沿着法治轨道全面深化改革：内在要求、策略重点和基本方法

［摘 要］法治的特点和优势为全面深化改革设定基本原则、构建体制机制、破除障碍阻力。在法治轨道上全面深化改革，要坚持改革和法治的统一性、互动性和协同性。围绕“完善中国特色社会主义法治体系”，确定法治领域改革的策略和重点，提高法治的保障水平。在改革实践中，处理好改革和法治的关系，兼顾守法和敢闯。

［关键词］法治轨道；法治改革；改革和法治相统一

改革与法治是推进我国社会主义现代化建设的主要途径和动力，改革和法治的关系是全面深化改革的核心问题之一。党的二十届三中全会总结和运用改革开放以来特别是新时代全面深化改革的宝贵经验，指出在进一步全面深化改革中要坚持全面依法治国原则，“在法治轨道上深化改革，推进中国式现代化”。要完整准确理解法治对全面深化改革的“轨道”作用，围绕“完善社会主义法治体系”这一重大命题深化法治领域改革，以法治有机贯穿深度融入各领域改革，做到改革和法治相统一。

一、正确理解在法治轨道上全面深化改革的内在要求

法治是治国理政的基本方式。法治具有明确性、公开性、稳定性、可预期性和国家强制性的特点和优势，能够增强改革的系统性、整体性、协同性 ①，为全面深化改革设定基本原则、构建体制机制、破除障碍阻力。党的二十届三中全会提出在法治轨道上深化改革，明确了法治对于全面深化改革的引领、规范、推进和保障作用。

（一）坚持法治和改革的统一性

习近平总书记指出：“改革和法治相辅相成、相伴而生。” ②这一论述深刻揭示了改革和法治的辩证关系。从表面上看，改革打破陈规，注重“变”；法治维护秩序，注重“定”。二者有内在的张力，从本质上看，改革“变”的是“法”，变旧法、立新法，破旧规、立新规。改革同立法始终紧密相连。古今中外的各次变法中，改革和法治紧密相连。在当代中国，全面深化改革要求坚持正确方向、尊重人民主体地位、破除深层次障碍，是“不变”和“变”的统一。因此，在改革的方法论上，要坚持改革和法治的统一。具体来说，应坚持改革和法治在领导主体、发展道路、实现目标、基本出发点等方面相统一 ③。改革和法治都必须坚持和加强党的全面领导，坚持中国特色社会主义道路，致力于实现中华民族伟大复兴，坚持从国情出发。改革开放以来的实践证明，只有相统一的法治和改革才能形成合力，共同推进和保障中国式现代化。

（二）坚持法治和改革的互动性

在“四个全面”的战略布局中，全面依法治国和全面深化改革互相支撑，改革和法治相互促动而不是相互牵制，才能不断完善各方面制度体系，推动中国特色社会主义制度更加定型，提高国家治理体系和治理能力现代化水平。

1. 在法治下推进改革。新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，对于实践证明行之有效的改革成果，及时上升为法律制度；实践条件还不成熟、需要先行先试的，按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，及时修改或废止。全面深化改革和全面依法治国相辅相成，改革决策和立法决策相衔接，是改革顺利推进、改革成果及时巩固的有效路径。党的十八大以来，为了“确保在法治轨道上推进改革” ④，以立法引领改革进程、破除改革阻碍、预留改革空间、确认改革成果，推动党的十八届三中全会部署的改革任务有序有效完成。在我国现行有效的303部法律中，在党的十八届三中全会后新制定的法律有78部，比如《民法典》这样分量重、块头大的法律；303部法律中有147部法律先后累计修改334件次，修法的力度也是非常大的。

2. 在改革中完善法治。法治领域改革是全面深化改革的重要内容。全面推进依法治国是一场深刻的社会变革和历史变迁，既要着眼长远，也要立足当前，解决法治领域的突出问题，“根本途径在于改革” ⑤。党的十八大以来，十八届三中全会和十八届四中全会对法治领域改革作了系统部署，在法治领域各环节出台了一系列政策措施，社会主义法治体系建设取得历史性成就。

（三）坚持法治和改革的协同性

党的二十届三中全会部署以经济体制改革为牵引、以支持全面创新体制机制为重点、统筹推进全面改革的系统整体改革任务，其贯彻落实需要进一步凝聚改革共识、破除体制机制障碍、啃下“硬骨头”，亟须法治的保驾护航。法治的发展和改革的进程应当协同共进，逐步从改革开放初期“先改革后立法”的模式向“边改革边立法”“先立法后改革”的模式转换。既不能因为现行法律的条条框框妨碍和迟滞改革，也不能因为改革突破现行法律损害宪法法律的尊严、权威和统一。

二、精准把握全面深化法治领域改革的策略和重点

党的二十届三中全会坚持问题导向，延续和深化党的十八届三中、四中全会以来法治领域改革的总体框架和重点任务，紧紧围绕完善中国特色社会主义法治体系，聚焦破除制约影响全面依法治国的体制机制障碍，部署一系列法治领域改革的重大举措，推动法治领域改革的系统集成，为深化改革奠定法治基础。

（一）聚焦破除法治领域体制机制障碍

与全面深化改革和全面推进中国式现代化目标相比，法治领域存在诸多不适应、不匹配、不相称、不到位的问题。宪法实施和监督机制不够完善，需要进一步完善合宪性审查和备案审查制度，深化立法领域改革。行政执法体制机制不够完善，需要进一步完善政府治理的制度体系，深入推进依法行政。公正执法司法体制机制不够健全，需要进一步完善监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职、相互配合、相互制约的体制机制，加强人权执法司法保障。法治社会建设推进机制不够完善，需要健全法律服务、法律宣传、犯罪预防和治理等机制，夯实法治建设的基础。同时，一体推进涉外法治建设，完善涉外法治体系。

（二）聚焦完善中国特色社会主义法治体系

建设中国特色社会主义法治体系，是我们党提出的具有原创性、时代性的概念和理论。法治体系是法律制度和法律实施、监督、保障各方面的有机统一。党的十八届四中全会以来，依法治国的各项工作都是围绕这个总抓手来谋划、来推进。2021年1月发布的《法治中国建设规划》，就是围绕完善法治体系来谋篇布局的。汲取中华传统法律文化精华，吸收借鉴人类法治文明有益成果，坚决抵制西方错误思潮观点影响，不断完善法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系。

（三）聚焦协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革

法治领域改革，更要强调坚持系统观念，增强改革的系统性、整体性、协同性。法治改革的协同性，既包括立法、执法、司法、守法等法治运行环节整体的协同性，也包括各环节内部的协同性 ⑥。第一，以宪法实施引领各环节协同推进。发挥宪法作为基本法对法治领域各环节改革的统领作用，关键在于提高宪法实施水平，健全保证宪法全面实施制度体系，建立宪法实施情况报告制度，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。第二，立法的协同性。国家立法和地方立法、人大立法和政府立法、区域间立法等协同推进，确保国家法治统一、保证立法质量，营造统一法治环境、推进区域一体化发展。第三，强化执法和司法协同。行政执法和刑事司法、执法执纪和刑事司法相衔接，完善行政机关和检察机关、监察机关和检察机关的衔接配合机制，推进法律法规的统一实施和有效监督。第四，协同推进法治政府与法治社会建设。法治政府是法治国家建设的主体工程，法治社会是构筑法治国家的基础。两者各有侧重、相辅相成，发挥法治政府对法治社会的带动作用以及法治社会对法治政府的推动作用。第五，协同推进党内法规和国家法律。健全党内法规同国家法律法规衔接协调机制，发挥党规党纪和法律法规各自的特色作用，形成综合法治效应，包括建立制定主体沟通机制、程序协同机制、备案审查协同和实施协同机制等 ⑦，形成党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

（四）聚焦一体推进涉外法治建设

涉外法治作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，事关全面依法治国，事关我国对外开放和外交工作大局。党的二十届三中全会对加强涉外法治建设作出专门部署，一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务，形成涉外法治工作大协同格局。首先，坚持高水平对外开放，要按照“急用先行、务实管用”的原则，完善涉外法律法规体系。截至2023年底，在现行有效的299部法律中，有专门涉外法律53部，含涉外条款的法律152部；在602部行政法规中，有专门涉外行政法规近90部 ⑧。其次，加强涉外国内执法司法体制机制建设和涉外国际执法司法体制机制建设，完善涉外法治实施体系。既要通过前者来维护在华的外国企业、组织和公民的合法权益，也要通过后者来维护海外中国企业、组织和公民的合法权益，加快打造高水平对外开放新高地，为统筹做好“引进来”和“走出去”两篇“大文章”提供坚实的法治保障。再次，积极发展涉外法律服务。积极探索国际商事争端解决机制和机构建设新路径，创新“一站式”国际商事纠纷多元化解决机制，培育国际一流仲裁机构、律师事务所，创新涉外法律服务的思路、途径和举措。律师、仲裁、公证、商事调解等涉外法律服务和涉外法律服务机构建设有很大进展。截至2024年1月，我国律师事务所已在35个国家和地区设立180家分支机构和若干办事机构，全国仲裁机构办理的涉外案件当事人已涵盖全球100多个国家和地区 ⑨。最后，积极参与国际规则制定。坚定维护以国际法为基础的国际秩序，主动参与国际规则制定，推进国际关系法治化，以国际良法促进全球善治。

（五）聚焦全面推进国家各方面工作法治化

党的二十届三中全会（以下简称“全会”）强调全面推进国家各方面工作法治化，把改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各方面工作纳入法治轨道，以法治的理念、法治的思维、法治的秩序、法治的方式开展工作 ⑩。面对发展中遇到的新情况新问题新挑战，为了推进经济社会各领域改革，必须以法为行为之规、以法为治理之本，发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。在经济领域，以公司法等法律法规保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争；在政府治理领域，修改国务院组织法，进一步推进政府机构、职能、程序、责任法定化；在社会治理领域，强调新时代枫桥经验和自治、德治、法治融合，提高社会治理法治化水平。全会以经济体制改革为牵引，共提出了300余项各领域改革措施。在建设全国统一大市场、深化国企改革、助力民营经济、优化营商环境、加强产权保护、加快绿色转型、促进资本市场健康发展等方面，诸多改革举措的落实需要法治来引领、规范、推动和保障。全会《决定》中提及了多项重点领域、新型领域、涉外领域的立法任务，包括制定民营经济促进法、金融法、民族团结进步法，编纂生态环境法典，修改监察法，出台反跨境腐败法，加强国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、风险防控等方面立法。

三、统筹兼顾处理好改革实践和法治实践的关系

在理论层面，改革和法治是辩证统一的关系。在实践层面，改革实践和法治实践交织共生，既有良性互动的一面，也有冲突对立的一面。改革实践会遭遇到现行法律法规的束缚，造成法治实践跟不上改革实践的进程。在法治轨道上全面深化改革，必须处理好两者的关系。

（一）完善改革决策与立法决策相衔接的制度机制

全会《决定》指出，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据，及时把改革成果转化为法律制度。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。党的十八大以来，我们探索了多种方式衔接立法与改革。基于深化改革的需要，及时制定相应的法律法规；对于实践经验尚不充分，需要先行先试、探索积累的事项，依法作出授权决定；对于不适应改革发展要求的现行法律规定，及时进行修改完善或者依法予以废止；对于相关改革决策已经明确、需要多部法律作出相应修改的事项，采取“打包”修法方式一并处理；对于需要分步推进的制度创新举措，采取“决定＋立法”“决定＋修法”等方式，先依法作出有关决定，再及时部署和推进相关立法修法工作 ！1。

（二）领导干部善于处理守法与敢闯的矛盾

改革需要发扬敢闯敢干的精神。遵守法律法规和党规党纪，是领导干部的基本素养和职责所在。既要敢闯敢干、担当作为，也要遵纪守法、严守规矩，对各级领导干部是很大的挑战。一些同志在思想上有困惑、认识不清，在工作中有顾虑、畏首畏尾或者懒政惰政，“梗阻”改革措施的落地。

习近平总书记指出：“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的，正所谓‘苟利于民不必法古，苟周于事不必循旧’。” ！2他对上海自贸试验区作出重要指示，强调解放思想，勇于突破，大胆试、大胆闯、自主改，辩证地论述了守法与敢闯的关系。中央授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，以立法引领和保障改革，是新时代立法工作正确处理改革与法治关系的生动实践。

注释：

①封丽霞：《为中国式现代化提供更高水平法治保障》，《学习时报》2024年6月5日，第1版。

②中共中央宣传部、中央全面依法治国委员会办公室：《习近平法治思想学习纲要》，人民出版社、学习出版社，2021年版，第65页。

③苗炎：《习近平法治思想中的改革和法治关系论》，《法治与社会发展》2024年第4期。

④⑤习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社，2020年版，第37、116页。

⑥⑦王敬波：《以系统观念强化法治改革协同性》，《中国社会科学报》2024年8月1日，第5版。

⑧⑨甘藏春：《构建与更高水平开放型经济新体制相适应的法治体系》，《民主与法制周刊》2024年第28期。

⑩ ！1《〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉辅导读本》，人民出版社，2024年版，第82、282—286页。

！2中共中央文献研究室：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社，2015年版，第51页。

蔡爱平系中共上海市委党校公共管理教研部副主任，副教授；程前系中共上海市委党校硕士研究生

（责任编辑 熊易芳）