城市建筑废弃物污染治理困境及其突破

城市建设和城市改造过程中产生的建筑废弃物不仅影响市容市貌，还对环境产生了大量污染。建筑废弃物又称建筑垃圾，根据《城市建筑垃圾管理规定》，建筑垃圾是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物。《建筑垃圾处理技术标准》指出，建筑废弃物主要分为工程渣土、工程泥浆、施工废弃物、拆除废弃物和装修废弃物等五类。因此，城市建设和改造过程的每一个环节都有可能产生建筑废弃物，并且建筑废弃物主要以固体废弃物的形式存在。除此之外，建筑废弃物的数量与城市化的进程有关。城市化初期，城市建设需求低，城市发展产生的建筑废弃物较少；城市化后期，城市建设能力强但城市建设需求低，城市发展产生的建筑废弃物亦少。而城市化中期，城市建设的能力和需求不断增强，产生较多的建筑废弃物。我国目前正处于城市化高速发展时期，2022年我国城市化率已经达到65.22%，大量的城市基础设施建设和城市改造还在进行。据统计，我国建筑废弃物的年产量约为20亿吨，而建筑废弃物处理能力为年10亿吨至14亿吨[1]，建筑废弃物治理能力不足。目前，许多建筑废弃物在未经过处理的情况下，直接被运往城郊或山区进行粗暴填埋，对环境产生负面潜在影响。2015年9月21日，国务院颁布《生态文明体制改革总体方案》，指出要“完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制”。2021年9月12日，国务院颁布的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》指出“加快健全市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度”。建筑废弃物的治理模式能丰富生态补偿理论，生态补偿理论对优化建筑废弃物治理方式具有一定的启发意义。本文通过对建筑废弃物领域内的治理模式进行分析，就治理理念、治理方式、治理路径进行具体的机制设计论证，希冀为我国城市建筑废弃物治理提供有益借鉴。

一、城市建筑废弃物污染治理研究的源起与检视

对建筑废弃物进行治理不仅是环境保护的要求，还是实现高质量发展的要求。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“我们要推进美丽中国建设，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。”对建筑废弃物污染治理是环境保护的内在需求，学界也围绕此展开了大量的探讨。

（一）源起：城市环境保护的内在需求

建筑废弃物的处理多采取直接焚烧或者填埋的方式，而这种处理方式使得建筑废弃物成为一个确定的污染源。地下填埋的建筑废弃物会占用土壤资源，直接造成土地污染。建筑废弃物排放量的增多决定了建筑废弃物消纳场所的数量上升，土地被占用的面积也逐年上升。而每产生一万吨建筑废弃物就需要一亩地进行堆放。这种处理方式会对土地资源造成较大的污染和浪费，且消纳场所的增长速度无法匹配建筑废弃物的增长速度。大量建筑废弃物会在高温、细菌的分解下产生恶臭，引发空气污染。有害金属物质伴随着降雨渗透到地下水中，造成水源污染，并且伴随着水流形成污染带，进而影响水生物的健康、农作物的灌溉、饮用水的供应，间接对人体产生损害。直接焚烧的建筑废弃物会产生空气污染，并随着呼吸进入人体。少部分可燃建筑垃圾还会在焚烧过程中合成有毒物质，形成二次污染。对建筑废弃物进行治理已经成为促进环境保护、提高城市化质量、贯彻生态文明理念的题中之义。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）明确指出要建立建筑垃圾全过程管理制度，规范建筑垃圾产生、收集、贮存、运输、利用、处置行为。粗放型的污染处理方式已经不适应我国经济社会发展要求。对建筑废弃物污染进行优化治理，提高建筑废弃物污染处理的社会效益，增加建筑废弃物处理的附加价值，促进资源的再利用是建筑废弃物治理的重要价值选择。

（二）检视：学界对建筑废弃物治理的探讨

建筑废弃物的治理离不开“减量化、资源化、无害化”（以下简称“三化”）。学界对建筑废弃物治理探讨大多围绕此展开。其一，有学者提出借鉴德国建筑废弃物治理经验，实行建筑废弃物源头分类治理机制[2]，通过确立“污染有价”原则[3]从源头减量。其二，有学者认为应当建立监管联动机制促进对建筑废弃物的再利用。[4]中小城市普遍消纳能力不足，但建筑废弃物数量还在高速增长。通过渣土回填、安全拆解、科学清运、“互联网+”等方式达到资源再利用的目的[5]。其三，有学者认为应当从制度设计入手推进建筑废弃物的无害化，并且配合公共采购等相关政策法规进一步保证再生产品的市场竞争力[6]。采取单一主体治理的“运动式”治理方式使得治理效果呈现短效性[7]，不符合可持续发展要求，应当通过完善“政府引导扶持、企业自主投资”的模式引导多元主体共治[8]。中国知网相关领域论文发表情况显示，我国对生态补偿理论的研究最早在20世纪90年代。在研究之初，学者们主要聚焦流域生态补偿理论的研究，此后拓宽到草原、耕地等领域。除此之外，学界对建筑废弃物治理的探讨大多倾向于从环境科学、管理学视角切入，以技术层面的治理为主，制度层面的研究相对较少。因此，有必要从制度层面对现有建筑废弃物治理模式的困境表征进行梳理，并在“生态补偿”理论视角下探索完善城市建筑废弃物污染治理机制。

二、现有建筑废弃物治理模式的困境表征

现有建筑废弃物治理模式缺乏创新性举措，无法凸显对建筑废弃物治理的特殊性。在污染预防方面存在对长远利益的短视、在污染治理方面存在污染者与被污染者的收益分配机制缺位、在污染排放方面存在排放成本收益局限。综合来看，虽然目前建筑废弃物的治理取得了一定成效，现有治理模式仍然有很大提升空间。

（一）污染预防：对长远利益的短视

环境损害难以修复、难以逆转。对环境污染最好的治理方式是减少污染、预防污染。而现有的建筑废弃物污染治理更多倾向于对污染的事后治理，污染预防机制的建设差强人意。一方面是由于城市化进程的不可避免。在城市建设与改造过程中必然会产生大量的建筑废弃物，因此社会注意力更多地倾向于对建筑废弃物的事后治理。另一方面是由于环境污染具有累积性、迁移性和转化性。通常来讲，建筑废弃物属于固体废弃物。与有毒化学物质对生态环境造成的损害不同，建筑废弃物的堆放并不会产生明显的污染扩散效应，对生态环境也并不会产生立竿见影的损害，而会随着时间的推移，通过生态循环来对整个生态环境造成影响。市场主体在短期污染治理过程中无法意识到环境利益的重要性，也就无法对环境污染防治进行事前预防。

当前环境污染预防存在“结构”与“功能”内在冲突。换言之，现有的利益结构使得环境污染预防功能无法全面展现。政府注意力作为社会治理的资源，预示着对某些领域的关注程度。政府作为环境污染治理的主体之一，虽然“两手抓，两手硬”的理念要求政府必须要对生态环境进行预防性治理，但是当前经济建设仍然是地方政府的中心工作，经济发展亦是干部考核的显性政绩。因此，当短期利益吸引政府注意力的时候，行政机关就可能存在对长远利益的忽视。

（二）污染排放：收益分配机制的缺位

《固废法》及作为环境保护基本法的《中华人民共和国环境保护法》确立了法定的排污收费制度[9]。该制度仅涉及对排污主体的收费，属于行政收费的一种。行政收费是行政机关在依法行使职权或事业单位在依法提供公共服务中，向公民、法人和其他组织收取费用的行政决定[10]。排污收费是污染主体造成环境损害的一种对价，是污染主体对环境利益的付费。但污染主体在对环境造成损害的同时获得了利益，被污染主体的环境权益受到了损害却没有获得补偿。从法理上讲，人不能因为自己的过错而获益。即使排污主体制造环境污染的行为客观上可能具有合法性，但这种合法性是社会主体之间利益博弈的结果，并不代表合理。排污行为是以牺牲环境利益为前提而获取经济利益，是对环境权益的“过错”，污染主体亦因“过错”而获益。基于“分配正义和共享正义的生态正义”[11]理念，即使污染主体获益亦应当对被污染主体有所补偿。通过对被污染主体的补偿，实现对生态成本与收益进行再次分配，进一步矫正环境权益初次分配的不合理。正是由于收益分配机制的缺位，污染主体在利益导向下对环境造成更多的污染，缺乏对污染治理的内生动力，无法从源头进行整治。现有的建筑废弃物污染治理模式忽视了对被污染者环境权益的保障，亦忽视了通过收益分配的方式对污染者排污进行约束，仅对污染排放进行收费无法取得良好的污染治理成效。

（三）污染治理：成本收益局限

污染排放的治理必然涉及成本和收益的考量。不少学者提出运用新兴技术对建筑废弃物进行资源化处理。但现有建筑废弃物的治理由于技术研制成本高、建筑废弃物多等原因导致治理成本高，治理的收益无法达到理想效果。例如，二次钢的价格高于原钢价格导致二次钢的销售量低于原钢的销售量，挫伤了污染主体对污染物“三化”的积极性。虽然《固废法》指出要对固体废弃物的防治给予税收优惠，但整体来讲，污染治理的收益并没有与成本匹配。从“理性经济人”的角度考量，人的理性完备，必然趋利避害，把降低成本、提高收益，取得社会利益的最大化作为追求目标[12]。治理主体作为市场主体的一部分，必然会选择对自我利益最大化的方式对环境进行治理，而不是对环境利益最大化的方式进行治理。因此，治理成本低、经济收益高的治理方式就成为最优的解决方式。例如，通过简单填埋、就近焚烧的方式，降低治理成本，从而提高经济收益。这是市场经济的固有局限性，无法被克服，当市场失灵的时候就需要寻找新的治理出路。

三、建筑废弃物治理的生态补偿模式适用

党的十八大报告、十九大报告均提出完善生态补偿机制，弥补污染治理缺乏激励、资金筹集来源单一的缺憾，并在全国多地展开了生态补偿机制试点。《无锡市生态补偿条例》第二条、《苏州市生态补偿条例》第三条均指出，生态补偿是指主要通过财政转移支付方式，对有关组织和个人给予补偿的活动。生态补偿是对社会利益的二次分配，引入生态补偿理念对建筑废弃物进行治理，有助于扩充治理理念、优化治理方式、完善治理路径。在建筑废弃物污染治理中，应通过强制建筑废弃物污染者对因建筑废弃物污染而受到损害的区域、企业和个人进行经济补偿，实现经济效益和社会效益的统一。

（一）生态补偿理论适用的可行性分析

生态补偿理念（Ecological Compensation）就是按照“谁受益，谁补偿”的原则，通过经济手段来调节相关者利益关系，对生态环境进行修复的发展理念。其产生的背景在于生态权益受损者和生态受益者的利益分配不均衡，进而引入新的利益分配机制，使生态权益受损者的受损权益及发展利益得到合理补偿[13]。生态补偿制度逐渐成为获得普遍认同的生态治理领域经济性激励制度。

1.理论层面的可行性。目前，我国并不存在与生态补偿有关的单行法。关于生态补偿理论的论述散见于各类部门规章、地方规范性文件以及重大会议报告。囿于相关法律规范的碎片化，生态补偿理论大多是在某个领域内，以某种生态要素治理为目标而进行发展，例如，流域生态补偿、耕地生态补偿、森林生态补偿、海洋生态补偿等，并在此基础上形成横向生态补偿理论和纵向生态补偿理论，进而衍生出市场化生态补偿理论。生态补偿理论属于法经济学与环境科学相结合的边缘理论，目前学界还缺乏对该理论的比较分析。部分学者将“生态补偿”理论与“生态保护补偿”理论视为同一个理论。两种理论的核心都关注了资源的合理配置、环境保护的经济效益与社会效益，并且法经济学已经提供了充足的理论支持，在具体治理中体现的差异尚不明显。太原市在2017年12月7日颁布《太原市建筑废弃物管理条例》的第五章对建筑废弃物的综合利用、资金来源、产品使用、技术研发等方面做了多样化的规定，生态补偿理念已经有所体现。因此，利用生态补偿理论对建筑废弃物的治理在理论上具有可行性。

2.实践层面的可行性。生态补偿机制在全国多地进行试点，其中以新安江流域的生态补偿模式最为典型。该模式为其他类型的生态补偿模式提供了区域协同治理机制、联防联控机制的借鉴[14]。耕地生态补偿的实践不断增多，为其他主体的补偿主体、补偿方式、补偿机制提供了借鉴[15]。在建筑废弃物治理方面，北京市在2007年明确建立垃圾处理经济补偿机制，其中费用标准核定为每吨50元，垃圾转运站所在地获得每吨5元的补偿，垃圾处理场所在地获得每吨45元的补偿。西安市于2021年7月印发《生活垃圾终端处理设施区域生态补偿办法》，规定西安市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿以生活垃圾输出区向输入区补偿为原则，按照每吨50元的标准计算[16]。深圳市自2013年开始便不断规范建筑废弃物的治理，通过完善建筑废弃物的运输和处置、综合利用等制度安排，不断推进建筑废弃物的规范化治理。其中《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》指出实行建筑废弃物排放收费制度，并将排放费全部用于支持建筑废弃物减排与回收利用活动。生态补偿理念已经在具体实践中有所体现，因此引入生态补偿理论对建筑废弃物的治理在实践上具有可行性。

（二）代际公平：生态补偿理论适用的价值基础

“当代人对将来之世代生存负有不可推卸之责任”[17]。生态补偿的理念决定了对于建筑废弃物污染的治理应当先于建筑废弃物产生之前预防，而不能仅局限于事后治理。因此，基于代际公平的考量，必须要对建筑废弃物进行事前防治。代际公平包含跨代的公平和当代的公平，而只有实现当代的公平，跨代公平才有坚实的前提和基础。

当代的公平追求主体利益的公平化：一方面，资金补偿方式是实现共享利益的主要补偿方式。现有补偿方式以政府财政资金补偿为主，给地方政府财政带来一定压力。于此，行政机关应当拓宽资金来源渠道，从政府直接出资向政府、企业、社会共同融资逐渐转变。同时，设立生态补偿专用资金，充分吸收财政转移支付资金、绿色金融资本以及社会公众捐款，鼓励生态补偿资金市场化运作，缓解生态环境保护和治理资金压力。另一方面，产权交易是实现资源优化配置的主要补偿方式。生态资源具有公共属性，生态产品具有增值性和可流转性[18]。排污权交易制度取得了良好的社会效益。将建筑废弃物污染的堆放纳入排污权的交易范围，倒逼市场主体从源头控制、减量。跨代的公平要求污染主体承担相应社会责任：一方面，市场主体的智力补偿是主要的责任承担方式。补偿者通过对受偿者提供教育、培训机会，增加受偿者的谋生技能。同时这一方式有利于生态利益受损地区的人才培养，通过智力补偿，能为受偿地区培养大量的技术人才和管理人才，并提供大量的劳动力，带动经济发展。另一方面，加强对建筑废弃物资源化利用的科学研究与推广。联合政府各相关部门制定建筑废弃物污染治理在科研立项、产业政策等方面的优惠政策，支持关键技术的开发与推广。通过技术的研究与应用推广，增加受偿地区的就业岗位，补偿受偿地区损失的环境利益。

（三）生态补偿模式的具体适用

1.根据建筑废弃物污染的类型来确定生态补偿模式。不同类型的建筑废弃物污染对于环境的损害程度不同。因此，要根据建筑废弃物污染的类型来确定不同的生态补偿类型。其一，针对非可回收材料组成的建筑废弃物，应当建立起惩罚型补偿机制。通过提高补偿水平，促使补偿主体的产业转型升级。在建设过程中，通过利用可回收建筑废弃物、对建筑废弃物分类管理等方式降低成本。其二，针对难以回收的建筑废弃物，应当建立污染补偿型机制。难以回收的建筑废弃物由于缺乏回收利用的潜力，很大可能转变为建筑废弃物污染，因此应当对被污染者给予更高的补偿，但这类补偿标准应当低于惩罚型补偿机制标准。其三，针对回收成本过高的建筑废弃物，应当建立起技术开发补偿型机制。这部分建筑废弃物回收成本过高，缺乏相关回收技术。通过降低对受损害方的补偿标准，同时建立起相应的技术开发资金保障，能够对企业进行技术研发起到良好的激励作用。

2.明确建筑废弃物生态补偿的标准。明确的补偿标准对平衡城市发展与生态利益有重要作用。不同地区的城市化建设进程不同，城市建设改造进程也不同步。因此补偿标准应当对应不同地区的经济发展水平，既不能过高而给经济发展带来阻碍，也不能过低而达不到补偿效果。一是要考虑受补偿区域的经济发展、产业结构、人口年龄结构构成，评估区域未来发展潜力，根据区域未来发展潜力的大小来确定补偿基数；二是要对补偿标准进行动态调整，适应经济社会的发展需要，这也是基于行政化建筑废弃物补偿中存在“一刀切”问题的有效解决办法。

3.建筑废弃物生态补偿的公权力介入。习近平总书记指出：“要把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’。[19]”市场经济的局限性无法被克服的时候，公共权力的介入就具有了合理性。在环境国家时代，政府有义务提供某些市场无力提供或无法充分提供的生态环境公共物品，即政府在推进生态保护的进程中发挥重要作用[20]。生态补偿是通过转移支付或者提供补偿利益对生态利益受损者进行补偿的制度安排，这对政府提出了诸多要求。其一，政府要建立多元化的生态补偿机制。政府作为建筑废弃物污染生态补偿的重要主体，依法享有对建筑废弃物污染主体收取因建筑废弃物导致环境污染的税费的权力。通过完善税收奖励、绿色保险、跨区域转移支付、社保补助、基础设施补助等生态补偿机制，弥补受偿主体环境权益的损害。大力扶持建筑废弃物资源化、减量化、无害化相关技术，支持关键技术的开发与研究。强制实施建筑废弃物分类管理和资源化产品优先利用制度，针对工程渣土、可回收钢筋等不同类别的建筑废弃物进行分类管理，方便资源化处理。将企业资源化产品列入政府采购目录，同时给予优先利用资源化产品的企业税收等优惠，促进资源化产品的开发利用。除此之外，引导市场主体积极参与生态补偿。通常来讲，补偿主体可以是生态补偿法律关系中的任何受益者。因此，在一个生态补偿法律关系中，补偿主体往往不止一个。在建筑废弃物生态补偿中，补偿主体可以是企业、施工单位等。因此，政府应当引导多方主体参与生态补偿，构建联合补偿机制。其二，政府要完善部门联合治理机制。建筑废弃物治理包括的产生、运输、中转、消纳、利用环节，涉及住建、环保、规划、交通、房管、园林、林业、水务等多个部门。仅依靠某个部门对建筑废弃物治理无法达到有效处理建筑废弃物的效果。提升部门之间的协同治理力度，畅通行政部门与行业协会之间的沟通渠道，科学规划建筑废弃物的消纳场所、综合处理场所、中转分拣场所的选址，实现科学布点、合理建设、规范运输、有效处置，通过部门联合监管实现构建常态化联合治理机制。

加快推动绿色低碳发展、强化绿色发展的法律与政策保障，是我国“十四五”规划提出的重要方向，也是近年来党和国家确立的重要方针。生态环境保护是绿色低碳发展的应有之义。在城市化进程中，我国建筑废弃物的生产量与污染防治能力矛盾日益突出，导致资源浪费和环境污染。对于建筑废弃物治理的最优路径，就是引入生态补偿理论，通过探讨生态补偿理论适用建筑废弃物治理的理论可行性，构建科学、有效的生态补偿治理机制，实现经济效益和社会效益的统一。建筑废弃物污染治理具有普通污染治理的共同特征，也具有基于建筑废弃物特性的治理特色。仅仅通过引入生态补偿理论无法对建筑废弃物污染进行全面的治理。即使利用生态补偿理论优化建筑废弃物治理，也存在经济利益和社会利益的冲突。并且，囿于我国地区发展水平差异较大的现状，在经济较为落后的地区，这种冲突可能还会被放大。本文从污染预防、污染排放、污染治理层面展开，同时也怀有市场规制上的期待，期望通过有序、公平的市场调控的定位，助益于建筑废弃物污染治理的减量化、资源化、无害化。当然，本文中生态补偿理论对建筑废弃物治理的启发探讨仍然处于初步探索状态，公权力介入生态补偿治理的边界问题、生态补偿法律制度上在实践运用中存在的不足等问题，都有待进一步深入研究。

基金项目：重庆市教委人文社科重大项目“监督执纪视域下的党内法规模糊性问题研究”（项目编号：22SKDJ001）；重庆市社会科学规划重点项目“党建统领基层智治的路径研究”（项目编号：2023FX15）阶段性研究成果。

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作 者：徐信贵，重庆大学法学院教授、法学博士

李瑾萱，重庆大学法学院硕士研究生

李俊男，重庆市公安局沙坪坝区分局民警

责任编辑：张 波