西部国际陆海新通道建设的法治保障

西部国际陆海新通道北接丝绸之路经济带，南连21世纪海上丝绸之路，在区域协调发展格局中具有重要的战略地位。西部陆海新通道是西部地区各省市自治区利用铁路、海运、公路等运输方式，经广西北部湾港出海的骨干通道[1]。党的二十大报告提出“加快建设西部陆海新通道”，这为促进广西由通道型经济向枢纽型经济转型、实现区域经济协同发展提供了新机遇[2]。海铁联运正迈向“无缝衔接”，“一带”与“一路”在北部湾交汇，广西成为西部国际陆海新通道的关键节点，重庆作为运营中心发挥重要作用。习近平总书记于2024年4月在重庆考察时，指出“建设西部陆海新通道，对于推动形成‘陆海内外联动、东西双向互济’的对外开放格局具有重要意义”。研究者们对建设西部国际陆海新通道展开了一系列研究，主要有西部国际陆海新通道的共建与国家重大战略融合发展研究[3]；西部陆海新通道对区域产业创新的影响[1]，产业集聚对产业结构升级的影响[4]，产业升级效应及路径分析[5]；西部陆海新通道海铁联运班列发展策略[6]，高质量发展需要配套基础设施、物流信息共享及相关政策支持[7]。研究者们多从宏观层面开展整体发展研究，但与具体产业选择特别是与海铁联运相关的研究相对较少。海铁联运能利用北部湾的优势，适应战略发展需要，是在先进产业带动下提升地区发展的特色产业，也是西部国际陆海新通道建设的核心部分。鉴于此，本文通过四维态势分析，利用战略组合结果确定适应产业，并在此基础上从法治角度提出科学有效的保障路径。

一、广西北部湾在国际陆海新通道建设中的SWOT分析

北部湾地理位置特殊，位于中国南海的西北部，是“一带一路”的重要节点，是多项国家重大战略、政策的覆盖区，但该地区整体经济发展相对滞后。可通过SWOT分析（包括优势、劣势、机遇、威胁的态势分析法）进行战略选择，为该区域制定相应的发展战略、计划以及对策提供参考。

（一）陆海相交的禀赋优势

北部湾位于中国广袤的西部内陆地区和中国南海之间，拥有优质的港群资源，是我国西南、中南乃至西北地区最便捷的出海通道[9]，具有发展多式联运的得天独厚条件。北部湾海岸线长1628.59公里，港水深、航道和避风条件良好，素有“天然优良港群”之称。西部陆海新通道骨干工程平陆运河的建成后，西江航运干线中上游船舶可经西部陆海新通道（平陆）运河从钦州港出海，较由广州出海缩短560公里[10]。2022年1月，交通运输部发布的数据显示：在全国港口集装箱吞吐量中，北部湾港口完成货物吞吐量35822万吨，排全国第9位，同比增长21%；完成集装箱吞吐量601万标箱，排全国第8位，同比增长19%，货物吞吐量同比增长率与集装箱吞吐量同比增长率均在全国沿海主要港口中排名第一，且远高于全国平均增速（6.8%和2.8%）[8]。在政策方面，广西壮族自治区享有立法自治权，另有国家各项政策的扶持，泛北部湾国家可充分利用合作论坛高效协调，逐步完善相关磋商机制，为贸易和投资提供最大程度的便利。

（二）现状与需求差距劣势

硬件基建方面，大吨位码头和航道不足，疏港铁路能力明显不足，防城港与钦州港的绕行距离较长，海铁联运、铁水联运的运输组织水平有待进一步提高。远洋航线尤其直航航线少，上下行班列不匹配，班轮频次较低，洲际干线班轮航线缺乏。中间衔接是陆海联运的关键问题，但广西壮族自治区公路的等级和密度较低，铁路运输能力还未达到国家战略标准，与周边接壤国家铁路的联通也不充分。内陆水运干线及支线整体承载能力均不足、总体集装箱化程度低、西江等干线与北部湾港口之间的海江联运的关卡未打通等。要打通国际陆海新通道的发展通道，除硬件建设外，还有法制、规范、标准、服务等软件方面。相比于东南部地区沿海港口城市，北部湾港口城市的经济发展水平较低，市场上的多式联运经营主体较少，缺乏统一的标准与操作规范。泛北部湾地区要开展多式联运需要克服多国间法制不同、操作流程不同等现实问题，包括运输单据、报关、报检、检验、检疫等文件。

（三）多重战略叠加的机遇

随着全方位深入对外开放、高质量发展、共同富裕、构建人类命运共同体等重大论断的提出，北部湾迎来了跨越式的发展机遇。西部陆海新通道的门户港已成为海上、陆上“丝绸之路”的重要节点。加快发展海铁联运枢纽，实现与重庆双向“天天班”，与云南、四川双向每周4至6班。2023年上半年，西部陆海新通道海铁联运班列开行突破4500列，同比增长9%。北部湾港海铁联运班列集装箱倒运效率达845标箱/班次、同比增长15%[11]。广西与东盟国家陆海相邻，北部湾依托通道优势成为“西部地区—北部湾地区—东盟地区”的重要枢纽，成为面向东盟区域的重要门户。截至2021年底，北部湾港集装箱航线共64条，其中内贸27条，外贸37条，基本实现了我国沿海主要港口及东盟国家的全覆盖。广西自贸试验区的最大特色是中国东盟合作，钦州港片区依托中马“两国双园”合作机制，促进与东盟自贸区3.0版建设，一个独具东盟特色的自贸试验区将为构建中国东盟命运共同体做出新的更大贡献[12]。

《区域全面经济伙伴关系协定》（以下简称RCEP）的签订增强了中国南海周边国家、亚洲与大洋洲国家间的贸易联系，该协定涵盖了拥有22亿人口（占全球将近30%）的市场、26.2万亿美元GDP（占全球约30%）和将近28%的全球贸易 [13]。RCEP通过采用区域累积的原产地规则，深化了域内产业链价值链，使得原材料和中间品的运输需求大增。相应地，货物运输需求也随之增长加速。从距离或便利度来讲，北部湾港口理应成为前述贸易货物出口的首选起运港，但当前北部湾港口的设施尚不能完全满足这些货物进出口的服务需求，导致有些货主宁愿增加时间和经济成本也将货物运至广州、深圳等大型港口出运，形成了北部湾经济区与粤港澳大湾区融合、互补式发展的境况。

（四）不确定因素潜在威胁

泛北部湾地区包括中国、越南、新加坡、马来西亚、菲律宾、文莱、泰国7个国家，各国政治体制不完全相同，经济发展差异较大。这种情况下，国家间合作互信就存在一定障碍和困难。对于投资或贸易过程中的争端，相应的争端解决机制还不完善。虽然“一带一路”国际商事争端解决机制日趋健全和完善，但是管辖范围、司法实践、监督与行政行为的透明度方面还有待加强。

基于上述SWOT分析，可得出相应的“优势—机遇”战略组合、“劣势—机遇”战略组合、“优势—威胁”战略组合和“劣势—威胁”战略组合。综合考虑战略组合确定适应地区特点、与区域发展相互推动的特色产业及未来发展方向，海铁联运产业是最优选择。

从“优势—机遇”战略组合来看，相比于其他沿海港口，北部湾港口更具有发展成为海陆相连的枢纽节点的优势。2019—2021年，借由特有的、天然的区位优势，北部湾港口的货物年吞吐量分别为25568万、29567万和35822万吨，集装箱年吞吐量分别为382万、505万和601万标箱。在当前国家落实“双碳”目标的背景下，海铁联运的价值将得到进一步提升。

从“优势—威胁”战略组合来看，依托庞大市场容量和需求，总结现有成功经验，参考最高人民法院发布的“一带一路”建设典型案例，尤其涉及海铁联运的示范案例，共同健全国际商事争端解决机制，将威胁降到最低。

从“劣势—机遇”战略组合来看，北部湾港口建设、广西铁路建设全面开工实施。另外，在与其他国家合作过程中，广西可制定公平互利的实务操作细则，以解决海铁联运存在的单证不统一、标准不统一、海关手续繁杂与重叠等问题，最终真正实现“一票到底”。

从“劣势—威胁”战略组合来看，需要全区域全面整体提升，很难实现短期突破。努力的方向或下一步工作的重点可置于机遇战略中的各项政策的贯彻和落实中，加强相关领域合作，将大型工程建设进行阶段性细分并着手实施，迈出分步骤、分阶段发展的第一步。

二、西部国际陆海新通道法治保障的问题及对策

上文分析得出海铁联运产业可以发挥北部湾优势，紧密契合北部湾当前机遇；在劣势与威胁方面，需要探索解决或削减的路径，分为硬件与软件两方面：硬件建设方案更多地需要大量资金的投入，软件方面可以从法治角度寻求保障。

（一）政策落实为西部国际陆海新通道提供动力

当前北部湾的区域发展处于政策规划向项目落地转化的初始阶段，海铁联运发展较为滞后，要发展成为带动大部分西部地区经济发展的关键产业，需要政策的大力扶持，更重要的是将扶持政策落实为具有吸引力的优惠条件或保障规定加以实施。2020年5月，国家发展改革委印发《关于明确涉及围填海的国家重大项目范围的通知》（发改投资〔2020〕740号），明确了涉及围填海的项目名单，其中列入《西部陆海新通道总体规划（2019-2025）》的项目属于可围填海项目。该项目的落地大大推动了西部陆海新通道的建设。另外，多式联运市场的价格、标准的统一，人才、技术的引进等都需要政策的推动。

首先，结合地方特点细化分析国家发布的各项政策。2019年8月，国家发展改革委发布的《西部陆海新通道总体规划》，本着打造具有较强竞争力的西部陆海新通道的指导思想设计总体方案，并于后续一系列文件中加以体现。2020年5月17日，《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出要加快川藏铁路、沿江高铁、渝昆高铁、西（宁）成（都）铁路等重大工程规划建设；打通断头路、瓶颈路，加强出海、扶贫通道和旅游交通基础设施建设；完善北部湾港口建设，打造具有国际竞争力的港口群，构建陆海联运，积极发展向海经济和多式联运。2021年9月国家发展改革委印发的《“十四五”推进西部陆海新通道高质量建设实施方案》提出目标：到2025年，基本建成经济、高效、便捷、绿色、安全的西部陆海新通道。东、中、西三条通路持续强化，铁海联运集装箱运量达到50万标箱，跨境铁路班列达到2000列[17]。2022年1月，交通运输部、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局联合印发《西部陆海新通道“十四五”综合交通运输体系建设方案》提出：完善港口硬件条件和软环境，提高物流组织运行效率，加快重点物流平台建设，提升贸易枢纽功能。

其次，要注意环境保护，尤其是海洋环境，遵守《中华人民共和国环境保护法》等相关法律法规，坚持环境效益与经济效益双赢，提高对油污污染、污水污染、微生物污染等问题的关注度，严格管控围填海等行为，强化资源边界刚性管控[18]。

最后，北部湾海域海洋立法与海洋政策均需考虑区位特殊性，以保障北部湾经济区建设与沿边经济发展。地方政府之间合作协议的法律特征及实施，海关、工商、税务、知识产权、能源开发等几个特殊领域执法协作，以及区域合作纷争解决机制问题等都直接影响到发展的步伐和水平[19]。完善知识产权保护体系，包括专利、商标、地理标志、著作权、民间文艺、维权援助等领域，探索建立重点产业知识产权快速维权机制，推进知识产权综合执法，建立跨部门、跨区域的知识产权案件移送、信息通报、配合调查等制度[20]。

（二）地方立法为西部国际陆海新通道清障护航

因《国际集装箱多式联运管理规则》已废止，所以目前我国对海铁联运的法律规定散见于海商、海运法律法规或与合同相关的法律规定中，如《中华人民共和国民法典》合同编的第19章和《中华人民共和国海商法》第4章。适用上，依据特别法优于一般法的法律适用原则，优先适用《中华人民共和国海商法》。但由于这些法律规定均不是在行业特殊性基础上的针对性规定，在处理现实问题时会出现法律关系主体权利义务界定不明、非集装箱运输承运人责任空当、严格责任原则对多式联运经营人来说显失公平等诸多问题。这就需要注重可操作的实施细则、国内法和国际法衔接实施办法等的制定，减少法律真空的空间和数量[21]。

广西壮族自治区可以在中央立法支持下，在立法权限内，制定适应当前需要、促进当前政策落实与实用的地方性法规。在制定与北部湾海域相关海洋立法时，要充分考虑到地区特色和地域特殊性。在制定普通法的时候要考虑是针对地区发展或潜在海洋争端制定特别条款，还是采取在普通法基础上制定特别法的形式。

北部湾区域的经济发展和良好的营商环境的营造，需要协调的法治环境。海铁联运的发展核心是抓住该行业关键点的衔接与统一问题。这需要在深入行业并全面了解存在问题的基础上，从实际出发，以解决实际问题为目的，针对具体问题，与合作国家主管部门协商解决方案，为国家间签订双边或多边协定奠定良好的实务基础。

（三）运输合同等单证问题为企业实务所重视

目前，北部湾港至我国中西部省区市已开通6条双向常态化运营线路，班列服务范围覆盖10省（自治区、直辖市）36市71个站，辐射站点较2020年增加37%。西部陆海新通道不断优化海铁联运“一口价”产品，2021年全程海铁联运“一口价”线路增至45条，比2020年增长12.5%，铁路给予新通道可享受运价下浮货物品种约200种，通道班列物流成本持续下降。探索叉车整车海铁联运新模式，为广西车企提供“一箱到底”出口运营模式。

除推动多式联运单证在品名、规格、包装、运费、交接和权利责任方面的统一标准和互认衔接外，在交通运输部等主管部委的支持下，推进“一单制”的特殊物权凭证法律地位认定。《中华人民共和国民法典》第840条规定：多式联运经营人收到托运人交付的货物时，应当签发多式联运单据。按照托运人的要求，多式联运单据可以是可转让单据，也可以是不可转让单据。确保“可转让性”使其发挥其金融创新功能，实现提单的质押、担保等融资功能，结合国际信用证为国际贸易结算提供多样选择，增强灵活性。

在各运输模式单独发展与联合发展的同时，不乏中小型、小微型企业的加入和参与，若这些企业与托运人等主体发生纠纷，往往与运输合同或单据相关。而多式联运单其中一种运输方式就涉及多种多份单证等文件，企业如果存在操作人员知识、经验欠缺，管理人员在监督、审查、校对工作上存在忽视等问题，极易在货物出现缺、损、延、坏等问题后，在处理过程中出现文件缺失、缮制有误、不明确、不规范等问题，导致其在纠纷中无法维护自身权益或加剧纠纷复杂度。

《国际铁路货物联运协定》托运人在索赔诉讼时需要做好前置程序，因为赔偿请求是以书面方式提请的，需要原告收集好送达书面赔偿请求材料的证据。《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国海商法》对多式联运单据的相关规定尚不够详细。在数字经济时代，“互联网+技术”的发展和普遍应用为行业操作带来了革新，电子单证乃至区块链都推动着无纸化进程，在确定其凭证功能和证据地位时可参考《鹿特丹规则》。

（四）海关制度为西部国际陆海新通道提速增效

RCEP的生效实施将极大促进成员国之间生产要素的自由流动，提升通关效率，继续缩短向享受配额、优惠资格等的通关申请人做出预裁定决定的期限，降低企业通关成本。如对与我国建立“经认证的经营者”（Authorized Economic Operator，简称AEO）互认机制国家的企业的货物，享受货物优先查验权。

实现一站式验放需要海运和铁路运输相关部门的无缝对接。例如，在海运与铁路运输衔接的区域采取闭环式管理，如果没有必须加检加验的项目（如因运输方式不同产生的安全需要等），只要货物不出闭环管理区，就可以实现经过一次申报、检验，在放行后无障碍移动。其间，必要环节经由单据、信息操作完成，而非集装箱移动甚至套箱的实物操作，可最大程度节约费用，提高效率。但是，要实现这样的操作流程，所需的整合工作的工作量非常大，包括作业的整合、标准的整合、信息的整合、平台的整合等。

2022年3月，财政部、海关总署、税务总局印发的《关于陆路启运港退税试点政策的通知》指出，将北海港区、钦州港区和防城港区纳入离境港参加试点。新政策的启运港为西安国际港务区铁路场站而非内河港口，运输方式为铁路运输而非水路运输。企业报关出口后即可申请退税，退税时间较以往大幅提前，缩减资金占用时间，提高效率的同时减小企业压力[22]。

广西壮族自治区在投入建设西部国际陆海新通道过程中，要不断优化营商环境，大力发展海铁联运产业，吸引多式联运经营人“走进来”。以《中华人民共和国外商投资法》及其实施细则为准绳结合配套政策，提高开放水平和法治化程度。彻底改变以往企业“准入不准营”、注销难、市场准入限制偏多、选择性执法和滥用自由裁量权等不良现象。全面发展北部湾沿海港口，有效疏解上海、深圳、广州等国际大型港口的繁忙和拥堵，缩小地区间尤其是港口区间的发展差距，这也是“共同富裕”的指导和体现。广西壮族自治区尤其北部湾应将优势和天赋转化为经济增长的动力，发展海铁联运特色产业，保障西部国际陆海新通道全面建成。

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作 者：上海海事大学博士研究生

责任编辑：刘小侨