公共服务下沉的维度、模式及其内在逻辑

关键词 公共服务下沉 可达性 获得感 条块关系

一、文献回顾与问题提出

公共服务下沉①是以人民为中心的价值理念的直接体现，也是公共服务高质量供给的重要实现形式。公共服务下沉创新引起了学界的高度关注，相关学术积累主要集中在三个脉络。

一是服务重心下移。该研究脉络强调通过公共服务的重心结构调整来促进公共服务下沉。西方国家主要聚焦于政府规模大小、②政府预算、③ 人口密度④ 等议题，层级越少规模越小的政府组织，其治理重心自然下移。公共财政与公共服务密切相关，各层级政府预算规模也是公共服务重心的重要体现。国内目前主要聚焦在农村自治单元下沉和城市治理重心下沉两个方面。从农村自治单元下沉方面而言，近年一些地方推进基层自治单元从行政村向自然村下沉，面对这种结构重心的下移，有两种截然对立的观点。一方面，肯定者认为自治单元下沉能够细化治理单元、①提升村民主体性地位、②激活村庄内生资源③以及通过外部行政注入驱动自治生长；④另一方面，反对者则认为自治单元下沉实质上是对行政村自治功能的剥离，⑤可能与当前法律制度相冲突，⑥背离当前基层治理精简和效能方向，⑦还会随着传统资源自身的限度而衰退。⑧ 虽然关于自治单元下沉的争论十分激烈，但这些探索和争论对改善农村公共服务供给具有重要意义。从城市治理重心下沉方面而言，治理重心下移是一个复杂互嵌的“综合体”，其包括党建重心、服务重心、执法重心、自治重心和管理重心等。网格化管理是治理重心下沉的典型代表，其被认为是街镇向下延伸的一级结构，呈现“公共服务代理人”的角色。⑨ 重心下移不一定能产生良好的服务绩效，但如果治理结构能够根据外部情形进行调适，就可通过缩小服务半径、调整条块关系、下沉管理资源和引导多元参与等来提升公共服务绩效。

二是服务资源下沉。该研究脉络强调通过权力、财政、人员、信息、编制等资源下沉来推动公共服务的有效落地。西方国家试图通过民营化、服务外包和政府购买等方式，将政府部分权力和资源下沉至市场和社会，进而实现公共服务的有效供给。但这些带有市场化和分权化的公共服务下沉理念和行为也遭到了“逆民营化”等思潮的批判。国内研究则主要集中在权力下沉和人员下沉两个方面。研究认为，权力资源下沉本质上是行政体系将国家意志整合进基层治理之中的过程，其有利于基层财政、人力和信息资源的整合以及基层治理资源与治理任务之间矛盾的缓解。在权力下沉过程中需要重点考虑权力如何放得下、权力如何接得住以及权力如何转得动等问题。而且权力下沉也可能带来基层财政负担、侵蚀村民合法权益、加剧政府间差序信任和挤压民主自治空间等负面后果，①进而违背基层简约治理的基本原则。就人员下沉而言，不同基层任务场景中下沉人员的作用机制存在一定区别，比如在基层党建场景中，专职党建指导员是政府介入基层治理的有效渠道，也是引领基层自治的主导力量；②在脱贫攻坚场景中，第一书记下沉能够形成“资本—资源—制度—激励”四维治理的行动逻辑，促进多种资源的联动效应；③在疫情防控场景中，党员下沉将一套科层运作体系移植到基层社区，能够显著提升社区内部的组织动员和统筹协调能力。④ 人员下沉是带动其他服务资源下沉的核心驱动力，在如何发挥其作用上应因时因地制宜。

三是服务关系重塑。该研究脉络强调公共服务下沉对各种基层关系的影响，并探讨各种关系对基层公共服务绩效的影响。西方国家在公共服务供给中主要关注国家与社会之间的关系，⑤如认为政府应该掌舵而不是划桨，或政府既不应该划桨也不应该掌舵，而应该更好地回应公民等。⑥ 国内则主要集中在政社关系和条块关系两个方面。就政社关系方面而言，在我国整个封建社会时期，政社关系可以概括为“国权不下县、县下惟宗族、宗族皆自治、自治靠伦理、伦理造乡绅”。⑦ 新中国成立后，我国国家权力经历了下沉、回缩和再进入三个阶段。⑧ 在早期的权力下沉阶段，其目的主要是实现国家直接控制地方的政治性目标，而当前的权力下沉目的主要是应对现代社会因空间流变而产生的各类空间场域中的风险。⑨ 服务下乡就是通过建立“七站八所”等服务机构，在服务中将国家力量渗透于农民日常生产和生活之中。但近几年的服务下沉直接将国家主导的常态化标准化的公共服务体系引入乡村，造成了成本升高和群众退场的意外后果。就条块关系方面而言，为应对“公共服务下沉”，基层往往通过设置公共服务大厅或服务站来化解条块冲突，这增强了基层综合管理能力。但条线任务和机构下沉也触发了基层责权关系的进一步失衡，造成了跨部门合作中的行动主体无法获得匹配的资源和配套的授权，引发了条块矛盾的再生产。

以上三个脉络的探讨为公共服务下沉研究的深化提供了重要基础和启发，但公共服务下沉是一个内涵和外延比较宽泛的概念，不同脉络和不同视角下的公共服务下沉研究虽然能够印证、相通和共鸣，但公共服务下沉到底在追求什么，具有怎样的运作模式，以及具有怎样的运行逻辑？本文试图从公共服务下沉维度、模式和内在逻辑三个方面回应上述问题，以厘清公共服务下沉的内涵和外延，推进不同学术脉络的对话和进一步拓展该研究领域。

二、公共服务下沉的三个维度

不同脉络的研究在“公共服务下沉”上的关注重心不一样，因而研究的焦点和看到的“问题”也不一样。根据马斯洛的需求层次理论，人类的需求可以分为五个层级，从层次结构的底部向上分别是生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。从下往上的需求是一个难度梯度逐渐递增的过程，高级需要出现之前，一般需要先满足低级需要。值得注意的是五个层次的需求可能存在跳跃、退回或交叉的情形。从公共服务需求角度来分析公共服务下沉，可以根据需求层次的不同要求将其划分为下沉难度依次递增的空间、质量和感知三个维度。公共服务下沉的空间维度类似于生理需求和安全需求，是其他需求实现的重要基础和前提；公共服务下沉的质量维度类似于社交需求，是服务质量提升的关键和核心；公共服务下沉的感知维度类似于尊重需要和自我实现需要，是公共服务供给的高层目标和终极追求。

１．空间维度：可及性

当前我国公共服务资源主要集中在科层制“金字塔”顶端，科层制顶端的资源要提供给基层群众，需要经过科层内部的层层传递，才能递送至民众手中，因而在空间上公平地送达每一个群众是公共服务下沉的基本要求。可及性是地理学上评估公共服务资源配置合理性和设施布局公平性的重要工具之一，其可简单地理解为从一个地方到另一个地方的难易程度，①或者从目标起点到终点过程的难易程度，②或者双方之间互动机会的潜力。③ 可及性虽然更多地侧重空间属性，但其仍然受到距离、时间、费用、习惯、制度、偏好、阶层、网络等诸多政治、经济和社会因素的影响。由此可见，可及性看似是一个单一的空间维度，但距离感和覆盖度只是基础性测量指标，这种空间维度还受到时间、政治、经济、社会、情感等因素的交织影响，是多种因素共同作用的结果。

公共服务经纵向间政府传递至公民手中并非易事，在这一过程中至少要遵循三个方面的规则。一是布局规则。一方面，政府部门并不是铁板一块，其也由碎片化的职能部门所组成，各职能部门所掌握的公共服务资源并不是均等的，这就导致公共服务下沉的分配布局存在非均衡性；另一方面，作为服务需求方的公民在地理空间上并不是均匀分布的，而且不同公民在服务需求的偏好、习惯和特性上存在较大的异质性。因而在公共服务下沉的空间维度上首先要解决的是公共服务资源分配和布局中的均衡性问题。二是成本规则。公共服务可及性需要考虑公共服务供给和获取的成本，一方面，政府在公共服务供给过程中会受到财政预算约束，政府的公共服务供给能力被控制在一定范围和幅度之内；另一方面，公民在获取公共服务过程中也有区域、身份、认知等方面的束缚，其能够触及的公共服务被限制在一定距离和范围之内。因而公共服务的空间可及要遵循供需双方的“交易成本”规则。三是时间规则。公共服务下沉具有一定的时效性，虽然某些公共服务具有可及性，但可及的时间周期较长，这容易影响公共服务社会经济价值的彰显，进而导致公共服务空间可及性的失效。

公共服务下沉的空间维度是公共服务有效落地的基础维度，如果公共服务不具备递送至公民手中的可及性，那么公共服务下沉的匹配度和获得感则无从谈起。无论公共服务供给的质量如何，至少应该保证公共服务能够覆盖到所有公民，即公民能够公平可及地触及政府提供的公共服务。总之，政府下沉的公共服务在区域间、人群间、城乡间的均等可及是公共服务下沉质量提升的基础维度。

２．质量维度：匹配度

公共服务空间上的可及并不意味着高质量的公共服务下沉，公共服务下沉还需与公民需求相匹配。在我国公共服务供给过程中常出现供需不平衡的现象，即政府供给的公共服务不是群众所需的服务，而群众所需的服务政府供给又十分短缺，这种供需之间不匹配的非均衡现象严重影响了公共服务下沉的效果。潘查斯基和托马斯在研究公共卫生服务时提出了可及性的概念，其从顾客和卫生服务系统双方“匹配（ｆｉｔ）”的角度提出了５Ａ分析框架，即可获得性（Ａｖａｉｌａｂｉｌｉｔｙ）、可接近性（Ａｃｃｅｓｓｉｂｉｌｉｔｙ）、可适合性（Ａｃｃｏｍｍｏｄａｔｉｏｎ）、可承受性（Ａｆｆｏｒｄａｂｉｌｉｔｙ）和可接受性（Ａｃｃｅｐｔａｂｉｌｉｔｙ）。① 其中可适合性和可承受性是衡量供需双方是否匹配的重要指标，可适合性主要强调提供的服务能否满足顾客的偏好，而可承受性主要偏重提供的服务是否在顾客的可承受范围，这两个指标在很大程度上决定了公共服务供给的质量。

公共服务经纵向间政府精准匹配至公民个体并非易事，在这一过程中至少要处理好以下三个问题。一是政府内部的碎片化问题。由于政府内部结构具有职责同构的特征，因而在公共服务下沉传递过程中容易表现出碎片化的供给状态，造成公共服务供给无法与需求精准对接，形成公共服务悬浮化现象。比如城市井盖的管理服务主体包括供电、供水、雨水、污水、燃气、热力、通信、照明、广播电视等诸多部门，当城市地下空间塌方时很难及时找到对应的负责部门，进而可能造成城市井盖服务供给的悬浮化问题。二是传递渠道的失真性问题。公共服务在科层结构中需要经过层层传递才能送达基层群众，但科层结构中的每一层级都有自身的利益考量，因而在服务传递过程中容易造成服务内容失真。比如最低生活保障服务供给中，上级政策被传递过程中的人情关系、利益关系所裹挟，生活补贴没有精准匹配到最需要的人群，造成公共服务传递失真。三是公民偏好的整合性问题。公民需求具有强异质性特征，而政府下沉的公共服务具有高标准化特征，因而在公共服务下沉之前应该尽可能考虑不同需求的整合，以使供需之间的匹配更加精准。

公共服务下沉的质量维度是公共服务有效落地的关键维度，如果下沉的公共服务不能与公民需求相匹配，则公共服务下沉的获得感无法有效实现。公共服务下沉并不只是简单的政府行为，不能只从供给侧的角度考虑问题，还要将公民的实际需求考虑进来，才能真正达到供需匹配的目标。总之，政府下沉的公共服务在区域间、人群间、城乡间的精准匹配是公共服务下沉质量提升的关键维度。

３．感知维度：获得感

公共服务空间上的可及和质量上的匹配并不一定意味着高质量的公共服务下沉，因为公共服务下沉还与公民的主观感知相关。获得感是一种基于客观获得而产生的主观感知，其反映了“相对剥夺感”的思想内核。获得感从不同角度可以划分为不同类型，但最基本的划分类型是横向获得感和纵向获得感。横向获得感主要是基于社会中的其他人和物的比较而产生的主观感知，比如公共服务供给的均等化、公平度等；纵向获得感主要是基于不同时间点的比较而产生的主观感知，比如公共服务充足性、供给质量等。② 公共服务下沉体现了以人民为中心的价值取向，其直指人民群众的获得感、安全感和幸福感。如果人民群众的获得感、安全感和幸福感没有得到提升，公共服务下沉的可达性和匹配度再高也无法完成其价值使命。

公共服务经纵向间政府传递至公民而产生获得感并非易事，在这一过程中至少要关注以下几个问题。一是服务态度。公共服务下沉的“最后一米”，对群众的满意度和满足感具有重要影响，“最后一米”中的服务态度甚至直接决定了群众的获得感。比如在同样的租房备案办理过程中，一个窗口面带微笑、耐心解答，而另一个窗口面容冷淡、不太耐烦，即便最后两个窗口提供了同样的服务，但两者带来的尊重感、满足感和幸福感完全不一样。二是服务效率。公共服务下沉的效率直接影响公共服务的获得感，比如在同样的瓶装燃气供应站执照办理过程中，一个区按传统程序花一个月办理完成，而另一区则通过信用审批模式花一个星期办理完成。虽然两者最后都提供了群众需求的审批服务，但前者的获得感在横向比较中产生了自然剥夺。三是获取成本。公共服务下沉的获取成本也直接对获得感产生影响，比如在中医诊所备案办理中，一个区需要走线下流程、跑服务大厅，成本较高，而另一个区则可以线上办理、零次跑动，成本较低。虽然两者都成功备案，但后者的获得感在与之前的纵向体验比较中得到明显提升。

公共服务下沉的感知维度是公共服务有效落地的评价维度，如果公共服务下沉的获得感不足，那么就不能说它实现了以人民为中心的价值生产。公共服务下沉的获得感知是一种更高维度的主观体验，其建立在客观的事实基础之上，但却超越了客观的事实感知。公共服务下沉过程中如果没有高可达性和高匹配度就不可能有强烈的获得感，但即使具有较高的可达性和匹配度，公共服务下沉的获得感也不一定增加。因此，不仅要关注公共服务下沉的可达性和匹配度，还要注重在“最后一米”的服务供给设计中投入更多耐心和情感。

三、公共服务下沉的三种模式

公共服务下沉的效果可从难度依次增加的空间维度、质量维度和感知维度上体现出来，不同公共服务下沉模式侧重不同维度的价值追求。根据现有的公共服务下沉创新实践，具体可将其划分为传统型、结构型和要素型三种模式（见图１）。

１．传统型公共服务下沉模式

传统型公共服务下沉模式是指在压力型体制下上级政府试图通过公共服务任务和责任层层下放实现公共服务有效落地的模式。基层政府向公民提供的服务大致可以概括为行政执法类服务、行政审批类服务、基础设施类服务、生活便民类服务四大类，这四大类任务又可细分为常规性公共服务和重点性公共服务。常规性公共服务一般是指政府职能部门为履行自身职责而提供的常规性公共服务，比如住房和城乡建设部门提供的公租房服务。重点性公共服务是指政府内部圈定的中心任务，值得注意的是，重点性公共服务是一个动态的概念，常规性公共服务由于受到领导重视、突发事件、部门推动等因素的影响容易转化为重点任务，同时随着矛盾缓解、注意力转移、部门式微等原因，重点性公共服务也会退回常规性公共服务。也有人将基层的公共事务划分为政治性任务（党务）、行政性任务（政务）和居民事务（居务）三大类，而且将这三大类任务又进一步区分为硬指标和软指标类任务。① 硬指标任务类似于重点性公共服务，是重点考核的对象，也是需要优先完成的任务，而软指标任务则是那些务虚的、重要性靠后的任务。

无论是常规性还是重点性公共服务，经过科层体系的层层下沉，最终绝大部分都要通过街镇、村居系统来予以落实，因此就形成了基层公共服务落实的“上面千条线、下面一根针”的“倒金字塔”局面。在这种传统的公共服务下沉模式中至少面临三个结构性困境。一是任务不对等。在科层制体系中大量服务工作主要落到基层政府，中央和省级政府主要是任务发包，而市区县政府主要是任务传达，街镇和社区则负责具体落实。大量公共服务供给的任务压在街道和社区，科层体系上下层结构之间形成任务不对等的结构性困境。二是责权不对等。省市区县政府拥有大量的公共服务资源和权限，而街镇和社区却资源短缺、权限有限，上级政府的公共服务任务可以无限下沉，而基层政府承接的能力和精力有限，这就造成基层政府责大权小的结构性困境。三是供需不对等。上级政府职能部门在公共服务下沉过程中并未足够考虑需求方的具体诉求，主要是依据国家标准将公共服务供给作为一种行政任务予以层层落实，这一过程偏离了以人民为中心的价值导向，造成了公共服务下沉过程中的供需不对称的结构性困境。

传统型公共服务下沉模式造成大量任务堆积在基层街道和社区，而街道和社区的服务能力和时间是有限的，这就造成公共服务下沉在最后一个环节容易出现选择性供给的问题，即基层街镇和社区选择那些强势部门的、重点列表的、矛盾强烈的、领导重视的、容易完成的公共服务优先落实，对于那些在以上范围之外的则采取拖延推诿、偷工减料、形式主义的形式予以应付。因此，该模式在空间可达性、供需匹配度和群众获得感方面的绩效表现较差。

２．结构型公共服务下沉模式

结构型公共服务下沉模式是指通过结构重心调整来推动公共服务布点下沉进而实现公共服务落地的模式。由于大量条线工作下沉至街道和社区，给街道和社区造成巨大工作压力，使其无法提供高质量的公共服务，因而许多条线部门开始调整结构重心，将服务窗口、执法力量和编制资源往街道和社区下沉。比如许多地方在街道和社区建了政务服务中心或政务服务站点，这种服务结构在基层的延伸改变了政务服务的结构重心，增强了人民的便利感和获得感。再比如许多地方将城市综合执法队伍下沉至街镇，根据“编随事转、人随事走”的原则将派驻至街镇的执法人员的编制、装备、物资和执法事项等划转下沉至街镇，执法队伍由乡镇或街道进行管理，这种执法重心的下移也在一定程度上提升了执法类公共服务供给的效率。再比如全国大部分地区将社区划分为多个无缝衔接的网格，在网格内配置专职或兼职网格员，为社区提供更加精细化的公共服务，这实际上也是通过社区治理结构下沉来提升公共服务供给效率。总之，结构型公共服务下沉模式通过公共服务布点下沉使得公共服务供给侧与需求侧之间的距离更近，服务的效率和质量也更有保障。

结构型公共服务下沉模式在空间可达性上能够显著提高公共服务的覆盖度，而且对促进公共服务供需之间的匹配度提升也有一定作用，但其在落实过程中也面临以下几个问题。一是服务成本增加。公共服务下沉布点在某种程度上等同于增加了一级科层结构，势必增加政府财政开支。即使有些地方公共服务下沉只是在不增加额外编制的情况下对服务结构进行调整，但布点增加的服务机构在后期运营上也有一笔不小的开支。二是承接能力不足。由于下沉布点的服务机构在业务关系、人员管理和专业能力等方面都是全新的，即使有上级政府职能部门驻点进行业务指导，但下沉机构的人员素质结构在短时间内还难以调整，服务供给进入正常运转需要时间磨合。三是权力关系冲突。服务机构下沉之后，依附机构的权力关系可能因未及时调整而产生内在冲突。比如判定是否为违法建设由规划和自然资源局认定，规划和自然资源局根据上级行政审批改革的精神将该项服务权力授权城市管理和综合执法局执行，但城市管理和综合执法局进行执法力量下沉街镇改革后，该项执法权不能再次授予街镇，否则存在“二次授权”问题，违背了依法行政的原则。

结构型公共服务下沉模式看似只是一个简单的科层结构延伸和调整，但其引发的复合效应难以估量。伴随着公共服务的布点下沉，人员编制、权力关系和服务资源等一系列要素都随之进行了重组和调整，而这些改变对公共服务供给质量具有“双刃剑”的影响。而且公共服务布点下沉也存在多种细分模式，不同模式在不同类型公共服务领域具有不同的适应性条件，这也决定了公共服务布点下沉可能带来的多样化效果。

３．要素型公共服务下沉模式

要素型公共服务下沉模式是指通过权力、编制、技术、信息和资金等服务要素下沉来拓宽公共服务下沉通道进而实现公共服务落地的模式。由于公共服务需求具有聚集爆发性和短时骤增性特点，因而即使通过布点下沉也难以有效应对公共服务的波动性需求。比如租房备案服务就具有明显的短时骤增性特点，每年毕业季后都是租房备案登记的高峰期，排队备案容易给群众留下不好的服务感知。公共服务下沉需要通过服务要素创新来拓宽公共服务下沉通道，进而提升公共服务供给的数量、容量、极量、流量和质量。服务要素创新具有形式多样性，其可根据具体问题有针对性地嵌入基层公共服务供给体系之中。比如在“街乡吹哨、部门报道”工作机制中，街乡具有发现问题、吹哨召集的权力，各条线部门执法力量则需要承担落实任务、解决问题的责任，这种不变体制变机制的创新形式促进了执法服务的有效下沉。再比如在党员“双报到”工作机制中，各级党组织向属地街镇党工委报到，在职党员回居住地村委会或居委会报到，这种在不改变原有基层公共服务供给格局的前提下，无形之中推动人力、物力、财力等服务资源向基层集中，提升了公共服务供给效能。

要素型公共服务下沉模式具有较强的多样性和灵活性，其可以根据权力、人员、资金、技术、信用等不同服务要素进行公共服务下沉创新，但该模式也存在以下几个问题。一是体制依赖性。要素型公共服务下沉模式并未触动公共服务供给体制，而只是利用服务要素创新改变公共服务下沉机制，拓宽公共服务下沉通道，这就导致该模式对原有的公共服务供给体系具有强烈的依赖性，很难突破既有的公共服务供给框架，而且要寻找到能在既有公共服务框架基础之上实现供给效果发生质变的服务要素较为困难。二是创新形式化。由于要素型公共服务下沉创新不会改变既有的公共服务供给架构，政治成本和资金成本相对较低，在基层治理创新“内卷化”的大背景下，各种名头、概念和包装的公共服务下沉创新形式也层出不穷，但具有可复制可推广性的却相对较少。三是效果回缩性。要素型公共服务下沉在创新之初往往劲头十足，其利用服务要素创新拓展了公共服务供给的红利空间，但随着服务资源消耗、创新热情消减以及深化创新的阻力倍增，要素型公共服务下沉创新往往会出现回缩性的衰退，有些创新甚至直接成为烂尾工程。

要素型公共服务下沉模式的核心是利用服务要素的嵌入和创新来撬动体制内和体制外资源以拓宽公共服务的下沉通道，进而为公共服务下沉赋能提效。要素型公共服务下沉模式要获得成功的难点是需要根据当地的资源禀赋寻找到与当地情况相符的公共服务要素，而现实中很多地方不顾自身的先天条件，盲目复制其他地方看似成功的做法，最后导致服务创新没有领会到成功案例的内核，进而造成后续运行的不可持续。

四、公共服务下沉的内在逻辑

三种公共服务下沉模式是对公共服务下沉创新的不断探索，也是对公共服务下沉不同维度的实践回应。传统型公共服务下沉模式主要致力于追求空间上的可及性，结构型公共服务下沉模式在追求空间可及性的基础上试图提升质量上的匹配度，而要素型公共服务下沉模式则更加侧重在追求服务匹配度的同时提升人民对公共服务的获得感。不同公共服务下沉模式侧重在不同维度发力，但内含着共同的公共服务下沉逻辑。

１．责权结构：从借力型权责到流转型权责

传统型公共服务下沉的一个弊病是权责不对等，即上级职能部门在将公共服务任务下放至基层政府部门的过程中只下放了责任和任务，权力、资金、人员等配套资源则仍保留在上级职能部门手中。在这种模式下，上级职能部门只是通过借助基层政府部门的力量来完成其本身需要完成的任务，而一旦这种任务没有按质按量完成，基层部门则成为甩锅的重要对象。公共服务下沉中这种借力型权责关系备受诟病，其不仅造成了权责不对等的责权结构，而且给基层政府部门造成巨大的负担。近年来，地方政府在公共服务下沉创新实践中不断反思总结，也意识到了公共服务下沉必须坚持“责权利对等”原则，遵守责随职走、编随事转、人随编走的运行规则。权责不是固定在某个层级，而应该随着事务的流动而不断流转，否则容易造成责权利失衡，进而影响正常的激励机制。近年来诸如网格化管理、政务服务改革和城市管理综合执法队伍改革等结构型公共服务下沉和党员“双报到”“街乡吹哨报到”、驻村第一书记等要素型公共服务下沉都在持续探索如何实现从借力型权责结构向流转型权责结构转型，只有这样才能真正推动“下而不沉”问题的解决。

公共服务下沉创新从表面上看只是任务的下放、服务的下移、责任的下沉，但这些表象的背后更是责任、权力、人员、资金、编制等资源的全方位下沉。要推动资源下沉实质上是一个非常困难的事情，很多政府职能部门在公共服务下沉创新中仍然不肯放权、不敢放权、不愿放权，或者存在明放暗不放、放小不放大、放虚不放实、放责不放权等现象，这严重阻碍了公共服务下沉中的政府职能转型，制约了公共服务下沉创新成效。权责既是一种规则约束，也是一种激励机制，权责不对等意味着激励机制失衡，势必影响公共服务供给的成效。权责的流转实际上是一种组织内部结构平衡的自然选择，是科层组织内部约束与激励、责任与权力、承压与抗压的相互调适的选择。公共服务下沉虽然是一种权责的重新配置，但这种权责配置不能仅仅将责任剥离出去，通过借助下级政府部门的力量来完成任务，却不承担应有的责任和义务。公共服务下沉实际上是一个权责流转的过程，权力伴随着责任流转到相应的职位，这样才能真正将科层注意力有效聚集，也才能有针对性地解决相关问题。

２．资源吸纳：从体制内资源到体制外资源

公共服务下沉的最终指向不是公共服务供给的可达性和匹配度，而是民众的满意度和获得感。人们是否感受到了公共服务获取中的尊重感、幸福感和获得感才是评判公共服务下沉是否成功的最终标准，而体制内有限的服务资源难以有效满足人们对公共服务下沉获得感的追求，因而在公共服务下沉过程中不仅要最优化配置好体制内服务资源，还要最大限度吸纳体制外资源来增强公共服务效能。虽然公共服务下沉从表面上看是一个服务资源从科层制顶端不断下沉的过程，但其在推进服务资源下沉的过程中更要通过体制内资源带动和激活体制外资源，进而推动公共服务有效落地。比如在党员“双报到”服务创新中，充分发挥企事业单位在职党员服务基层社区的作用只是公共服务下沉的第一层目标，而通过在职党员带动和激活社会资源为基层社区服务才是公共服务下沉的第二层目标。再比如在驻村第一书记的服务创新中，驻村第一书记本身的职能和服务是公共服务下沉的第一层目标，而驻村第一书记背后的资源和社会网络才是公共服务下沉的第二层目标。由此可见，公共服务下沉不仅仅是体制内服务资源的转移和分配过程，更是体制内资源博取和吸纳体制外资源的过程。

在公共服务下沉过程中促使体制内资源吸纳体制外资源的因素有以下几个：一是公共财政约束。公共服务支出是政府的重要负担之一，在有限的公共服务资金预算下提供优质的公共服务是一件较为困难的事情，因此鼓励和吸引社会资本参与公共服务供给是缓解这种财政负担的重要选择之一。二是服务网络构建。优质的公共服务供给不能仅仅依靠自上而下的服务下沉，而且还需要自下而上的服务网络支撑。公共服务下沉过程中能够通过体制内资源的吸纳和激励机制构建起由体制外资源构成的公共服务网络，这种服务网络能够协助公共服务供给体系提供更加精准优质的公共服务。从另一个角度而言，这种基于体制内资源而激活的社会服务资源网络，不仅在一定程度上发挥着公共服务下沉的兜底功能，而且在资源激活过程中加强了自上而下和自下而上的资源磨合，提升了公共服务下沉的情感支持和运行效率。三是合法性获取。体制外资源输入科层体制之内意味着科层体系获得了较多的体制外认同，体制内资源的带动和吸纳能力越强、体制外资源的输入和供给流量越大，说明公共服务供给的社会认同度越高，公共服务供给的社会合法性越高。

３．条块关系：从垂直性赋权到跨部门协同

从表面上而言，公共服务下沉是上级条线部门将服务资源、服务任务、服务权力等下沉至街镇和社区的过程，但从表象背后来看，公共服务下沉更多的是一种服务资源、服务任务和服务权力的跨部门协同。公共服务下沉不只是简单的垂直性赋权，在服务下沉过程中要考虑基层政府是否能够承接住服务、是否会产生新的条块冲突、是否能够精准解决基层的问题等。在街镇和社区层面，很多公共服务或公共问题的解决不是单个条线部门下沉所能解决的，而且采用简单的垂直性赋权可能诱发新的条块冲突。比如民政部门的权力和资源下沉到街镇，接受街镇的领导和民政部门的业务指导，但由于晋升空间和专业壁垒等原因可能限制街镇对其实际控制，而民政部门为有效行使其职责会加大对街镇民政工作的指导，进而产生新的条块冲突。再比如街区卫生管理服务的提供不是环卫部门下沉街镇就能完全解决的，街区马路周边的卫生由交通部门管理、街区河道的卫生由环保局管理、街区小巷的卫生由街道办事处和社区居委会管理等，街区卫生公共服务的高质量供给需要多个政府职能部门相互合作，只有这样，条线公共服务下沉的意义才能真正体现出来。

在条线公共服务下沉过程中下沉机构至少要处理好以下几对关系：一是条线部门与下沉机构之间的“激励脱节”问题。条线部门下沉后的服务机构归街镇政府进行统一管理，编制和财政都随着公共事务而转移，而条线部门为完成其职能任务仍然需对其下沉机构进行业务指导、依托其完成职能任务。在这种“激励脱节”的情况下两者由之前的领导关系变成指导关系，条线职能部门将通过各种非正式的变通方式推动下沉机构落实任务。二是街镇政府与下沉机构之间的“监督失灵”问题。下沉机构的考核权转移至街镇政府，但由于街镇政府对所属条线的专业业务能力并不熟悉，因此在考核监管中容易出现“失灵”现象。同时，由于街镇的职务上升空间十分有限，即使强化考核监管，下沉机构服务动力也不强，甚至造成诸多“软抵抗”和形式主义的问题。三是下沉条线与下沉条线之间的“各自为阵”问题。基层公共服务往往是相互交叉、相互牵制的一个整体，单纯的某一条线的下沉机构很难完全做好其职能范围的服务供给，往往需要多个下沉部门的配合和协作，因而街镇是下沉后各条线机构跨部门合作的中心枢纽，其统领和协调作用十分重要。

４．持续机制：从输血型维持到造血型运营

公共服务下沉的持续推进并不能通过结构下沉或要素下沉而一劳永逸。公共服务下沉之后不能单纯地依靠上级职能部门的“输血”来维持，更需要通过自身“造血”来推动公共服务的高质量供给。这里的“造血”包含以下几层含义：一是很多公共服务下沉的资金或项目并不具有可持续性，因而需要职能部门持续向上争取资金和项目，以维持公共服务的持续供给。二是通过吸纳其他政府职能部门的资源以及条线部门资源在基层的重组和整合，来实现公共服务资源的高效化使用。三是通过政府与市场或政府与社会合作来生产公共服务资源，进而实现公共服务的持续运营。总体上而言，在公共服务下沉过程中可以向上级部门、向同级部门、向外部部门寻求公共服务资源，进而推动公共服务持续运营。无论是政务服务下沉、执法服务下沉，还是基础设施服务下沉、便民利民服务下沉，这些公共服务的持续供给都离不开自身的持续“造血”。政务审批服务和行政执法服务需要持续向上争取权力资源，基础设施服务需要向上和向同级职能部门争取服务经费和资源，便民利民服务需要向体制外争取市场资本与社会资本的合作，这样才能推动公共服务有效下沉。

公共服务下沉过程中一定要学会“造血”，这种“造血”是一种持续运营的能力、一种资源盘活的能力、一种争取资源的能力和一种资源整合的能力。随着社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对公共服务的供给质量要求越来越高，单纯依靠政府自身服务资源的内部转移远远不能满足人民对美好生活向往的需求，需要政府加强与市场和社会之间的合作，开启自身的造血型运营。比如广州市推行全域服务治理创新改革，其引导企业增强自我造血功能，指导企业通过运营城市公共资源、参与有偿服务、导入产业融合发展等方式实现可持续创收和运营，从而有效降低政府购买服务成本，提升城市服务的质量和效能。值得注意的是，广州全域服务治理创新强调在不增加政府公共服务开支的前提下，提升服务企业的造血功能，实现公共服务供给的降本增效。随着人们对公共服务质量要求的提高，单纯依靠政府方面的投入来提升公共服务质量难以持续，更需要政府在公共服务下沉过程中整合其内部服务资源、盘活其公共资源、借助市场力量造血运营，这样公共服务才能实现高质量下沉。

五、结论与讨论

公共服务下沉的效果可从难度依次增加的空间维度、质量维度和感知维度上体现出来，具体表现为空间维度的可达性、质量维度的匹配度和感知维度的获得感。不同的公共服务下沉模式体现了不同效果维度的价值追求，传统型公共服务下沉模式主要致力于追求空间上的可达性，结构型公共服务下沉模式在追求空间可达性的基础上试图提升质量上的匹配度，而要素型公共服务下沉模式则更加侧重在追求服务匹配度的同时提升人民对公共服务的获得感。不同公共服务下沉模式背后都有共同指向的运作逻辑，即权责结构要从借力型权责转向流转型权责、资源吸纳要从体制内资源转向体制外资源、条块关系需从垂直性赋权转向跨部门协同以及持续机制需从输血型维持转向造血型运营。由此可见，公共服务下沉是公共服务经纵向间政府递送至公民手中的传输过程，也是权责流转、资源吸纳、部门协同和造血运营的转型过程，更是公共服务可达性、匹配度和获得感的实现过程。

公共服务下沉具有空间上的可及性、质量上的匹配度和感知上的获得感三个效度层次，这三个效度层次的实现难度是梯度推进的。空间上的可及性是基础维度，质量上的匹配度是关键维度，而感知上的获得感是评价维度。空间上的可及性要解决的是公共服务能否公平地送达每一个公民，质量上的匹配度关注的是公共服务是否能够精准地下沉至具有相应需求的公民，而感知上的获得感强调公共服务下沉能否使得公民产生尊重感、幸福感和获得感。虽然这三个维度的共同对象都是公共服务下沉，但不同维度上关注的焦点问题不一样，因而不同维度上的学科关注度、研究方法选择、研究脉络走向都会产生一定差异。在当前追求高质量发展背景下，公共服务下沉过程中要坚持以人民为中心的价值导向，下沉效度直指人民群众的获得感、幸福感和安全感，因而未来公共服务下沉创新决不能仅仅停留在空间可及性维度，而应该更加侧重质量维度和感知维度。

公共服务下沉的模式可以粗略地划分为传统型、结构型和要素型三种，结构型和要素型两种公共服务下沉模式实际上是对传统型公共服务下沉模式的回应和改进。结构型公共服务下沉主要侧重通过科层结构的调整来提高公共服务供给效率，而要素型公共服务下沉侧重通过服务资源开发和创新来提高公共服务供给效率，前者形成了公共服务重心下移的研究脉络，而后者形成了公共服务资源下沉的研究脉络，但结构型公共服务下沉和要素型公共服务下沉都会对公共服务关系产生影响，因而会衍生出侧重公共服务关系的研究脉络。值得注意的是结构、要素和关系在公共服务下沉创新中实际上是杂糅在一起的，很难对其进行绝对分离。在公共服务重心下移的过程中必然伴随着公共服务资源要素的下沉，而结构和要素的调整又会引起原有的治理关系发生变化，因而公共服务下沉实际上是一个结构、要素和关系整体联动的过程，只是在创新和改革上选择的切入口不同而已。

公共服务关系不像公共服务重心结构和公共服务资源要素，其需要通过外部投射才能逐渐显现出来。但公共服务关系又十分重要，其在一定程度上反映着公共服务下沉的内在逻辑。公共服务下沉的责权结构、资源吸纳、条块关系和持续机制都蕴含着公共服务关系的调整。在公共服务下沉过程中最难预料的是公共服务关系的变化，而且这种关系变化带来的社会影响很难把控。公共服务关系包括国家与社会关系、条条与块块关系、政府与民众关系、政党与政府关系、权力与责任关系、政府与市场关系、政府与社会关系等等，这些关系是相互嵌套、相互影响的，一旦公共服务下沉重心或下沉要素发生变化，这些关系也会随之变动。而且公共服务关系的变动往往具有滞后性，其并不会随着重心下移或要素下沉而立刻体现出来，有些公共服务关系甚至还会一直以比较隐蔽的方式存在，这种公共服务关系的变化又会对重心下移和要素下沉的效度产生反向影响。因此在公共服务下沉过程中理清公共服务关系是理解其内在逻辑的关键核心。