破解城市土地储备难题构建更高效的国土空间保护与开发机制

城市土地储备制度的功能定位

调控土地市场 稳定地价 土地储备是政府调控土地一级市场、维护市场秩序的重要手段。通过提前储备城市发展所需的土地，有计划、分批次投放市场，政府可对土地供应总量实施调控，平抑土地市场供求失衡导致的地价大起大落，实现土地价格总体平稳。在土地市场供不应求、地价过快上涨时，政府可加大土地投放力度，增加有效供给，遏制地价非理性上涨。在土地市场供过于求、地价下跌时，政府可减少土地供应，回笼市场抛售的土地，避免恶性价格竞争，防止国有土地资产流失。通过“蓄水池”功能，土地储备有利于调节市场预期，引导土地市场理性投资，抑制投机炒作，维护房地产市场平稳健康发展。

优化土地资源配置 促进集约化利用 土地储备是优化城市用地布局、提高土地资源利用效率的有效途径。通过政府主导的土地收购，将零星分散的土地进行整合，打破土地权属界线，实现土地规模化开发利用，有利于节约集约用地。政府可统筹储备区位条件好、利用价值高的优质地块，通过“收、存、熟、供”等环节，优化完善市政基础设施，提升土地综合承载力，吸引高端产业、优质项目落地，促进土地资源向优势产业、新兴业态集聚，实现城市产业升级。

保障重大项目建设用地需求 重大项目建设往往具有规模大、周期长、用地困难等特点，单靠市场很难及时、连片地提供建设用地。政府土地储备提前谋划、科学论证，将重大项目用地纳入区域土地利用总体规划，通过行政划拨方式无偿提供给项目建设，可有效破解重大项目用地难题，保障项目顺利实施。通过土地储备保障重大交通、水利、电力等基础设施项目建设用地，可以加快形成互联互通、高效便捷的基础设施网络，夯实城市发展硬件基础。

我国城市土地储备制度存在的问题

法律法规体系不健全 操作缺乏规范性我国土地储备制度起步较晚，尚未形成健全的法律法规体系，土地征收、储备、供应等环节缺乏明确规定，操作流程不规范、不透明。上位法对土地储备主体资格、行为边界等缺乏明确界定，地方政府普遍成立土地储备中心等事业单位代行政府储备职能，但其法律地位模糊、责权利边界不清，容易导致职能错位。土地储备各环节缺乏统一规范，如土地征收范围、补偿标准、收购程序等缺乏明确规定，储备土地开发利用缺乏约束机制，容易出现征而不用、圈而不供等问题，损害群众利益，埋下社会不稳定的隐患。

储备资金来源单一 融资渠道受限 土地储备资金需求量大，资金回收周期长，而目前土地储备资金来源主要依赖政府财政拨款和银行贷款，融资渠道单一，存在较大的资金压力和债务风险。受经济下行、减税降费因素影响，地方政府财政收入增长放缓，拨付土地储备资金的能力有限，土地出让收入下降，土地储备资金难以实现滚动更新，财政资金投入缺口不断扩大。土地储备专项贷款期限短、利率高，政府举债空间有限，偿债压力大，一旦土地出让低于预期或工程进度滞后，容易引发债务违约风险。

储备土地开发利用效率不高 闲置问题突出 我国部分城市储备土地开发利用不尽如人意，存在闲置低效、空置待用等问题，土地资源配置效率有待提高。受土地征收难度大、企业需求不稳定等因素影响，一些地方大量收储农村土地、工矿废弃地等，但开发建设进度缓慢，形成大量“睡眠地”“空城地”，土地资源闲置浪费严重。一些地方对储备土地缺乏系统规划，随意变更土地用途，配套基础设施缺失，影响储备土地的开发利用；还有一些地方热衷于圈地扩张，对收储土地缺乏有效管理，权证办理、土地整理滞后，难以形成可供应的熟地，导致土地沉淀，资产增值缓慢。

完善城市土地储备制度的实现机制

健全法律法规体系 规范储备操作流程 推进土地储备法治化，是维护群众利益、规范政府行为、保障土地市场健康发展的根本之策，加快土地储备法律体系建设，上位法明确界定土地储备主体的法律地位、权责边界，厘清土地储备中心与自然资源管理部门的关系。制定专门的土地储备管理条例，就土地储备规划编制、征收程序、补偿安置、储备管理、供应出让等各环节作出明确规定，强化全流程法治约束。结合土地储备实践，及时修订土地管理法、土地征收条例等相关法律，完善储备土地价值评估、抵押担保、风险防控等配套措施。各地要根据上位法完善土地储备地方性法规，细化土地储备规划编制要求，规范土地征收补偿安置、收购储备、开发利用等环节操作标准，完善储备土地动态监管、绩效考核、责任追究等机制。

创新融资模式 拓宽资金来源渠道 破解土地储备融资难题，关键是转变单一的政府投入、银行信贷模式，拓宽市场化融资渠道，盘活土地存量资产，积极争取国家层面政策支持，研究制定土地储备专项债管理办法，合理确定专项债规模，丰富专项债品种，对储备土地前期开发、基础设施配套等给予资金支持，有效缓解地方政府债务压力。支持地方政府发行土地储备债券，以未来土地出让收入作为偿债资金来源，将土地储备融资纳入地方政府性债务管理，规范土地储备举债融资行为。鼓励金融机构创新土地储备信贷产品，延长贷款期限，降低贷款利率，针对不同储备阶段提供差异化信贷支持，积极探索土地储备投资基金、资产支持票据等股权债权融资方式，盘活存量土地资产，实现滚动开发。

优化储备土地管理 提高利用效率 提高储备土地节约集约利用水平，着眼全生命周期，强化储备全过程管理。前期要加强储备土地规划引领，优化重点区域、产业发展、基础设施、公共服务等用地布局，为储备目标任务落实提供空间保障，储备阶段要建立全周期成本核算机制，强化储备土地动态监管，防范土地征收、开发建设风险，减少资金占压，提高储备土地周转效率。供应阶段要完善土地出让管理，健全公开公平公正的土地交易规则，推行土地出让全流程网上交易，实施带方案出让，加强土地出让合同履约监管，加强储备土地全生命周期绩效管理，推行储备土地清单管理，明确开发利用时序时限，定期评估储备土地使用绩效，建立多元化的土地退出机制，防止土地资源闲置浪费。

当前我国正处于经济转型、城镇化与工业化深度融合的关键时期，土地资源配置效率事关经济发展质量和城市运行效率。面对新形势新挑战，土地储备要立足服务国家发展战略，充分发挥调节市场、优化配置、保障发展的功能，不断完善法律政策体系，健全多元投融资机制，创新节约集约利用模式，切实提升土地储备规范化、精细化管理水平，为构建高质量发展的国土空间开发保护新格局贡献力量。

作者单位：日照市农业学校