内部控制视角下加强地方高校预算绩效管理探究

摘 要：2016年4月教育部颁发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》的文件，2019年12月教育部发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》的文件，两个文件分别作为高校进行内部控制和预算绩效管理的指导性文件，都要求高校不仅应当加强预算绩效管理，还要全面实施预算绩效管理。教育部关于高校内部控制和预算绩效管理等制度的陆续出台，既为内部控制的建设提供政策依据，也为预算绩效管理的实施提供制度保障，要求更加严格实行内部控制和实施预算绩效管理。地方高校可将两者有机结合，从内部控制入手加强预算绩效管理，充分发挥协同效用，优化资源配置，提升地方高校内部治理水平。

关键词：预算绩效 内部控制 地方高校 存在问题 解决措施

中图分类号：F235.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）09-074-02

一、高校内部控制与预算绩效管理的概述

（一）高校内部控制的概述

高校建设内部控制主要是依据《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，这是教育部根据财政部印发的两个关于行政事业单位内部控制的文件，为推动高校进一步完善内部控制，提高内部管理水平，结合办学实际和管理要求而研究制定的。高校内部控制是指学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。该指南从内部控制的实施、应用、评价三个方面对高校内部控制的建设目标、组织框架、建设任务、业务模块、具体环节、控制管理对象，以及评价与监督等内容予以明确，体系完整、目标清晰，不仅为教育部直属高校，也为地方高校如何开展内部控制建设提供具体政策依据和业务指引。

（二）高校预算绩效管理的概述

在《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出“基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系，逐步推动形成体系完备、务实高效的教育预算绩效管理模式”的工作目标，标志高校实施预算绩效管理进入新阶段，目标更高要求更严。高校预算绩效管理是将预算收支全面纳入绩效管理，围绕单位职责和中长期事业发展规划，树立业务和财务有机融合、相互促进的绩效管理理念，以预算资金管理为主线，从运行成本、管理效率、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，综合衡量高校整体预算绩效。

（三）高校内部控制与预算绩效管理的关系

高校实施内部控制和预算绩效管理既是贯彻落实党中央和国家的决策部署，提升内部管理水平和治理能力，提高公共教育服务供给质量，更是落实立德树人根本任务的重要举措和具体体现，二者既相互联系，又略有不同。高校内部控制与预算绩效管理的联系主要体现在以下方面：一是实施主体的一致性。高校作为内部控制和预算绩效管理的实施主体，需要根据上级政策要求，结合自身实际，自主开展适合本校的内部控制建设和预算管理活动，并对实施结果和效果负责。二是实施原则的一致性。内部控制和预算绩效管理均遵循全面性和适应性原则，都贯穿学校经济活动和预算管理的全过程，并且根据学校实际情况以及外部环境变化不断修订与完善。三是实施目标的一致性。高校建设内部控制的目标之一是提高资源配置和使用效益，而预算绩效管理则是为了能有效提高资金使用率，提升公共教育服务供给质量和水平。四是实施管理过程的一致性。内部控制贯穿于学校经济活动各个流程和阶段，而预算绩效管理又与经济活动息息相关，实现对经济活动的全面控制和规范管理。

虽然高校内部控制与预算绩效管理存在一定联系，但在具体实施中各有不同，有一定区别，主要体现在：一是实施重点不同。内部控制通过全面梳理预决算、收支、采购、资产、建设项目、合同等各项经济业务流程，明确业务环节，分析风险隐患，从而防范风险，保证学校目标的实现和可持续发展。预算绩效管理的重点是建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程管理机制，保证学校各项经济活动结果的有效性。二是实施结果的评价体系不同。内部控制评价体系主要从高校自身内部控制的建立和执行等两个方面的有效性进行考虑设置；而预算绩效管理评价是对预算执行情况以及政策和项目的实施效果进行开展，具体包括产出指标、效益指标和满意度指标等，体现为预算资金执行的结果和成效。

综上所述，高校内部控制与预算绩效管理之间的关系主要表现在：一是内部控制涵盖高校各项经济活动，预算绩效管理是内部控制应用在预算活动中的体现，通过内部控制可以降低预算活动各环节的风险程度，提高经济效益。二是预算绩效管理有助于进一步规范和优化高校内部控制环境，通过建立预算事前事中事后的闭环系统，实现绩效与预算管理一体化，对建立内部控制提供保障。

二、内部控制视角下地方高校预算绩效管理存在的问题

（一）对内部控制与预算绩效管理的认识不足

内部控制覆盖高校所有经营活动，甚至包括每个环节，而预算绩效管理作为内部控制中预算方面的重要内容，应体现内部控制的思想和理念。但部分地方高校的工作人员都缺少对内部控制与预算绩效管理之间关系的正确认识，经常在工作中独立实施，并且把预算绩效管理当作事后管理。目前大部分地方高校的资金来源主要还是财政资金，重视社会效应而忽略经济效益的观念，对内部控制和预算绩效管理的有机融合产生一定影响，无法充分发挥两者的协同促进作用。

（二）内部控制环境薄弱，缺乏风控措施

当前许多地方高校内部控制环境薄弱，具体表现在组织机构设置不健全、流程不规范、风险意识不足等方面，在一定程度上也影响预算绩效管理工作的开展。例如，在组织机构设置和人员配备方面，由于地方高校人员编制不足等原因，无法成立专门负责预算绩效管理的部门和分配专人负责预算绩效管理，主要由财务部门及一般财务人员负责，因此财务人员工作压力大、内容多，年初要编制预算，日常要记账、核算和管理等工作，年底还要进行决算，没有充足精力进行预算绩效考核。一些地方高校缺乏预算绩效管理的规范性，造成在预算工作中出现编制不具体、审核不严格、执行不到位等现象，并且缺乏应有的监督与风险防控，无法提升地方高校预算绩效管理水平。

（三）预算绩效体系不全，制度不够完善

按照内部控制要求，预算绩效管理的重要前提是有章可循，然而我国高校的预算绩效管理起步较晚，《中华人民共和国预算法》等现行有关法律法规针对预算绩效管理缺少完善的条款与规定，因此地方高校在制定预算绩效管理相关制度时缺少强有力的法律依据，制度方面存在着不全面、不系统、不具体等情况。虽然教育部要求强化绩效目标管理，健全绩效指标和体系标准，但地方高校经济活动比较繁琐，预算编制项目数量多、内容杂，一些重大项目的绩效指标无法量化，进而无法做出有效评价，如何建立符合高等教育规律且有针对性的绩效评价指标体系一直是地方高校困扰之处，导致预算绩效管理在实际执行中难以发挥真正作用。

（四）缺乏信息化管理，监督管控不到位

内部控制强调流程化管理，而许多地方高校预算绩效管理缺乏流程化管理的限制性因素是缺少信息化管理，导致监督不到位。在开展预算绩效管理工作时，为了使预算绩效与内部控制有效融合，可以运用信息化手段，包含财务信息在传递、整合、处理等方面的运用。然而当前许多地方高校信息化建设基础薄弱，财务人员信息化水平较低，在预算项目管理、编制绩效数据报告等工作中仍需采用原始的统计和复制等方式获取，评价资料需人工录入方式完成，影响数据的真实性和准确性，并且在预算执行过程中无法有效监控绩效目标是否偏离，忽视了资金运转效益。

三、内部控制视角下加强地方高校预算绩效管理的措施

（一）强化管理意识，实现协同运行

在教育发展的新形势下，内部控制和预算绩效管理在本质上都是保证高校权力运行的合规性、公共资源使用有效性的一种新的监督形式，因此地方高校需正确认识和理解内部控制与预算绩效管理的关系，加强宣传，促使各业务部门和人员树立内部控制和预算绩效管理的意识，将内部控制的理念贯穿预算绩效管理之中，实现两者有效融合。在实施预算绩效管理时，将绩效理念渗透到预算的编制、执行、考核、评价等全过程，通过使用公开预算信息、监督目标审计、应用绩效评价等内部控制手段，自觉将内部控制和预算绩效管理紧密结合。同时建立内部控制与预算绩效管理协同运行机制，加大人力、物力和资金等投入，常态化管理，融入地方高校经营活动的各环节，不断提高地方高校财政教育支出的使用效益。

（二）优化内部控制环境，树立风控意识

内部控制贯穿于高校经营活动的各环节，而预算绩效管理工作涉及业务部门多，根据内部控制的相关原则需设置相应的组织机构，成立专门工作领导小组，包含学校领导、财务人员、各业务部门负责人等。预算绩效管理工作并非仅是财务部门的职责，各业务部门和财务部门要形成联动机制，协同推进，相互配合，把资金支付的权力转为使用效益的责任，保证高校预算绩效管理工作的实效性。地方高校可以建立预算绩效风险评估体系，强化风险意识，提高风险识别、风险监控和风险预警等能力，根据自行设置的绩效目标对各环节进行动态监督，找出活动过程中内外部风险点进行研判分析，进一步评估风险对绩效目标的影响程度，增强风控能力，保证学校发展目标的实现。

（三）建立健全预算绩效体系，加强考核评价

地方高校应从预算的编制、执行、考核、评价等方面建立健全预算绩效管理相关制度，完善体系并规范流程，体现“花钱有依据、花钱必问效”的理念。预算绩效管理的重点是绩效指标的考评，因此预算绩效目标的合理设置尤为关键，应以学校的年度重点工作为核心，科学设置绩效目标，目标可是定量的，加上相对较为详细的文字描述，也可是定性的，便于考核。在预算执行中实行动态管理，采取定期和不定期的方式对执行情况进行督查和考核，对问题采取措施纠正偏差，或调整绩效目标，还可引入第三方评价各部门预算执行状况。在预算绩效评价与结果应用过程中，与设置的预算绩效目标仔细比对，进行自我客观评价和考核评价，分析差距加强反馈，不断优化和完善预算绩效评价指标体系。

（四）充分利用信息化手段，加强监督管控

信息化管理已成为内部控制建设的必然趋势，将内部控制的流程通过信息化平台有利于管控和提高效率，因此在预算绩效管理中，同样充分运用信息化平台，通过制定预算绩效总体目标和阶段目标及具体实施策略和控制手段，再将预算绩效目标设置、执行、结果分析、评价等四个阶段集成于一个完整的信息平台中，平台还可以设置监控点，当预算执行偏离目标触碰监控点时发出预警信息，将偏差结果及时传递给部门和人员，做到实时监督和管控，建成以“立项有依据、流程可跟踪、资金可管控、实施有成效”为目标的事前、事中、事后内部控制建设体系和全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。同时，又能促进内部控制体系信息化建设，形成以预算绩效管理为主线、内部控制为核心的信息管理系统，实现信息共享与交流。

四、总结

预算绩效管理作为内部控制中重要的一项活动，两者都是高校规范政府性支出行为，提高公共服务质量的重要体现。地方高校应结合内部控制的相关要求建立预算绩效管理模式，有效融合内部控制和预算绩效管理，加强内部控制环境建设，规范预算绩效管理流程，转变管理理念、强化风险意识、优化绩效目标、健全指标体系、加强考核评价，充分运用信息化手段，提升学校资金使用效率，提高预算绩效管理水平，进而增强学校内部治理水平，实现高质量发展。

[基金项目：本文系2021年度广西高校中青年教师基础能力提升项目“预算绩效管理对地方高校财务管理工作影响研究”阶段性研究成果（项目编号：2021KY1457）。]

参考文献：

[1] 教育部等五部门，教育部办公厅关于印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》的通知.

[2] 教育部关于全面实施预算绩效管理的意见[R].中华人民共和国教育部公报，2019（12）：11-14.

[3] 刘小勇.高校内部控制建设与全面预算绩效管理[J].赣南师范大学学报，2022.43（05）：123-128.

[4] 马龙泉，范润芳.内部控制视角下的高校全面预算绩效管理[J].财会研究，2022（06）：28-31.

[5] 郭子仪.基于内部控制下的高校财务预算与绩效管理研究[J].内蒙古煤炭经济，2021（09）：104-105.

[6] 岳丹琪.新形势下地方高校预算管理研究[J].行政事业资产与财务，2022（07）：53-55.

（作者单位：柳州城市职业学院 广西柳州 545036）

[作者简介：谢婧雯（1991—），女，汉族，广西柳州人，硕士，经济师，会计师，讲师，研究方向：财务管理、绩效管理。]

（责编：赵毅）