城乡融合视角下成都“西控”区域农村集体经济发展路径研究

摘要：城乡融合发展促使农村集体经济在组织形态、发展模式、风险防范等方面发生重要转变，为实施全面乡村振兴注入新的活力。成都“西控”区域秉持绿色发展理念，创新多村合作、整镇组团、跨镇抱团等农村集体经济发展模式，探索超大城市以生态价值转化带动农村集体经济高质量发展之路。当前，成都“西控”区域农村集体经济发展在“人”“位”“制”方面仍存在短板，须从提高“人”的数与质、厘清“位”的长与短、强化“制”的循与导三个维度持续发力，进而为“人与自然和谐共生”中国式现代化的乡村表达提供示范。

关键词：城乡融合 “西控” 农村集体经济

*基金项目：成都市哲学社会科学重点研究基地“新时代推进共同富裕研究基地”（项目编号：GTFY2023006）。

城乡融合发展是破除城乡二元结构重塑城乡关系的新发展阶段，为农村集体经济注入了新的活力，尤其是当下以县域为切入点推进城乡融合发展的政策实施，进一步为农村集体经济创新发展提供了更多的现实可能性。成都“西控”区域规划面积涵盖了都江堰、崇州、邛崃、蒲江、大邑等8个区县，占市域面积的50.1%；总人口约447万人，占市域人口的28%，并整体纳入国家城乡融合发展试验区，承担着探索建立城乡有序流动的人口迁徙制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、完善农村产权抵押担保权能、搭建城乡产业协同发展平台、建立生态产品价值实现机制、城乡基础设施一体化发展体制机制等改革任务。在建设国家城乡融合发展实验区的大背景下，成都“西控”区域旨在坚持以绿色发展理念建设高品质生活宜居地，创新农村集体经济发展路径推动生态价值创造性转化，进而探索超大城市周边乡村绿色高质量发展之路，绘就公园城市“人与自然和谐共生”的乡村现代化新篇章。

一、成都“西控”区域农村集体经济的发展机遇

（一）中国式现代化特征的乡村表达

党的二十大报告中明确提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的中心任务，阐释了中国式现代化的五大特征及本质要求等，为世界现代化发展道路提供了中国方案。“人与自然和谐共生”作为中国式现代化的特征之一，集中体现了“生命共同体”“两山”理念等习近平生态文明思想的精神内核，它所坚持的生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路从本质上实现了马克思主义生态观中的“两个和解”，即“人类与自然的和解以及人类本身的和解”。人与自然和谐共生的生态文明思想在农业农村现代化进程中对农村集体经济的转型发展起着至关重要的作用，也给农村如何实现巨大生态资源存量的价值转化及现有产业的生态化带来新发展机遇。成都“西控”区域绝不是字面上的“控制发展”而是从长远的社会、生态、经济等综合效益出发实现“以控促优”。换言之，成都西控战略布局是坚持“人与自然和谐共生”理念下，以切实保护成都优良的耕地和生态环境为基础高质量发展“生态经济”，促进现代都市与大美乡村融合发展，进而建设生态宜居的现代化公园城市。农村集体经济在“人与自然和谐共生”中国式现代化特质彰显与成都“西控”的战略机遇叠加期，应该顺势而上推动乡村自然资本的增值，不断创新发展生态生产力实现绿色转型与重构，提升农村产业综合竞争力和可持续发展能力。

（二）城乡融合发展的宏观政策支撑

《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》于2019年发布并实施，为城乡融合发展提供了全方位制度供给，随后11个国家城乡融合发展试验区开始率先示范，成都基于“大城市带大农村”的典型特征、丰富的城乡关系重塑的改革实践以及作为省会城市中唯一整体推进的国家现代农业示范的全国农村改革试验区城市，“西控”区域被整体纳入国家城乡融合发展试验区。为确保试验区的引领示范带动效应得到充分释放，形成一批可复制可推广的典型经验和体制机制改革措施，国家在改革授权、财力保障、金融支持、政策集成等方面都给予了试验区有力的政策倾斜，于成都“西控”区域的农村集体经济发展而言也是带来了极大的政策红利和重要制度保障。

同时，在国家以全面乡村振兴战略推进农业农村现代化发展的大背景下，成都坚持新发展理念以加快转变超大城市发展方式为导向，相继出台了《中共成都市委关于加快推进超大城市城乡融合高质量发展的决定》《中共成都市委成都市人民政府关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验在推进乡村振兴上全面发力的实施意见》等一系列指导文件对成都县域城乡融合发展进行专门部署，为农村集体经济发展提供了基本的工作遵循和方向指引。无论是国家宏观战略的发展引领，还是地方具体的创新探索，城乡融合发展的大趋势都将进一步打破农村集体经济发展的要素流动壁垒，进而实现乡村发展空间的有效拓展以及山水林田湖草沙等生态资源的价值转化。

（三）经济运行市场主体的法治保障

农村集体经济作为我国社会社会主义公有制经济的重要组成部分，以“农村集体所有制”充分体现了中国特色社会主义制度的本质特征和基本要求。为了更好适应社会主义市场经济体系，农村集体产权制度改革应运而生，农村集体经济的内涵得到进一步阐释和明晰，农村集体资产得以摸底，集体经济组织成员的身份得以科学界定。2021年《民法典》施行并规定农村集体经济组织的“特别法人”身份，它有别于一般意义上的市场主体，它既对本组织内农民集体所有的资产行使管理权和经营权实现资产增值，又要为本集体经济组织成员提供基本的社会保障，是集经济功能和社会功能于一体。今年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过了《中华人民共和国农村集体经济组织法》，2025年5月1日起施行。该法是为促进农村集体经济发展壮大奠定良好法治基础的重大举措。随着农业农村法治建设的不断完善，农村集体经济发展的法治基础得以夯实和强化，将进一步推进农村集体财产规范管理的法治化以及更好维护广大农民集体成员的合法财产权益。农村集体经济组织在法律法规体系中架构更加清晰、运行更加规范、权益保障更加全面有力，在全国统一大市场的建设中，为激发农村集体经济巨大潜力平等参与市场竞争、更好适应经济的市场化步伐奠定了坚持基础。

二、成都“西控”区域农村集体经济发展面临的困境

成都“西控”区域全面贯彻落实国家生态文明建设和国家粮食安全战略，在都市现代农业和生态涵养的功能定位中，以国家城乡融合发展试验区为重要契机，农村集体经济迎来了一个发展黄金期，出现了“党组织+”、村社治理型、村合互动型、村村联动型、村企共建型等多种融合发展探索模式。但成都“西控”区域农村集体经济发展势头向好中仍然面临着人力要素保障跟不上、区域联动不够高效、制度配套不完善等诸多现实问题。

（一）人力要素不足与不优并存

农村集体经济的发展离不开强有力的集体经济组织、现代农业管理精英以及专业技术人才团队。随着城乡融合发展的快速推进，城乡空间布局的变化和农村人口的大量流失等现象使农村集体经济创新发展的人力要素保障变得更加突出。就成都“西控”区域而言，农村集体经济的发展就人力要素保障来看主要体现在发展理念的转变及产业项目人才队伍建设上。一是缺乏生态价值转化科学思维。成都“西控”区域的重点任务是如何挖掘生态资源实现绿色发展，农村的生态本底较好，但部分传统的村集体经济发展方式无法实现生态产业化和产业生态化。在以村（社区）“两委”干部为主导的村集体经济组织架构中，他们习惯用已熟知的自治组织运行方式去引导集体经济发展。在此情况下，村上均对盘活现有资源以促进集体经济发展有着共同的认知，但聚焦生态资源实现价值转化的思考不足，在方式和渠道上无法进行有效的生态资源开发项目引导。甚至有部分村（社区）原有的集体经济来源面临着摒弃粗放式发展实现产业转型升级挑战，存在项目外溢或者终止的风险。二是缺乏懂农业善经营的专业性人才队伍。成都“西控”区域的村集体经济发展基础相对比较薄弱，村集体经济收入参差不齐、差距较大，村集体经济组织数量多但发展不平衡、创造经营性收入的能力不高。部分村集体经济组织成立后，因无法引入专业性的经营管理人才对项目进行市场化运行，导致经济组织的收入主要来源成了合作社（股份公司）对专项财政资金的“过账式”积累。近几年农业职业经理人队伍不断发展壮大，但这支队伍在村集体经济发展中融入度不高、引领作用发挥不充分，尤其是本土农业职业经理人才贮备不足，成为村集体经济组织成员的占比较小。三是劳动力缺乏市场竞争力。城乡融合发展促使人才、技术、资金等生产要素的加速流动，但因城乡收入差距较大使农村在要素竞争市场中处于劣势，尤其是扎根农村进行农业生产的劳动力在市场竞争中没有吸引力。成都“西控”区域的农村劳动力相较于四川省部分山区及全国的偏远山区来讲成本更高，对掌握科学技术水平的要求更高，在村集体经济发展中，无论是村（社区）的自主经营还是以资入股的托管经营，劳动力成本过高都成为了阻碍经济发展的桎梏。

（二）区域联动不密与不强并存

成都“西控”区域在生态价值转化方面进行了很多创新实践，如邛崃市白沫江水美乡村生态综合体项目作为全国（36个项目）首批、四川省三个入选项目之一、成都唯一EOD试点项目，以“一村一品一韵”的建设模式，建成产业开发反哺生态环境治理的长效机制，促进农村产业融合发展。虽有示范项目的引领带动，但“西控”区域挖掘特有资源强化区域联动提高生态价值转化质效的能力仍存在不小差距，对那些没有明显区位优势的农村经济发展也提出了更多挑战。一方面，部分村可直接开发利用的资源较少，村集体资源的承包权和使用权集中在农民手中，村集体经济组织在进行资源的再利用时，需要平衡经营主体与组织成员间（主要是农民）的相互信任与利益分配。成都“西控”区域多以山区、丘陵地貌为主，各村的资源禀赋相似度极高，村集体经济组织因经营理念不新、管理办法不科学等，往往存在项目“人云亦云”的恶性同质化竞争，在对同一类型的资源开发利用中陷入泥沼而无法脱身，“若面临市场低迷或产业链稳定性降低，则集体收益将可能明显萎缩甚至出现亏损迹象”。另一方面，近两年成都推行合并村集体经济融合发展试点，跨村域联合体逐步在村集体经济发展中取得较大成效，但典型试点村的跨区域联动示范经营模式在推广中也遇到一些困难，如属地产业带头人不可复制、主导产业及链条无法复制、交通区位便利无法复制等。在村集体经济组织跨区域联合的“飞地抱团”过程中，虽然在资金储备、项目引入、市场风险防控等方面具有良好优势，但对村集体经济组织的管理能力尤其是财务账目的监管提出了更高要求，对资源的投入产出利益分配带来更多挑战。同时，“村庄各类身份及群体权益交织，导致复杂的身份认同冲突和利益纠纷，集体成员权利保障难度越来越大”。

（三）制度配套不全与不活并存

成都农业农村发展在不断推进创新改革中取得阶段性突破，农业产业的供给质量和效能提高，农村产权制度改革不断深化，农村公共服务得到优化，村民自治也逐步完善。成都“西控”区域的农村集体经济也在改革的洪流中发展壮大，如彭州市龙门山镇创新“镇村合营、跨村联营”模式，在运营管理中因地制宜制定了《一二三级公司职能职责（试行）》《龙门山镇集体企业监督指导委员会工作规则（试行）》《龙门山镇集体企业薪酬及考核指导方案（试行）》等机制，有效推动了村（社区）集体经济收益大幅提升。虽部分村的创新实践为其他地方提供了引领示范，但就成都“西控”区域整体而言，集体经济发展仍在运用管理制度配套、利益联结机制等方面存在掣肘。一方面，集体经济组织的运营管理制度不完善。近几年，成都“西控”区域在国家城乡融合发展试验区建设的过程中，以有效的激励政策保障促进了集体经济的快速发展，村集体经济组织这一合法化市场主体的数量不断攀升。村集体经济组织在运行中由于自身的监督管理不到位（如集体经济组织账目管理不清、“三资”管理台账混乱等）导致巡察审计风险增加，尤其是集体资产管理权不明晰会造成村组换届后资产的流失。部分村因发展村集体经济的硬性考核任务指标紧迫，在成立集体经济组织时谋划不够、对政策的认识解读不够，在公司（合作社）的管理制度设计上往往比较滞后，尤其是在经济利益优先的前提下缺乏完善严密的财会管理制度。另一方面，利益联结机制不完善。集体经济组织的成员构成比较复杂，成员之间对集体资产市场化运营收益的分配形式多样、对市场风险的韧性不同，导致村集体经济组织相较于一般市场主体来讲更容易陷入“契约精神”失效的不良局面。成都“西控”区域在发展集体经济中，对于生态资源专业化运营缺乏统一平台及成熟的运营机制，导致集体经济组织在探索生态产品市场化交易新模式中既认知较模糊又实践困难，更利益联结机制提出更大挑战。

三、成都“西控”区域农村集体经济发展的优化路径

成都在深化国家城乡融合发展实验区建设中，突出“重点在县域、难点在乡村”，坚持问题导向，从提高“人”的数与质、厘清“位”的长与短、强化“制”的循与导三个维度持续发力，探索农村集体经济新的实现形式，开创出一条“大城市带动大农村”的城乡融合发展新路径，进而为“人与自然和谐共生”中国式现代化的乡村表达提供示范。

（一）提高“人”的数与质

1.培育本土人才

坚持生态立村、生态致富，引导农民、村（社区）党组织、公司（合作社）等转变发展理念，注重从本村（社区）致富能手、外出务工经商返乡人员、返乡创业大学生的党员中培养选拔村（社区）党组织书记，培育爱农村、懂农业、有情怀的“乡村发展头雁”。通过成都农业职业经理人学院、村（社区）书记强基提能计划、村集体经济组织业务能力培训等渠道（平台）或方式，壮大本土人才库，加快建设高素质农民队伍、示范引领性强的集体经济组织，尤其是要强化引导建立市场化的集体经济组织，完善法人架构体系，明晰各类成员主体的角色定位和职责。针对目前基础较薄弱的村，上级政府应该加大政策、资金等方面的支持力度，可探索建立“先进村+薄弱村”联盟或者结对联动，有效带领薄弱村在村集体经济组织运营管理上树立科学的市场思维、构建完善的法人体系、组建优秀的管理团队等，以强有力的集体经济组织来引领社会经济发展。

2.引入专业型人才

农村的收入水平有限导致对人才的吸引力度不高，因此，集体经济发展中需要村（社区）主动走出去，可以先就近邀请周边的管理团队来村上进行业务培训，可面向从事适度规模精英的农民开展农机操作、无人机播撒等复合型全链式培训；同时，也可以组建村上研学队到其他具有丰富经验的公司（合作社）进行考察学习，去农业领域的专科院校邀请专家定期到村进行技术指导，进而不断增强综合业务素质。充分挖掘家庭农场和农民合作社带头人资源，促进其身份向职业化转变，引导高素质的农业职业经理人参与并引领村集体经济发展。探索建立乡村首席运营师制度，在已有一定经济基础的村聘请首席运营师团队对乡村整体规划、农业品牌建设以及新媒体运营等方面开展先行先试，尤其是对于那些以生态旅游为主导产业的村，可以在运营师团队的策划下吸引更多流量，进而打出旅游品牌的广度和知名度。

3.强化城乡人才流通

通过政府搭建的乡村科创基地、创业孵化基地、实习（见习）基地、专家工作室等平台，有效组织村与相关基地开展人才合作交流，把新发展理念、新科学管理制度、新赛道等带到农村，让乡村“涨见识”、城市“接地气”，完善人才共享机制，实现城市与乡村人才资源在双向流动中利用价值最大化。同时，对于本就“空心化”的村（社区），要通过村域范围内的产业发展吸引青壮劳动力返乡就近就业，进而反哺村集体经济发展。如成都“西控”区域布局的现代农业产业功能区依靠在地村成立的劳务派遣输送公司进行劳动力补充，既有效吸纳村民返乡就近就业增加收入，又促进了村集体经济的发展，更为产业功能区招工提供了便利和劳动力保障。

（二）厘清“位”的长与短

1.着力补短板

成都“西控”区域在交通、公共服务、教育、人才等方面并不具有明显优势，集体经济需要因地制宜解决所在村（社区）面临的发展短板，也要对上积极争取示范试点发展契机的政策、资金等方面支持。譬如邛崃、蒲江抢抓国家红色美丽村庄建设试点发展机遇，通过试点的资金、政策等支持，既可以强化在地村（社区）公共基础设施的完善，又可以招引一批项目促进村集体经济发展，带动当地村民提高收入水平。积极推动数字乡村建设，“运用数字信息技术加强乡村集体产业布局规划，避免集体产业低质量重复性发展”。加快推动城乡基础设施一体化，在示范试点的引领下，周边毗邻村（社区）可以强化联动合作，适度聚集现代生产要素，扩大建设试点辐射范围实现产业链的后向延伸。

2.挖掘优势资源

“西控”区域作为成都重要的生态涵养地和水源保护区，拥有成都市最丰富的生态资源、最美丽的田园风光、最优良的宜居品质，为集体经济的发展指明了新方向、提供了新思路。村（社区）要坚持“生态、生产、生活”相融合理念，不断激发集体经济发展的内生动力，在打造稻鱼虾生态种养、水果蔬菜生态农业、药材、食用菌、竹林等农产品供给模式中，可探索开发森林旅居、风味餐饮、户外露营、生态旅游、康养等广受消费者喜欢的新型生态产品，充分挖掘自身特色生态林地潜力，以“天府森林粮库”建设为契机，将生态、产业、文旅串联成线，促进生态价值多元转化。同时，要注重挖掘和保护传统农耕文化，做好“乡愁”文化旅游产品的开发，如都江堰、崇州等地通过新场景营造重塑川西林盘文化符号，恢复性建设具有代表性的传统村落，打造独具特色的川西林盘，探索集体经济发展“绿色新赛道”。

3.区域统筹联动

在国家城乡融合发展试点的政策红利下，成都“西控”区域城乡要素自由流动的部分制度障碍会得到突破，为集体经济发展的区域联动也带来了更多可能和更大空间。为了更好优化整合区域范围内的闲置资源，可打破边界壁垒探索跨区域的村村合作发展模式，发挥资源集聚效应，化竞争为合作，实现多村在资金、资源、人才、技术等要素融合，以片区项目集群实现多业态的产业融合。在成都实行以重点片区和结对联动合作区建设赋能城乡融合发展的战略布局中，可通过跨区域的村企、村村、村镇合作，联动国有企业、民营企业对整合的资源进行统一开发经营，提高村集体经济运营中抵抗风险的能力，进而打造具有区域影响力的特色品牌。政府部门对农业产业发展、绿化造林、生态保护、社区治理等方面给予的资金补助或财政保障等可进行统筹形成合力参与村集体经济发展，有效提高资金使用效益。

（三）强化“制”的循与导

1.优化运营管理

随着《中华人民共和国农村集体经济组织法》的出台，规范了农村集体经济组织的组织机构，为将来集体经济的市场化运营管理奠定了法治基础。成都“西控”区域的村集体需要进一步研究相关法律的政策内涵，梳理目前已有集体经济组织存在的问题，有效引导村（社区）按照新法律条文规范集体经济组织，同时依托数字乡村建设，可同步建立村集体经济资产的数字化台账管理系统，让村集体经济在成员、组织架构、资产核算等实现系统化管理。在此基础上，大力培育集体经济组织的经营管理潜力，“建立以‘股’代‘权’，以‘股’定‘责’，以‘权’保‘利’的新机制”，统筹村集体的经营性资产（建筑物、无形资产、集体投资形成的投资权益），引入社会资本，采用项目合作、股份投资等方式进行市场化运营，促进资本要素的加速流动以实现城乡产业协同发展。

2.强化风险防控

集体经济组织在参与市场化竞争中，无论是采用独立经营亦或是托管经营，在抗风险能力上相较于其他市场主体来讲较弱，因此，可鼓励引导金融机构把村级集体经济组织和村党组织领办的合作社纳入授信范围，增加金融产品和优惠服务供给。探索“政银担”风险基金金融模式，对有发展意愿的村集体，通过政府引导，省农担公司、惠民担保公司和银行等金融机构三方合作，壮大集体经济。根据《农村集体经济组织法》，尽快完善集体经济组织法人代表制度，建立财务会计、财务公开、财务报告制度以及审计监督机制等强化监督管理，既减少村集体“三资”流失的风险，又规范集体经济组织发展村集体经济的途径，进而促进资产变资本，提高集体经济的安全性、稳定性和可持续性。

3.完善利益联结

要健全村党组织领导机制，确立村集体经济组织的特殊法人地位及组织架构，明确其代表集体行使所有权和作为村集体资产的管理主体，完善考核激励机制，建立科学合理的村级集体经济发展考核评价指标体系，配套建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，定期开展检查、督查与考评工作，增强激励效果。集体经济发展“带头人”可纳入到村两委后备干部人选进行重点培养，增强党组织战斗堡垒作用，引领集体经济快速发展。要健全村级集体经济收益分配机制，根据有关法律制度和集体经济组织章程规定，合理设置股权收益比例，妥善处理集体经济组织成员和集体的股权关系，正确处理集体经济收益分红与兜底民生保障的关系，让集体经济组织成员共享经济发展成果。创新联农带农机制，引导农户参与村集体经济组织，团结形成一定规模的农户经营主体，吸引农户家庭经营加入村集体经济发展大军中，形成乡村共同富裕的建设合力。

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（作者单位：中共邛崃市委党校）

责任编辑：李政