新时代提升基层领导干部治理能力的路径检视

党的二十大报告提出，“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”党的十九届四中全会提出，要“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。”治理能力现代化是基层领导干部提升履职能力面临的一个重大课题。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，“健全常态化培训特别是基本培训机制，强化专业训练和实践锻炼，全面提高干部现代化建设能力。”政治路线确定后，干部就是决定的因素。治理能力现代化是全面提高基层领导干部全面建设社会主义现代化能力的核心组成部分，是基层领导干部履职的核心素质能力，是党中央大政方针政策在基层落实落地的关键变量。本文聚焦基层领导提升治理能力的时代进路，系统梳理基层领导干部治理能力存在的短板弱项，探讨基层领导干部治理能力素质系统的基本构成，并对新时代如何提升基层领导干部的治理能力提出一些可行的对策建议。

一、问题分析：基层领导干部治理能力和治理方式的短板弱项

提升基层领导干部治理能力，找到问题“症结”是前提。通过对基层治理实践的观察和调研，课题组发现基层领导干部在协同治理、专业化治理、制度执行、依法治理、群众工作等方面存在一些短板和弱项。

（一）协同治理能力有待加强

基层领导干部在设计和布置基层工作事务时，有时缺少系统思维和整体性治理理念，往往只注重本部门、本行业的任务的分解，比较重视纵向执行，缺少横向协同治理的思维和任务合并，容易在不经意间增加了基层治理的负荷。比如，开展相同的一项或者同类型工作，在总结汇报时，往往需要填报不同的报表，撰写不同的报告上报上级单位，造成基层治理过程中一些不必要的负担。基层处于条与块管理的交汇点上，承担着条线下沉与属地块管的多重事务，却也存在着条块分割，多头管理，责权不明，职能交叉，关系不顺等体制机制问题，容易造成重复管理、交叉管理、无人管理等低效内耗问题，致使信息沟通不畅、资源整合不力、“上下联动”不足、“左右协同”不力。这些问题产生，都说明了统一高效的协同治理机制和协调各方的政治领导能力亟待加强。

（二）专业化治理能力有待提升

目前，基层治理各项工作对专业化、专门化、精细化提出了越来越高的要求，简单的经验式领导往往不能满足基层治理的需要，要求基层领导干部与时俱进更新知识、提升能力、习得技术，形成面向基层、服务群众、有效治理的综合治理能力。尤其是面对基层纷繁复杂的棘手问题，一些基层领导干部有过度依赖行政权力“管控”思维定式，忽视疏导“治理”的综合效用。基层领导干部的新技术应用能力相对薄弱，在一定程度上存在“本领恐慌”，不能很好适应越来越多新技术、新场景、新业态在基层治理中的涌现。同时，基层领导干部的专业能力素养培训相对较少，培训形式创新不够，培养内容与基层治理实际存在一定不对称，在一定程度上造成培训学用转化效率不高。

（三）制度执行力有待夯实

制度是治理的基本依据，治理能力就是运用制度、执行制度、落实制度的制度执行力。在实际基层治理中，一些基层领导干部存在先验主义，有时对制度刚性缺乏敬畏之心，不按制度办事，对制度做主观的变通，有的甚至随意更改制度内容，变换制度原有的性质和功用，搞变通执行；有的基层领导干部按照自己主观好恶去执行有关制度，合意的执行，不合意不执行，做有选择的执行；有的基层领导干部片面认为制度是一种治理约束，甚至会束缚基层治理手脚，心理上消极对抗执行，行为上敷衍欺瞒执行，错置担当作为与制度刚性之间的关系，制度执行上“打折扣”；有的基层领导干部遇到政策执行产生的应急性问题有畏难情绪，懒于动脑分析，僵化机械执行，缺乏耐心细致的“绣花功夫”，容易引发新的风险问题。

（四）法治思维和法治方式有待养成

依法治理是实现基层治理能力现代化的一场深刻革命。基层治理往往是法治和人情社会的博弈，如何有效、有为处理法治和人情社会的关系是对基层领导干部治理能力的重大考验。公允地讲，基层领导干部并非生活在真空之中，发生在基层的情况千变万化，其复杂程度，往往不是一般性治理理论可以阐释的。基层治理不易，更要求基层领导要具备法治思维和法治方式进行治理的能力，严守法治底线和红线，切实做到依法行政，担当作为，为人民群众更好地服务。有的领导干部法律知识不足，片面强调基层治理的人情社会属性，在处理具体的治理事项中出于息事宁人考虑，一些基层领导宁愿选择“和稀泥”。有的领导干部缺少基层治理的法治规范，处理不好法治、自治、德治之间的关系，致使“三治”无法在基层治理中形成治理合力，造成“三治”失衡，基层治理效果打折扣。

（五）群众工作本领有待增强

基层治理是直接面向群众的，面对的是一个个鲜活的个体和具体的问题，涉及群众日常生活，关乎群众切身利益。群众工作无小事，为民服务显治理。有的领导干部服务群众意识有待提升，不能够及时倾听群众呼声，了解群众所思所愿，为群众排忧解难，造成治理与服务的断层，影响基层治理效能的提升。有的领导干部不擅长群众工作法，不善于运用说服、教育、引导、服务、协商、经济等办法和手段做群众工作，制约服务群众工作效能的发挥。有的领导干部政绩观错位，出现贯彻落实以人民为中心发展理念不实，保障和改善民生不力或者不能有效作为，没有真正认识到“金杯银杯不如老百姓的口碑”基层治理之要。有的领导干部缺乏调查研究的能力，缺少深入基层、深入群众的自觉动力，往往把文字、数据、表格当作“了解”“掌握”“展示”工作最直观、最直接的载体和工具，容易造成治理行为与基层群众期盼存在不对称。

（六）风险治理水平有待提高

基层是风险隐患潜藏和矛盾纠纷聚集的地方，这对风险治理能力提出了更高要求。现实中，一些基层领导干部风险意识不强、忧患意识不足、危机意识欠缺、底线思维不够，对风险缺乏敏锐的感知力和精准的识别力。有的基层领导干部战时应急处置能力不足，临阵指挥手忙脚乱、部署失当、调度无方，处理急难险重任务的应急能力亟待加强。有的基层领导干部缺乏及早布局、从容应对的主动性风险治理，事前风险预警研判、防控协同、舆情应对等责任机制不健全；基层应急专业人才力量不足，应对捉襟见肘，应急物资储备不够，缺少必要的应急保障储备；应急处置事后缺少系统性复盘总结，没有形成一套稳定且符合基层实际的应急全流程处置体系，缺乏风险源头性防治和精细化风险治理的主动意识和能力。

二、基层领导干部治理能力素质系统的基本构成

基层领导干部治理能力提升是一个综合性系统工程，其基本构成既要包含关键要素、功能互补，又要相互贯通、彼此协同，形成有机整体，旨在培养造就重治理、懂治理、能治理、善治理的内行领导。

（一）统领：政治领导能力

政治领导能力在新时代干部治理能力系统中处于总揽全局、协调各方的统领地位，发挥政治引领、调动各方积极性、指引基层治理正确方向的重要作用，确保党的主张和决策部署落到实处。基层领导干部的政治领导能力，就是要发挥基层党组织的领导核心作用，构建党组织统一领导、各类组织积极协同、群众广泛参与的基层治理体系，把服务群众、造福群众作为基层治理的落脚点，不断增强党组织的政治功能和组织力，有效避免“政出多门”的工作内耗，提升条块协同治理能力，实现资源优化配置，真正把基层治理制度优势转化为治理效能。

（二）转变：治理思维能力

治理思维能力是干部治理能力素质构成系统中的“大脑”，是破解现实中“两难”管理问题的核心思维。随着推进国家治理体系和治理能力现代化的不断深入，党的执政理念重心由“管理”思维向“治理”思维转变。治理主体由政府一元向社会主体多元转变；治理手段由行政管理方式向自治、德治、法治等多种方式协同共治转变；治理对象由被管理的对象化向参与治理的主体化转变，治理方式从强制整治到柔性引导转变。治理思维能力的养成，需要基层领导干部深刻领悟“管理”与“治理”思维的本质差异，更多要在理顺、疏导、变革、重构、整合各种关系的“体制机制”建设上下功夫。

（三）标志：制度执行能力

制度的生命力在于执行。治理是制度的实践执行过程，从某种意义上讲，治理能力就是运用制度、执行制度、落实制度的能力。制度执行力是干部治理能力的标志性体现，唯有彻底的制度执行力才能真正地将制度优势转化为治理效能。基层领导干部要坚定“四个自信”，自觉尊崇制度，充分发挥我国国家制度和国家治理体系的显著优势，转化释放治理效能；要切实强化制度意识，树立规则观念和程序思维，严格依法用权，切实按制度办事，带头维护执行制度；要健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。引导广大干部提高运用制度干事创业能力，严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作。

（四）特质：依法治理能力

“法者，治之端也。”依法治理是最可靠、最稳定的治理。依法治理能力是新时代干部队伍必备的基本素质。基层领导干部要树立法治意识，坚持法治、反对人治，严格依照法定权限、规则、程序行使权力、履行职责；要善用法治思维，自觉回到法律本身看待思考问题，用法治思维统筹谋划治理工作，依据法律规范或运用法律依据去思考解决实际问题，做到于法有据、依律而动、据法而为；要活用法治方式，落实各项治理举措，严格依法压实和追究法律责任，理性选择定纷止争，监督履行法律责任。

（五）根基：群众工作能力

群众工作能力是基层治理能力素质的根基。基层领导干部要能够直接面向群众解决具体矛盾，与群众想在一起干在一起，以服务群众、造福群众为出发点和落脚点，具有实现群众获得感、幸福感、安全感的能力；要善于组织、动员、宣传、凝聚群众，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走，自觉贯彻党的主张，确保重大任务贯彻落实；要走好新时代党的群众路线，始终做到为了群众、依靠群众、深入群众，创新群众工作体制机制和方式方法，带领群众搞好基层自治，不做包办代替，不把群众工作变成替群众做工作。

（六）底线：风险治理能力

风险治理能力是新时代干部治理能力系统的底线所在。随着现代风险社会的到来，面对各方面风险挑战，基层领导干部要善用底线思维，增强驾驭风险本领，由被动的应急管理向主动的风险治理转变，牢牢把握应对风险的主动权。提升基层领导干部风险治理能力，要树立全周期管理意识，形成事前防范风险、事中应对控制、事后复盘总结环环相扣的全过程风险治理体系。事前，重在“防”字，要在风险防范上下功夫，从思想意识上“防”，强化风险防控意识；从体制机制上“防”，健全风险预警防控机制。事中，重在“速”字，要在应对控制上下功夫，不断提升应急处突能力和有效掌握控制局面能力。事后，重在“化”字，要在化解转化上下功夫，不断增强化危为机能力。

（七）保障：专业素养能力

专业素养能力是新时代干部治理能力素质系统的保障支撑要素。基层领导干部要熟悉专业知识、掌握专业方法，加快知识更新，优化知识结构，拓宽眼界和视野，着力避免陷入少知而迷、不知而盲、无知而乱；要秉持专业态度、保持专业作风，让专业的人干专业的事，尊重专业人士意见，虚心向内行人请教；要培养专业能力、训练专业思维，按照主责主业的岗位要求，掌握背后的学科思维，善于从专业视角破解发展难题和解决涉及群众利益的矛盾；要养成专业精神、运用专攻战术，做到干一行、爱一行、钻一行、精一行，基层领导干部要坚持“没时间就挤、学不懂就钻、学无成就韧”的攻学精神，努力把自己培养成为干好工作的“行家里手”和“内行领导”。

三、基层领导干部治理能力提升的路径方法

基层领导干部治理能力不是天生就有的，治理能力的提升离不开在基层实际治理工作中严格的思想淬炼、政治历练、实践锻炼和专业训练，这四个方面有机地构成了干部治理能力提升不可或缺的成长路径。

（一）加强思想淬炼，转变治理的理念

思想淬炼是能力转化的基础。干部思想淬炼是干部成长成熟的首要方面。思想淬炼是一个“理论学习—理性自觉—主体觉悟—信仰坚定”的思想铸魂过程。实现基层治理能力现代化是一场深刻的思想变革，基层领导干部要加强理论武装，深入学习习近平总书记关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一系列重要论述，深刻领会我国国家制度和国家治理体系的显著优势，结合基层实际工作，思考如何把制度优势转化为基层治理效能。基层领导干部在思想淬炼过程中，思维模式应从行政“管理”向规范“治理”转变，树立治理型思维理念，强化法治思想、制度观念和规则意识，使自己的思想观念适应基层治理体系和治理能力现代化的发展需要。

（二）突出政治历练，铸牢治理的基础

政治历练是能力提升的根本。干部政治素质是治理能力素质系统中最重要的素质，关乎基层治理正确方向和党的领导力组织力。基层领导干部在基层治理的政治历练中，要树牢正确政绩观，将对上负责与对下负责有机统一起来，自觉接受考验，严格经受淬炼，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，使自己的政治能力和治理能力同担任的工作职责相匹配。确保基层领导干部在大是大非上对党忠诚、立场坚定；在为民服务上全心全意、不负人民；在急难险重上挺膺负责、勇于担当；在决策部署上坚决贯彻、落地落实；在制度规定上严格遵守、坚决执行；在重要关头和关键时刻，要做到在政治上信得过、靠得住、能放心。

（三）夯实实践锻炼，练就治理的本领

实践锻炼是能力培养的关键。基层干部只有在基层一线矛盾尖锐集聚的地方、急难险重的任务里、纷繁复杂的形势下、真刀真枪的现实斗争中，经风雨、见世面、壮筋骨，才能真正锻造成烈火真金。基层领导干部在基层治理的实践锻炼中，要尊重基层群众的新期待，始终同人民想在一起、干在一起，真心实意为群众办实事、解难题，把服务群众、造福群众作为基层治理的出发点和落脚点，以践行初心、担当使命的深度和纯度铸就实践锻炼的质量和成色；要尊重基层社会发展的新规律，不以主观“以为”代替客观“实际”，善于运用系统观念和治理思维，找出合乎基层治理规律的新思路；要致力构建基层治理体系的新格局，在推动实现各类组织积极协同、群众广泛参与的基层治理体系重塑中磨炼基层治理能力。

（四）强化专业训练，提升治理的效能

专业训练是提高治理专业化水平的保证。专业素养能力是基层领导干部治理能力系统的重要支柱，是适应基层治理能力现代化的现实需求。基层领导干部要业精于专攻，坚持干一行、爱一行、钻一行、精一行。专业素养能力的形成，要发扬“挤劲”“钻劲”“韧劲”的学习劲头，通过有意识、有目的地强化专业训练，按照履行主责主业的专业要求，不断积累专业知识、掌握专业方法、培养专业思维、训练专业能力、养成专业精神、锤炼专业作风，强弱项、补短板，填空白、消盲区，将自己锻造成为能够完全胜任主责主业、能够应对风险挑战和复杂局面的高素质专业化的内行领导。

基金项目：2021年度重庆市社会科学规划培育项目“党建引领重庆主城新区村（社区）治理的优化路径研究”（项目编号：2021PY07）阶段性研究成果。

作者单位：中共重庆市南川区委党校

责任编辑：张 波