类补贴之间进行有效的资源分配，从而在补贴政策实施过程中，在各类补贴之间形成耦合效应是相关方不得不面对的挑战。从整体上可对农业补贴政策进行规划：由于各地区农产品的生产与供需情况并不一致，因此，农业补贴政策要避免单一性思维，要从整体上对农业补贴政策进行考量，同时要兼顾各个主要农产品补贴政策之间的均衡，避免出现因为补贴政策的实施导致各个主要农产品发展比例失衡，从而影响农业产业的健康发展，造成农产品的供需不平衡。此外，还要对各个不同地区的农业补贴政策加以区分，不能简单地制定“大一统”的政策，要根据不同地区的具体情况，进行相关政策的制定，从而将政策的实施落到实处，推动农业高质量发展。

（三）进一步加大农业生态保护力度

在我国农业补贴政策实施过程中，农业绿色发展问题已在一定程度上获得关注，农业补贴的运用也开始关注绿色发展问题。但是与发达国家相比，我国农业补贴与绿色发展的关联性仍相对偏弱，无法起到充分解决农业污染、产品失衡等问题。农业生态保护体系未能有效建立，农业绿色发展未能最大程度上获得有效支撑。我国要将绿色农业理念与农业补贴政策紧密联系，首先要通过农业补贴政策对开展农业产业绿色化的行为进行指引，鼓励农民在从事农业生产时要同时关注农业生态环境的保护；要整体考虑浇灌用水、农药、化肥施用等因素对环境产生的影响；要通过一定时期内休耕等政策的实施，促进农业生态环境的保护。在制定出台相应的政策机制时，要明确要求领取农业补贴的农业生产者对绿色农业生产进行承诺，并建立一定的奖惩机制，通过奖惩机制的确立，将绿色生态与农业生产补贴紧密联结。

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[责任编辑 文 欣]