加强地方政府债务管理途径研究

摘 要：随着中国经济的不断发展，各地方政府为了响应城镇化改造、拉动经济增长、保民生等一系列重要举措，以地方政府名义举债用于城市基础设施建设、社会公共产品的提供。然而，地方债的发行虽在一定程度上解决了地方政府建设资金的需求，但也存在债务风险问题。文章从地方政府加强债务管理的必要性入手，分析地方政府债务管理过程中存在的问题，并有针对性地提出地方政府债务管理问题的解决措施。

关键词：地方政府 债务管理 债务风险 解决措施

中图分类号：F812.7 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）09-290-02

一、前言

中国社会发展所取得的成绩有目共睹，这与各地方政府在促进社会主义市场经济发展、改善民生和支持改革等方面的贡献密不可分。然而，随着政治、经济体制改革的不断深入和广大人民群众对于幸福、美好生活的需求进一步提升，地方政府各项财政预算支出不断加大。受全球经济下行等因素影响，地方政府财政收入减少，特别是土地出让金收入大幅下降，使得一定时期内的财政收入增长同预算支出增长的速度出现了不同步现象。为此，部分地方政府采取举债方式助推经济发展，平衡财政收支矛盾。地方政府债务经历了一个快速发展的过程：1992年预算法约束政府举债，平台公司应运而生；2008年四万亿计划，平台公司数量激增，埋下巨大“隐性债务”隐患；2009年地方债以“以发代还”的形式正式面世；2014年预算法修订案和《关于加强地方政府性债务管理的意见》发布实施，提出地方政府债务管理新思路；到2022年地方债余额达350618亿元，超越金融债成为中国市场第一大券种；2023年地方政府债务余额407372.93亿元，控制在全国人大批准的地方政府债务限额421674.3亿元以内。虽然地方政府债务风险整体相对可控，但是存在地方政府债务规模逐步扩大的态势，对我国经济社会整体发展形成了一定的不和谐因素。因此，如何进一步提高地方政府债务管理水平，有效防范、化解地方政府债务风险成为地方政府所要面对并解决的一个重要问题。

二、地方政府加强债务管理的必要性分析

（一）有利于提高地方政府治理能力

随着中国特色社会主义市场经济的不断向前发展，我国经济社会发展迅速，出现了更多的挑战，这也是对地方党组织、地方政府治理能力的重大考验。许多地方政府在财政收入不足、建设资金相对紧张的情况下，通过举债方式进行城市建设的确取得了一定成绩。然而，少数地方政府因事先规划不足、债务管理疏忽等问题，导致地方债务过高，甚至出现运行困难问题，引发社会关注。如何在平衡地方经济增长与控制债务水平、加强地方政府债管理与发挥好债务杠杆作用之间取得一个科学合理的解决方式，努力促进地方经济高质量发展，打赢地方债务风险防范这场战役，成为新时期提升地方政府治理能力的重大课题。

（二）有利于稳定地方经济、促进社会发展

各地政府通过发行地方政府债券和配套融资为建设项目充实资金，引导社会资金投向重点基础设施建设项目，起到了带动地方经济向前发展的作用。成绩的背后，债务风险问题亦是无法回避的。如何做到债务可控，又能够解决地方政府债务高企问题，是地方政府所要考虑的问题。只有较好地控制地方政府债务扩大的问题，才能为彻底解决系统性财政风险、稳定地方经济、促进社会发展繁荣发挥其作用。

三、地方政府债务管理过程中存在的问题

（一）政府法定债务管理机制有待进一步完善

各地方发展需要基础设施投资拉动经济增长，地方项目建设的资金缺口与日俱增，而中央财政对各地方财政转移支付支持较为有限，地方政府大幅度举债建设成为新经济常态。数据显示，2019年全国地方政府债务总额为213072亿元，2023年上升到421674.3亿元，短短的四年间债务总额增加了208602.3亿元，增长规模近乎翻倍。在债务分配机制方面，目前债务风险管控政策尚不完善，对于高风险地区举债控制措施不足，地方政府债务规模不断扩大，债务风险持续累积。在债券资金使用管理上，对于债券资金使用范围、时效等方面，没有统一、明晰的规范性指导文件，导致在政府债券规模不断增长的同时，债券资金使用规范性问题、资金滞留或被地方政府挤占挪用等问题日益凸显。在债券项目的投后管理方面，对于专项债券项目收入征缴、项目收益及资产处置出让收入的归集管理及项目投后绩效跟踪监测和评价等方面，相关规范措施也尚在初步制定和完善中。以上都给地方政府债券监管带来一定的难度。

（二）地方政府债务结构不合理

目前地方政府债务中主要为政府债券，分为一般债券和专项债券。一般债券依法用于没有收益的公益性项目，主要是利用地方一般公共预算收入偿还；专项债券分为普通型和收益型两种类型，主要是利用土地出让金或是专项收入偿还。近年来，收益型专项债券成为债券发行市场的主力军，投向领域也日益多元化，成为扩大有效投资、带动经济社会发展的有力抓手。收益型专项债券多为自求平衡专项债券，原则上要求项目融资与收益相匹配，但实际情况是许多投资项目属于公益性项目，收益相对有限，而在立项之初，为争取项目资金，人为高估收益的普遍做法导致债务风险持续加大。随着专项债券建设期的完成，部分专项债券已进入运营期，债券期限和项目期限不匹配、收益包装虚高问题凸显，直接影响债务的按期、足额归还，偿债压力转嫁到地方政府。近年债券偿还数据显示，各地方政府已进入偿债高峰期，目前主要采取发行再融资债券和地方自还方式偿还到期债务。在地方偿债压力普遍加大的情况下，不得不提高再融资债券发行比例，即大部分到期债券偿还属于借新还旧，这种延期偿债的方式也导致政府债务总额的不断攀升，政府债务风险持续集聚。

（三）不合规新增隐性债务问题

根据我国相关法律的规定，地方政府举债须省一级人民政府以公开发行地方债券的方式进行，严禁地方政府以其他方式新增隐性债务。然而，各地方政府隐性债务问题仍旧屡禁不止。2023年财政部对外公布的8起隐性债务问责典型案例，高达460亿元隐性债务被曝光，主要为地方政府通过要求国有企业垫资建设应由财政预算安排的政府公建项目，或者通过国有企业举债融资等方式新增隐性债务。随着政府运转压力的加大，拖欠工程款和特许经营权运作等方式都可能产生不合规的新增隐性债务问题。隐性债务规模的不断扩大，给本就债务繁重的地方政府增加了负担，同时极大地提高了地方政府债务风险。

四、解决地方政府债务管理问题的措施

（一）完善政府债务管理体制机制

首先，严控债务发行规模，加强高风险地区举借债务管控。提高债务发行的财政预测能力与评价水平，兼顾稳增长和防风险需要，量力而行，适度举债。严格执行政府性投资建设项目建前审批制度，充分考虑项目建设实际需求和地方偿债压力，严禁超财力上项目，控制政府债券申请额度。完善新增债券分配机制，增加高风险地区举债限制措施，结合地方政府债务率、债务风险等级、债券投向和地方财力等因素，合理分配下达新增债券额度。其次，加强债券项目管理，提升地方政府债务动态监管能力。提高项目精准谋划入库能力，夯实项目前期工作，严格项目筛选，重点支持成熟、优质和收益稳定的项目。出台专项债券资金使用管理细则，明确债券资金使用范围，指导项目单位合法合规使用债券资金，加强债券资金使用绩效评价，提高债券资金使用效益，充分发挥债券资金扩大有效投资、带动经济社会发展的积极作用。再次，加强债券投后管理建设，完善穿透式监测和监管机制。加强专项债券项目运营管理，努力提高项目运营效率和收入水平，建立健全专项债券项目运营财务收支核算体系。加强专项债券项目收入征缴，将项目收益及资产处置出让收入等进行归集管理，严格用于偿还到期政府债券本息。依托穿透式监测系统，加强地方政府债务“借、用、管、还”全过程动态监管，通过信息化手段完善专项债券资金投后管理机制。

（二）优化地方政府债务结构

目前，各地方政府债务压力依然沉重，合理优化地方政府债结构，是地方政府稳定经济发展和缓解债务压力的重要途径。首先，优化地方债务品种结构。一般债券项目按轻重缓急重点用于民生和社会事业补短板项目，适当增加一般债券发行额度，提高地方民生项目资金保障力度。专项债券收益评估真实、客观，不得为了发行债券而人为虚增项目收益。兼顾城乡发展差异，探索专项债券投向多元化发展，实行“严进宽出”的项目审核政策，在项目申报阶段严格审查项目可行性，收益平衡情况和项目实施条件等，通过审查后确定项目总体债券资金需求额度，项目单位根据项目建设进展情况，提出安排年度发行额度计划，保证项目建设的可持续性。其次，优化地方债务期限结构。近年来地方债发行期限在逐步拉长，债券发行更加注重与项目周期匹配。受前几年经济下行因素影响，地方债到期偿还对再融资依赖程度仍然很高，而目前再融资债券期限普遍较短，地方短期偿债压力依然较大。因此，可以加强地方政府债务期限分析研究，建立地方债分批分期发行机制，合理安排年度新增债券发行规模，匹配项目建设不同阶段的资金需求，综合考虑债券发行年度、期限和偿债期，适当拉长再融资债券期限，避免新增债券偿付期与再融资债券偿付期叠加，以时间换空间，平滑过渡地方政府偿债高峰期，化解地方偿债压力。再次，优化地方债券偿还机制。一般债券以逐步减少地方债务规模为出发点，通过调整支出结构、压缩一般性支出、盘活存量等多渠道筹措资金，确保不出现债务违约风险。扶持专项债券项目产业发展，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，保障专项债券偿债资金来源。逐步探索和尝试灵活还款模式，对部分已提前产生经济效益，具备债务偿付能力的专项债券项目，科学合理地进行偿付资金测算，加强与债权人的沟通，在公正公开的前提下，允许其提前偿还，提高资金使用效益，同时也能防止地方政府挤占挪用项目产生的收益，导致后续无力偿还到期债务的结果。

（三）严格控制违法新增隐性债务

一是坚决遏制隐性债务增量。加强风险源头管控，严格地方建设项目审核，硬化预算约束。强化政府预算单位和国有企业举债融资行为管控，特别是要加强对融资平台债务的风险控制，严禁以各种形式违规为地方政府变相举债。二是稳妥化解隐性债务存量。压实地方党委政府主体责任，用好用足现有政策资源，坚持分类审慎处置。省级政府加强资源统筹，支持高风险市县缓解还本付息压力，地方政府科学合理制定“一揽子”化债计划，坚持隐性债务清零原则，按期足额化债。通过加大清理盘活资产资源力度、国有企业重组整合等一系列措施，切实防范化解地区隐性债务风险。三是健全监督问责机制。严肃财经纪律，执行终身问责、倒查责任制度，通报隐性债务问责典型案例，遵循“谁决策、谁担责”的原则，对违法违规举债行为，发现一起、查处一起、问责一起。

五、结论

地方政府债务的有效治理，对于发展地方经济、促进社会稳定将起到积极推进作用。面对各地方政府债务管理中存在的问题，须本着实事求是的原则，合理控制地方债务规模，进一步提升地方政府债务信息透明度，构建科学、合理、完善的地方政府债偿债机制，严格控制违法新增隐性债务，为提振地方经济、打赢地方债务管理攻坚战、实现人民群众幸福生活的目标发挥其作用。

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（作者单位：福建省泰宁县财政局 福建泰宁 354400）

（责编：贾伟）