政策工具视角下我国开放科学政策文本分析

摘要：运用政策工具、开放科学内容要素二维分析框架，采用内容分析法对国内65份开放科学政策文本进行量化分析。研究发现，国内开放科学政策更多关注权威工具和能力建设工具，激励工具、象征和劝诫工具、系统变革工具运用不足；开放科学各内容要素政策工具分布不均，开放流程、开放合作与交流要素政策亟待强化。建议加强顶层设计，构建协同联动开放科学政策体系；优化政策工具结构，突出激励和系统变革工具；布局开放科学全内容要素，聚焦关键核心要素政策。

关键词：开放科学；政策工具；内容分析

中图分类号：D63;G322文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）20-0020-05

Research on China’s Open Science Policy Texts from the Perspective of Policy Tools

Zheng Zhiming1Fan Qingtao2Lei Shuxia2Ye Qiancao2

（1. Beijing International Science and Technology Cooperation Center， Beijing 100080;

2. Institute of Science and Technology Information， Beijing Academy of Science and Technology， Beijing 100044）

Abstract： In a two-dimension policy analysis framework of policy tools and open science content elements， this paper adopts the content analysis method to make a quantitative analysis of 65 open science policy texts in China. The results show that domestic open science policies pay more attention to authoritative tools and capacity building tools， ignore incentive tools， symbolic and exhortation tools， and system change tools. It’s also found that the distribution of policy tools for various elements of open science is uneven and that there is an urgent need to strengthen policies related to open processes， open collaboration， and communication. It is suggested to strengthen the top-level design， construct a synergistic policy system of open science， optimize the structure of policy tools， emphasize incentive and system change tolls， layout the full content elements of open science， and focus on the core elements policy.

Keywords： open science; policy tool; content analysis

2021年11月，联合国教科文组织发布《开放科学建议书》，强调营造有利于促进开放科学发展的政策环境，为全球开放科学政策制定和实践行动提供了原则规范和国际框架。部分欧美国家相继出台旨在促进开放科学发展的政策。例如，美国白宫科技政策办公室更新了《开放获取备忘录》；美国国家科学基金会发布《NSF公开获取计划2.0》；英国研究与创新署发布《公众参与战略》。我国高度重视开放科学政策环境，积极推进开放式创新生态体系建设。2021年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》明确提出“推动开放科学的发展”。党的二十大报告提出“形成具有全球竞争力的开放创新生态”。本文以国内开放科学政策为研究对象，从政策工具、开放科学内容要素两个维度进行文本分析，剖析我国开放科学政策的特征，为完善国内开放科学政策体系提供参考。

一、政策分析框架构建

（一）X维度：政策工具维度

目前，政策工具分类方法较多。Rothwell Roy和Walter Zegveld将政策工具分为供给型、环境型和需求型［1］；Mc Donnell L M和Elmore R F根据政策目标将政策工具分为劝导型、能力型、制度变迁型和命令型［2］；S Linder和B Peters将政策工具分为财政补助、劝诫、命令、契约、管制、权威等［3］。国内学者黄忠敬根据政策效果将政策工具分为能力建设、激励、劝导、系统变革及命令等类型［4］；黄红华根据政策作用将其划分为信息提供性、激励性、服务性、强制性和指导性等［5］。由于Mc Donnell政策工具分类以政策问题、目标、环境、执行等因素间的适切性为基础，关注点在于如何将政策预期目标转化为具体行动以解决公共问题，具有较好适应性，本文借鉴此方法将开放科学政策工具分为权威、激励、象征和劝诫、能力建设、系统变革五种。

权威工具是为达到某种政策目标而制定的强制性措施或规则，包括法规管制、工作制度、隐私保护、目录清单等。激励工具是通过正向或负向有形回报来促使目标群体接受和实施政策，包括提供资助、补贴、成本补偿、创新券、建立收益分配机制等。象征和劝诫工具是通过价值观引导促使目标群体实施与政策目标相匹配的行为，包括鼓励、倡议、劝诫等。能力建设工具指为目标群体提供设施、资源、信息、技术、教育培训等各类支持，使其具备开放科学行为能力。系统变革工具是对组织结构或形式进行变革，实现政府权威在个人与机构间重新配置，提高政策执行效率，包括组织结构、权威分配等。

（二）Y维度：开放科学内容要素维度

有关开放科学内容要素的研究较多，借鉴李洋［6］、王译晗［7］的分类方法，本文将开放科学内容要素分为开放资源与工具、开放基础设施、开放流程、开放合作与交流等4个维度。开放资源与工具指科研活动中可自由获取的科学知识和工具，如科研出版物、科学数据、硬件和软件源代码等；开放基础设施指科研活动所依托的科研设施和仪器设备、实验室及集成各类科研资源和服务的技术架构和平台；开放流程指能够调动开放科学参与主体积极性、提升科学研究质量和透明度的相关流程和环节，如开放激励、开放评估、开放同行评议等；开放合作与交流包括开放科学利益相关方内部以及利益相关方之间的交流合作，如开放社区、众包、开放式创新等。

二、政策文本选择与编码

（一）政策文本采集

本文政策来源以“北大法宝”数据库为主，国务院及所属科技部、财政部等政府部门官网为辅，国家自然科学基金委、中国科学院、中国农业科学院、部分高校官网作为重要补充，以“开放科学”“开放获取”“开放数据”“开放社区”“开源软件”“开放评价”等为检索词，共获得政策文本156份。为保证政策文本的权威性和时效性，采用以下原则进行筛选：①政府出台的政策以国家级为准，省级及以下政策不在研究范围；②开放科学相关法律、法规、条例、细则、办法、意见等类型文件；③文本内容应涉及开放科学的内容要素，如开放、共享、数据公开等；④同一目标性政策文本如有更新、修改、废除，以最新发布文本为准；⑤已失效政策不予选取。最终筛选出65份开放科学政策文本。

（二）政策文本编码

本文建立政策工具维度、开放科学内容要素维度的X-Y二维分析框架，采用内容分析法对开放科学政策文本内容进行分解，结合二维分析框架实现政策文本信息抽取、编码和量化统计，编码形式为“政策编号-章节/条款编号”，共获得政策工具代码323条。

三、开放科学政策文本分析

（一）政策文本总体分析

1.时间分布。从政策出台时间看，2014年前为缓慢发展期，政策出台数量较少。从2014年开始，政策数量均保持在3项以上，其中2016年政策数量最多，2019年、2021年分别有8项政策出台。“十三五”规划起始年的2016年，政策内容以能力建设、权威和激励工具为主。整体看，各年出台政策数量波动起伏较大，未呈现出趋势性特征。从工具类型看，能力建设工具使用最广泛，集中分布于2015年、2016年、2021年；其次为权威工具，主要分布于2014—2018年；激励、象征与劝诫工具运用有限，系统fLEdRbuYR740bxBQLMdhn6xspykFaRNLv/KBLsKBsIw=变革工具运用最少。

2.主体分布。从政策主体看，政府主导开放科学政策制定。其中，国务院是开放科学政策制定的最重要主体，先后颁布《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》《促进大数据发展行动纲要》等政策。科技部、教育部、财政部也是开放科学政策的重要制定主体，科技部除印发《“十三五”国际科技创新合作专项规划》《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享评价考核实施细则》外，还与财政部、教育部、发改委等联合发布《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》和《国家科技资源共享服务平台管理办法》等政策。教育部、农业部、交通运输部、国家知识产权局、海关总署、中国气象局等主要结合行业数据资源、科研基础设施的开放共享以及专利开放许可等制定出台相关政策。

3.政策类型。从政策类型看，我国开放科学政策以意见（19项）、办法（10项）、规划（9项）为主。意见类占比近30%，如《科技部关于加快建立国家科技报告制度指导意见》，从政策设计角度出发为开放科学实践提供思路参考。办法类政策如《国家重大科研基础设施和大型科研仪器开放共享管理办法》，为政府部门、科研机构推进落实科研设施和仪器、科学数据开放共享提供实施依据。此外，规划、纲要等政策为开放科学提供全局性和统领性的指导方针，如《促进大数据发展行动纲要》。计划、通知、细则、方案等则对开放科学的政策体系进一步丰富和完善。

（二）政策工具维度分析

从政策工具分布看，权威工具和能力建设工具占据主导地位，合计占比84.50%，说明国内开放科学政策着力于规范开放科学行为和投入资源以增强开放科学实践能力。具体而言，权威工具使用频率最高，涉及论文存缴、隐私保护、数据资源清单和开放目录、知识产权归属、安全保密审查等相关制度规范，对开放科学实践主体行为进行强制性约束，确保开放科学活动规范有序运行。能力建设工具占比近40%，通过为目标群体提供科技资源供给、信息技术支持、专业素养和技能培训等各类保障，提高政策执行者的决策能力和实践能力。激励工具的使用明显不足，象征和劝诫工具使用占比较低。系统变革工具占比最低，国内较少采用组织结构变革方式推进开放科学发展，这与国外存在较大差距［8］。

（三）开放科学内容要素维度

从开放科学内容要素维度看，开放资源与工具、开放基础设施的政策工具运用较多，开放流程、开放合作与共享的政策工具占比较低。

在开放资源与工具类别中，开放数据、开放获取政策条目相对集中，学术论文、图书等研究出版物以及基于科研过程形成的科研数据作为开放科学发展的重要基础，是现阶段我国开放科学政策关注的重点。开放教育资源主要涉及在线课程资源、教育基础设施、公共服务平台等，但未明确提及教育资源的质量、许可要求及相关投资等。开源软件代码政策涉及软件成果、软件源代码、开发工具及相关服务，以鼓励企业、开源社区、平台和第三方机构开放为主，政策强制性和可操作性不高。

在开放基础设施类别中，开放科研设施与仪器的政策条目占主导地位，有助于解决科研资源分配不均和重复购买问题，还可以提高科研设施与仪器的使用效率，降低科研成本。与欧美国家更多关注开放科学基础设施不同，国内有关开放获取平台、开放出版平台、开放服务平台的政策工具偏少，更多关注缺少“流动属性”的科研基础设施。

在开放流程类别中，开放科学政策占比最高，不仅为开放科学发展提供制度保障，还通过相关实施细则和标准规范为开放科学提供操作指南和技术支持。开放激励范围有限，主要针对科研基础设施，对论文撰写、研究成果利用、跨学科整合、跨机构和领域合作等较少涉及，同时存在开放同行评议等政策缺失现象。

在开放合作与交流类别中，开放合作占比较高，通过高水平开放合作构建科学共同体是推进开放科学的重要方式。开放创新、开放社区、开放资助、众包①、公民科学等要素类别均有涉及，但占比较低，相反，国外政策对公民科学关注较多。

①众包：众包指的是一个公司或机构把过去由员工执行的工作任务，以自由自愿的形式外包给非特定的（通常是大型的）大众志愿者的做法，即通过网络做产品的开发需求调研，以用户的真实使用感受为出发点。众包的任务通常是由个人来承担，但如果涉及需要多人协作完成的任务，也有可能以依靠开源的个体生产的形式出现。美国《连线》杂志记者Jeff Howe在2006年的6月刊首次推出了众包的概念。（四）政策工具及开放科学内容要素二维分析

四、我国开放科学政策优化建议

（一）加强顶层设计，构建协同联动的开放科学政策体系

我国开放科学政策的顶层设计相对缺失，“碎片化”特征明显。为此，应重视国家层面的开放科学顶层设计和整体布局，加紧在国家层面制定专门的开放科学政策，同时制定开放获取、开源软件代码、开放流程、开放合作等专项政策，加快编制开放科学行动计划和发展路线图等，为开放科学发展构建全方位政策支撑体系。此外，还应敦促各政策主体完善开放科学相关制度，明确各政策主体的行动职责，构建不同主体间的政策协同机制。

（二）优化政策工具结构，突出激励和系统变革工具

一是优化权威工具和能力建设工具内部结构。涉及数据管理、数据安全、知识产权管理、用户隐私及开源知识产权等方面的权威工具政策条目有限，应加强相关法规和标准体系建设。能力建设工具应加大论文开放出版、科学数据开放共享、基础设施建设等方面资金投入，如设立论文出版费、数据管理费、开放创新基金等专项经费，吸纳社会资本投入开放科学基础设施建设等。二是提高激励工具使用频次。鼓励拥有行业数据和核心技术的企业开放软件源代码和相关服务，促进开源生态建设。明确界定开源软件、开放专利、科研数据以及科研仪器设施使用过程形成的知识产权归属，建立公共服务收益合理分配的长效机制。三是重视系统变革工具使用。设立国家级开放科学专职机构，如国家开放科学中心，统筹国内开放科学实践发展。

（三）布局开放科学全内容要素，提高政策的整体性和协同性

开放资源与工具方面，增加开放源代码的许可、访问、兼容性、安全性等相关条目，填补开放硬件、开放笔记本等政策空白；开放基础设施方面，完善机构知识库、开放出版平台、开放服务平台、开放实验室等相关政策，支持具有知识管理、知识传播、开放获取、学术交流等功能的开放科学集成服务平台建设；开放流程方面，完善开放科学教育、开放激励、开放评价和开放许可等政策，提高开放教育资源范围和投资力度，建立包括负面清单制度、第三方机构评估的开放评价机制；制定科学教育、科技伦理、科技创新等公民科学政策，填补开放科学传播政策空白。

（四）立足开放科学实践和政策特点，聚焦关键核心要素政策

开放基础设施应突出对大科学装置等设施开放的政策支持，加大对开源软件平台、数据获取平台、开放可重复研究基础设施、开放评估基础设施、预印本平台等开放科学基础设施的支持力度。加快推进开放激励、开放科学教育、开放评价、公民科学等核心要素的政策布局，确定要素政策的优先级并结合政策实施效果进行优化调整，以关键核心要素政策作为开放科学治理的重要驱动力。

五、结束语

百年未有大变局之际，科技创新越发受到各国重视，无论是国际组织还是主要创新经济体都非常注重促进开放科学发展的政策环境。通过从政策工具、开放科学内容要素两个维度对国内开放科学政策进行政策文本分析，发现权威工具和能力建设工具占据主导地位，开放资源与工具、开放基础设施的政策工具运用较多，开放流程、开放合作与共享的政策工具占比较低。最后，为完善国内开放科学政策体系，从顶层设计、政策工具结构、开放科学要素重点等方面提出政策建议。

参考文献：

［1］HANSON E C，ROTHWELL R，ZEGVELD W.Industrial innovation and public policy：preparing for the 1980s and the1990s［J］.American political science review，1981（3）：699.

［2］M C DONNELL，LORRAINE M，ELMORE，et al.Getting the job done：Alternative policy instruments［J］.Educatioanl evaluatioan and policy analysis，1987（9）：13-17.

［3］S LINDER，B GUY PETERS.The study of public policy instument［Z］.Policy current，1992：113.

［4］黄忠敬.教育政策工具的分类与选择策略［J］.国家教育行政学院学报，2008（8）：47-51．

［5］黄红华.统筹城乡就业中的政策工具选择与优化［D］.杭州：浙江大学，2009．

［6］李洋，温亮明，郭蕾.面向科研生命周期的高校图书馆开放科学服务研究［J］.图书馆工作与研究，2022（9）：5-12.

［7］王译晗，初景利.政策工具视角下科研机构开放科学政策文本量化分析与启示［J］.农业图书情报学报，2022（7）：39-52．

［8］张亚姝.图书馆推进开放科学的策略与实践：《欧洲研究型图书馆协会2018－2019年度报告》解读［J］.图书与情报，2019（4）：109-114．

作者简介：郑志明（1981—），男，汉族，江苏南京人，单位为北京国际科技合作中心，研究方向为科技创新管理。

凡庆涛（1983—），男，汉族，山东济宁人，北京市科学技术研究院科技情报研究所副研究馆员，研究方向为开放科学、信息资源管理。

类淑霞（1972—），女，汉族，山东蒙阴人，博士，北京市科学技术研究院科技情报研究所研究员，研究方向为科技战略与政策。

叶浅草（1981—），女，汉族，北京人，单位为北京市科学技术研究院科技情报研究所副研究馆员，研究方向为科技政策。

（责任编辑：杨超）