问责异化研究述评：一种类型学分析

摘 要：以类型学作为研究方法，学界关于问责异化的研究可划分为内涵研究、现象研究、成因研究、归正研究四种类型。同时，结合多种理论，对四种类型内容进行述评分析，从而形成完整的知识图谱。研究发现，当前学界对问责异化的研究有三个特点：在取向上，密切关注并服务现实；在重心上，重应用研究轻理论建构；在方法上，形成学科交叉综合研究趋势。展望未来，精准问责可能会成为非常重要的研究领域。

关键词：问责异化；研究现状；类型分析；精准治理

党的二十届三中全会提出，要深化党的建设制度改革。作为一项重要制度安排，问责已成为推进全面从严治党的利器，“有权必有责、有责必有问”成为各界共识。在新的时代背景下，需要对问责异化研究状况进行阶段性梳理，总结特征，查找不足，进一步促进实践与学术发展。分类研究方法在文献综述研究中有很大优势，“是在理论研究中进行概念化、测量及进一步因果讨论的基础”[1]。本文主要采用类型学分析方法，以呈现问责异化研究知识图谱。

一、问责异化的概念内涵

从现有的研究文献来看，学界提出问责异化概念有一个发展过程。刘军宁（2004）提出，如果制度供给跟不上，则问责有可能扭曲变形，沦为选择性惩罚和掩盖更大违规行为的工具。之后，陈雄飞（2008）基于行政问责实践，提出了行政问责作秀甚至异化的问题。孙志建（2009）则对行政问责异化风险进行了研究，提出了行政问责异化的功能性风险、程序性风险与结果性风险。之后，强恩芳（2009）和吴春华（2010）则对行政问责异化的内涵进行了专门研究。他们从“异化”概念入手，认为行政问责异化是指那些偏离了行政问责的本意，不仅没能规范公权使用，反而造成公权滥用、加重侵害社会公众权益的问责现象。基于前人的研究，蒋来用（2019）较早对问责异化的内涵进行了学术化界定：“背离岗位权力设置的目标，甚至出现妨碍和影响岗位职责履行的状况。”[2]这个界定也在后来的研究中被广泛使用。

综上所述，学界对问责异化内涵研究不是太多，这可能主要在于“问责制不是一个能够靠理论建构的问题，而主要是一个实践问题、技术问题”[3]。从认识论角度来看，由于马克思主义经典作家已揭露出劳动异化等现象：“劳动为富人生产了奇迹般的东西，但是为工人生产了赤贫。劳动创造了宫殿，但是给工人生产了棚舍。劳动创造了美，但是使工人变成畸形。……劳动生产了智慧，但是给工人生产了愚钝的痴呆。”[4]学界对问责异化内涵也有着“照葫芦画瓢”式的认知与理解。虽然同时期出现了问责乱象、问责泛化、问责作秀、问责尴尬等提法。但从概念内涵的归类来看，这些词汇也可纳入问责异化的范畴。因为问责异化作为异化概念的再生产，具有高度概括性、抽象性与包容性的特质，更有助于形成交叠共识，为后续研究奠定基础。

二、问责异化的表现形式

问责异化的表现形式是呈现在人们认知范围内的异化现象，既是一种客观呈现，也是一种主观体认；既是一种感性认知，也是一种理性分析。而学界对问责异化进行研究也往往是从现象开始的，已有研究主要分为三类。

首先，问责组成要素的异化。从行政组织学理论来看，问责是一种公权运转行为，离不开内部要素的相互支撑。就问责而言，其组成要素包括目标、内容、方式和结果。因而问责异化主要就是这些要素的异化。刘军宁（2004）提出问责沦为选择性惩罚工具则是目标与内容上的异化。陈雄飞（2008）强调问责异化变成“丢卒保车”则是结果上的异化。强恩芳（2009）则较早提出内容上重执行轻决策，方法上重问责轻处分，手段上重副职轻正职，结果上重程序轻结果等异化现象。后来，不同学者围绕问责组成要素进行了延伸研究。李国梁（2011）提出了“问责焦点化”与“问责目的错位”。胡春艳（2015）提出了问责异化为免职的手段。

其次，问责过程的异化。从行政过程来看，问责大致包括决策、执行和反馈。决策涉及动机与出发点，执行涉及行为行动，反馈涉及结果运用。赵蕾（2006）从前提环节（发现）、预备环节（解释）、启动环节（评估）、主体环节（追究）和补充环节（救济）提出构建规范化问责，为后续研究提供了借鉴。孙志建（2009）提出行政问责在功能、程序与结果三个方面的异化。吴春华和强恩芳（2009）提出问责前异化与问责过程中的异化，这些观点基本融合了问责异化的要素论与过程论。赵园园（2020）则在前人研究的基础上提出问责动机异化、行为异化与结果异化，这是对问责过程异化较全面的总结。

最后，具象化总结。从认识论视角来看，社会中个体性、特殊化现象可以通过逻辑分析来进行分类归纳。由于问责异化表现形态各异，以逻辑归纳方法，形成从个别到整体、由特殊到一般的具象化总结。蒋来用（2019）把问责异化表现归纳为问责的简单化、机械化与随意化。谷志军（2021）提出问责的形式化、简单化、随意化和选择化。其中，选择化是一种有违公平方式、主观故意进行区别对待的问责现象。任建明（2019）、吕永祥（2021）等则先后以不精准化来概括问责异化的表现形式。与异化相比，不精准化更容易理解。此外，还有学者提出泛化式问责等异化现象。

综上所述，学界对问责异化的表现形式研究颇多，也很有特点。由于问责异化现象属于概念外延范畴，其边界有时很难清晰界定。例如，缺少合理的分析视角，文献梳理可能会成为流水账式的罗列与重复。上述三个方面虽侧重点有所差别，但内在指向比较一致。具象化在内容上可能会与前两个方面有所重合，但更多在于补充，有助于展现异化现象的立体面与层次性。

三、问责异化的形成原因

在政治系统理论看来，“可以把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用”[5]。因此，对问责异化的归因研究，也可以从这个角度进行。

首先，制度法律视角。主要指从法律、规章和程序等方面来分析。一是基础性法律的不足。毛政相（2005）提出，虽然我国宪法规定了各级政府向人民负责，但是问责实践依据却是党内条例或政府规则，面临法理依据不足、基础性制度缺乏的窘境。周亚越（2005）认为，虽然中央层面出台了政策但缺少全国性法律，中央或地方现有的问责法规也是内容不健全。二是缺乏权责明晰的规章规则。毛寿龙（2008）指出问责过程责任划分更多是行政性、指令性的，缺乏明确的法律依据。特别对问责的责任界定模糊、划分随意，很难实现责任面前平等。这些反映我国早期问责实践在制度规章建立方面存在的不足，既是当时学界研究的重点，也是后续实践改进完善的重点。随着我国问责实践的逐步深入开展，中央和地方相继出台问责条例或修订完善问责办法等，不少比较突出的问责异化问题得以矫正。

其次，执行机制视角。在公共行政领域，任何完善的制度、规章与政策的实现，离不开好的执行机制，因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难”[6]。问责实质是非常具体的执行行为，如果执行环节存在问题，会引发各类问责异化。一是组织实施机制的缺陷。王琪、吕文娟（2011）认为，问责实施机制不健全，缺乏专门负责机构，问责成了被动的善后流程。二是压力传导机制偏差。蒋来用（2019）认为，问责压力传导机制脱离现实，成为由上到下单向施压的重要工作抓手和“尚方宝剑”，往往导致问责异化产生。三是柔性弹性机制缺乏。由于权责不匹配，基层部门会想尽办法避责。倪星（2018）提出，如果任其蔓延，将产生难以预料的后果。陈朋（2019）认为，过度强调问责而忽视容错，问责效果也会不尽如人意。四是监督工作滞后。谷志军（2017）指出，我国传统上形成的上对下强监督、横向之间弱监督，对问责有效实施会产生不利影响，不仅会出现问责异化，也会导致问责滥用。

最后，行政行为视角。主要是从行政人的思维习惯、工作技能、工作方式进行分析。一是存在问责认知错误。刘军宁（2004）较早提出过行政问责误区的问题。他指出，人们把行政问责错误理解成惩罚和引咎辞职。强恩芳（2009）则提出被问责方的认知错误问题，把问责理解为不正确的处罚。李军鹏（2019）指出基层曲解问责内涵的现象，不严格依法办事，没有按照权责一致、客观公正的标准进行问责。二是以运动式方式推进问责。高志宏（2010）提出，我国行政问责还停留在“风暴式”“运动式”的阶段。徐晓林（2011）提出，风暴式问责过后，目标初衷不仅没能实现，反而加剧公共服务低效能的现象。李忠汉（2017）提出，应超越革命式思维与方法。三是技术方法运用不当。吕永祥等（2020）指出，在问责中推广数目管理，由于工作指标与考核设定不合理，导致为了完成指标而进行“凑数问责”。谷志军（2022）则一针见血指出，技术手段无法解决问责中所有难题，如果对技术过度迷恋，反而会引发其他新问题。

综上所述，学界对问责异化成因探究全面深刻，几乎涵盖大部分诱发因素。从宏观到微观，从内因到外因，从个体心理到思想认知，等等。学界的研究过程也反映了我国的问责实践逐步深入、问责效果逐步提升。当然，也许还存有其他诱发因素，但更重要的在于及时纠偏，这也是问责的功能所在。

四、问责异化的归正治理

对问责异化归正治理，就是让问责回归本源与初衷，发挥其原有的功效。学界对问责异化归正的研究主要分为三类。

首先，完善制度体系。主要通过制度供给来消除或减少问责异化产生。因为“制度要比其他任何方面对人的行为具有更大的规制性。在实践层面，制度的确有能力塑造个体的行为，并减少不稳定性，如果没有制度，这种不稳定性将在很多方面支配社会生活”[7]。所以，对问责异化进行归正治理的前提是构建科学合理的规章制度。毛寿龙（2004）认为，需要建立程序性问责体制，以确保法律面前人人平等。周亚越（2005）认为，建立行政问责法律，应界定行政问责主体、确定客体、规范事由、完善程序。宋涛（2006）则指出，问责制度建设应该是体系化的工作。强恩芳（2009）认为，国家层面应制定《公务人员伦理法》《行政问责法》等法律，以明晰问责主体、对象、方式与监督。张先明（2012）提出问责制度建设的重点在于理顺权力关系、明确责任划分、完善问责体系。蒋来用（2019）则进一步提出，健全问责制度体系，严禁地方随意出台与上位法相冲突的地方性规章。可以说，这些具有代表性的研究为我国问责制度的不断完善提供了很好的学理支撑。近些年来，我国出台、修订了一系列法律规章，为我国问责实践提供了坚实的制度体系支撑。

其次，建立柔性机制。构建柔性机制的依据在于，问责工作比较复杂，现实中会经常出现例外情况，而现有制度规则无法涵盖。因此，需要建立纠偏纠错机制来避免异化产生。周亚越（2005）较早提出要建立问责柔性机制，但主要指伦理价值、道德素养建设。之后，容错机制成为重要研究方向。竹立家（2016）提出，应对公共权力行使失误进行保护，但仅限于行政错误，政治错误和道德错误不在保护范畴。李军鹏（2019）提出，应建立容错纠错机制，把敢闯敢干、先行先试行为与违纪违法行为区分开来。陈朋（2019）则认为，避免问责异化的关键在于问责与容错实现合理均衡。

最后，推行精准问责。庞明礼、薛金刚（2017）认为，当前的行政问责面临着治理对象和权力边界的双重外部性问题，解决这些问题的途径在于精准问责。蒋来用（2019）认为，破除问责异化需要提高问责精准度，细化问责情形、完善问责申辩程序、利用大数据等技术来完善第三方评估调查。吕永祥、王立峰（2019、2020）则提出，针对问责不精准现象，应就主体权责定位、对象权利保障、兜底条款设定、任务与考核指标设计进行改进。谷志军（2021、2022）提出，应该将技术和制度有机结合来实现精准问责，建立精准性导向的问责评估体系和基于大数据技术的问责联网。

综上所述，制度体系、柔性机制与精准问责体现着学界对问责异化治理认知的不断深化。任何的制度体系都要跟随实践的变化而更新，要有动态调整与纠偏的功能，这也是学界提出建立柔性机制的根本所在。当前问责柔性机制还应该包括法律或司法救济，但这方面的相关研究比较少，可以成为未来拓展研究的领域。精准问责与制度完善路径、建立柔性机制路径具有高度的黏合性，并且紧密围绕数字社会技术和我国国家治理现代化的实践，是一种具有高度包容性的治理范式。

五、结语

问责作为我国政府行政体制改革和推进全面从严治党的重要制度安排，一经出现就引起学界的高度关注，并且连续多年成为研究热点。而问责异化作为实践中背离初衷的现象，也仅是在近些年来被学界总结提出的。纵览学界关于问责异化研究的状况，大致可以总结出以下研究特点。一是密切关注并服务现实。从文献时间分布来看，虽然学界对问责乱象的研究触及较早，但真正把问责异化作为重要主题进行专门研究，则始于党的十八大。由于国家治理现代化的提出和全面从严治党的推进，我国的问责实践重心已从早期行政领域逐步发展到以党内问责为代表的社会全领域问责。学界及时回应这一重大实践要求、紧密服务现实需要，并对我国社会治理效能提升产生了推动作用。这也充分表明党的十八大以来，全面深化改革取得了巨大成就并产生了积极效应。二是重应用研究轻理论构建。学界对问责异化学理研究总体偏少，特别是对问责异化等基础概念的研究较少。因为“无论历史学研究还是政治学研究，首先都须面对研究者所使用的概念工具的模糊性、多义性和流动性，只有澄清了特定概念在特定时空背景下的内涵、外延及其负载的文化意义，进一步的探究才能形成知识增量”[8]。三是形成了学科交叉综合研究的趋向。问责异化研究虽属小众，但实际上已涉及法学、政治学、社会学、管理学、党建等学科，并且与数字治理、精准治理、容错机制等热点交叉，形成了多学科多领域研究态势。

展望未来，精准治理可能会成为问责异化研究最为重要的方向。首先，从理论层面来看，问责本身内含着精准属性。一是问责需要准确性。准确是问责的基础，很多异化现象主要因为“主体、对象、事件”三要素出现各种错配。二是问责要求有效性。有效是问责的目标，既能够实现惩前毖后治病救人，又能实现激励效果。三是问责具有推动性。问责的根本目标在于，以问责来推动各项公共服务有效展开，并提升治理效能。而精准治理主动性、精准性和科学性非常契合问责内在属性。其次，从实践层面来看，精准治理有助于推动国家治理现代化。精准治理紧密围绕数字社会技术特点和我国国家治理现代化的实践，它不仅是一种工作理念，还是一种具有高度包容性的治理范式。以精准治理推动解决问责异化难题，可以满足国家治理现代化与全面从严治党的实践需求。同时，也能够以实践促进精准治理理论的发展，推进构建中国特色治理理论体系。

参考文献：

[1] 毛维准.“国际责任”概念再审视：一种类型学分析框架[J].世界经济与政治，2016（12）：1.

[2] 蒋来用.“问责异化”的形成与矫正机制研究[J].河南社会科学，2019（7）：2.

[3] 韩志明.当前行政问责制研究述评[J].云南行政学院学报，2007（2）：162.

[4] 马克思恩格斯选集：第一卷[M].北京：人民出版社，2012：53.

[5] 伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999：21.

[6] 彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社，1997：4.

[7] 彼得斯.政治科学中的制度理论：新制度主义[M].王向民，段红伟，译.上海：上海人民出版社，2016：181.

[8] 李里峰.概念变迁与中国的政治现代性[J].探索与争鸣，2023（9）：49.

责任编辑：鲍跃华

收稿日期：2024-08-20

作者简介：梁剑，江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心省社科院基地特约研究员，研究方向为政治文化、基层治理与公共政策。