我国现行环境保护税征管模式存在的问题及完善路径

摘要：《中华人民共和国环境保护税法》的公布与施行是我国生态文明法治建设的一大进步，实施六年多来，为我国环境保护事业作出了突出贡献。然而，在环境税的征管方面仍存在生态环境部门定位不明确、信息共享与数据复核机制不完善、缺乏必要的保障等问题。因此，结合我国实际情况，明确生态环境部门定位、完善信息共享与数据复核机制、构建必要的保障体系，对我国环境保护税征管机制的完善应有裨益。

关键词：环境保护税 税收征管 合作机制

鉴于环境税征管的技术性与专业性，《环境保护税法》开创了“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的税务征收管理机制。作为全新的税收征管模式，其核心在于“税务征管与环保监测”，强调政府机关内部不同部门间的相互协作，这对税务部门、生态环境部门以及纳税人而言，均是不小的挑战。

一、我国环境保护税征管机制存在的困境

1.生态环境部门定位不明确

《税收征收管理法》规定税务机关在依法执行职务时，各有关部门和单位应当予以支持与协助。再者，依《环境保护税法》第14条的规定，税务机关负责环境税的征收，生态环境主管部门负责污染物的监测管理。《环境保护税法》及其实施条例也使用“配合”“协作”“会同”这类词汇来描述两个部门之间的关系，可推知生态环境部门在环境税征收过程中处于辅助地位。

回顾环境税的发展历程，从1982年的《征收排污费暂行办法》到2003年的《排污费管理条例》，生态环境主管部门都肩负着征收排污费的职能，其在环境监测、数据核实等方面已经积累了不少经验。在具体实践当中，生态环境部门对税额的确定起着关键作用，其核定的事实与数据是税务机关征税的直接依据。一方面，法律虽将税务机关定位为环境税的征管部门，然其计税依据和税额核定却仍依赖于生态环境部门[1]。另一方面，税务机关将纳税人申报数据与生态环境部门递交数据进行的比对仅属于形式审查，并且当数据出现异常时，仍需要提请生态环境部门复核。因此，法律上将生态环境部门定位为税务机关的辅助部门与其在环境税征管中的参与度是极不匹配的。

2.征税信息共享机制不完善

《环境保护税法》第15条规定，生态环境主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制。在《环境保护税法》生效之前，国家税务总局与原环境保护部共同签署了《环境保护税征管协作机制备忘录》，并对7大类事项作出了规定，但是这些规定都过于宽泛，不具有切实的可操作性。在此基础之上，各地方政府纷纷建立了自己的信息共享平台，但是由于不同地区经济发展的侧重有所不同，加上技术水平以及征收范围的差异，致使各平台的信息接口不够兼容，很难实现涉税信息的核对与共享[2]。

3.数据复核机制不够完善

根据《环境保护税法》第20条规定，税务部门在数据比对过程中发现异常的，可以提请生态环境部门进行复核。虽然《环境保护税法实施条例》第22条列举了两种数据异常的情形，但是没有规定“异常”的认定标准。即便确实数据异常，复核也属于事后的纠正程序，复核是否遵守相关程序，复核结果是否达到相应的标准等问题都需要税务机关自己把握，而这些恰恰是税务机关所欠缺的。

4.缺乏必要的保障制度

“费改税”之前，排污费由生态环境部门负责征收与处理，是其主要的经费来源；“费改税”之后，环境保护税全部作为地方财政收入，由地方统一调配，这就意味着生态环境部门的经费来源较之前有所减少。除了经费问题，“费改税”之后，生态环境部门工作量的加大也势必会加剧其人手不足的状况，这些问题都会影响环境税的征管效果。

二、我国环境保护税征管机制的完善路径

1.重置生态环境部门的定位

从法律解释的角度出发，将生态环境部门定位为税务机关的辅助部门，这既不符合我国行政机构内部一贯的工作模式，也与生态环境部门在环境税征管中的付出不成比例。

为解决这一问题，部分学者提出可以借鉴美国经验，以立法的形式确认税务机关的绝对权威地位，征税中的专业问题直接移交相关部门，有关部门必须迅速予以回应[3]。笔者不赞同这一做法，在行政级别上，税务机关与生态环境部门之间不存在隶属关系，对自己的上级机关负责，各行政机关更注重部门内部事务的处理，适用前述强势的征管模式反而会适得其反。相反，想要达到良好的征管效果应当从立法上将生态环境部门的“辅助”定位变更为“合作”性质。在传统的税收征管方面，税务机关有丰富的征管经验，环境税作为新兴税种，“费改税”之前一直由生态环境部门征收，生态环境部门具备更为专业的知识与能力。易言之，生态环境部门与税务部门各有优势与短板，唯有将两者的关系定位为“合作”才能实现资源共享，以达到最好的税收效果。为了实现这种没有“主辅”之分的合作关系，完善的信息共享体系、数据复核机制以及保障生态环境部门的需求均是不可或缺的。

2.完善征税信息共享体系

身处互联网大数据时代，数据信息共享是社会高效运转的前提，也是部门之间相互监督的依据。相较于美国等发达国家，我国的数据信息共享起步较晚，仍存在平台接口不兼容，信息更新滞后等问题。生态环境部与税务总局等国家机关应借助大数据平台，尽快明确信息共享平台建设的具体标准，督促各地方按照相关标准完善共享平台，并追究未达标平台建设主体的法律责任；对于跨区域的环境税收征管，应当在属地原则的指导下[4]，建立信息共享与交换制度，重点监测跨区域的排污行为；畅通纳税人与公众的监督渠道，提升部门之间数据共享的积极性。

3.完善数据复核机制

首先，纳税人申报的数据异常或者未进行纳税申报是税务部门提请生态环境部门启动复核程序的前提条件。《环境保护税法实施条例》以不完全列举的形式规定了两种“异常”的情形，并且都使用了“明显偏低”与“无正当理由”来对两种情形加以限定。数据是否异常关乎到纳税人的负担轻重，法律应当规定明确的客观标准，税务部门应当严格依据这一标准来判定数据是否异常。其次，当申报的数据与复核的数据存在较大差距且纳税人有异议时，可以考虑引入第三方鉴定机构对数据的真假进行鉴定，以起到监督作用。最后，关于复核期间是否应当加收环境税的滞纳金，目前还存在较大争议。笔者认为根据《税收征收管理法》第32条的规定，对纳税义务人加收滞纳金的前提条件是纳税人未在规定期限内缴纳税款。数据复核属于作出税收决定的前置程序，自然不满足该前提条件，因此不应加收滞纳金。

4.构建必需的保障体系

环境税的最终目的是实现环境与经济的协调发展，虽然目前没有明文规定环境税收入必须“专款专用”，但是根据《国务院关于环境保护税收入归属问题的通知》，国务院将环境保护税纳入地方收入的目的是为了“促进各地保护和改善环境、增加环境保护投入”。在实践当中，一些地方政府存在财政赤字问题，这导致生态环境主管部门也普遍存在经费不足、人员短缺的现象。为了解决这一问题，中央政府应当要求各地方政府根据自身发展与生态环境状况设置一定的比例，将一定比例之内的环境税收入专门用于环境保护，该比例可以根据地方的发展状况与生态环境的改善情况浮动设定，将环境税真在用到环境领域，以实现环境保护税的最初目标。

三、结语

新时代以来，“绿水青山就是金山银山”、“保护生态环境就是保护生产力”的科学论断已经深入人心，但“环境税”却鲜有人知。愈是如此，更应当正视环境保护税征管中存在的问题，坚持以习近平法治思想为指导，探索出一套契合我国发展模式的环境保护税征管机制。（作者系江苏师范大学法学院在读硕士研究生）

参考文献：

[1]林蔚.跨部门合作：环境保护税征管合作机制研究[J].华南师范大学学报（社会科学版），2021，（04）：152-164+208.

[2] 于佳曦，赵治成.基于征管视角的环境保护税制度完善建议[J].税务研究，2021，（11）：57-62.

[3] 刘田原.环境保护税征管：现实困境、域外经验及完善进路[J].地方财政研究，2019，（12）：74-80.

[4] 国家税务总局北京市税务局课题组，张之乐，邢志红.关于优化环境保护税征管措施的思考及建议[J].中国税务，2021，（10）：56-57.