财会监督视角下高校预算绩效管理优化路径

摘 要：财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，财会监督工作格局和预算绩效管理体系的要求存在高度契合的逻辑关系，都是对于经济活动实现全面全过程的监督管理。文章以财会监督视角下的预算绩效管理内容为基准，提出高校预算绩效目标、预算执行、绩效评价的优化路径。

关键词：财会监督 绩效管理 优化路径

中图分类号：F233 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）09-052-02

一、前言

在高等教育事业高质量发展的背景下，高校预算绩效管理对于优化高等教育资源配置效率和效益具有重要的意义。每年党中央都明确要求过紧日子，习近平总书记在2024年中央经济工作会议上更是提出“党政机关要习惯过紧日子”重要要求。高校必须在有限的资源下追求更高效的管理和更优质的教育成果。财会监督作为党和国家监督体系中重要组成部分，通过对预算绩效管理的监督，不仅确保了资金使用的合规性，还通过评估和反馈机制，促进了资源的优化配置和教育目标的实现。并且财会监督的属性特征也与预算绩效管理体系存在逻辑互补关系。本文通过财会监督的视角，研究在预算绩效管理融合监督实现的路径，旨在提高预算绩效管理效能，为高校财务高质量发展提质增效。

二、财会监督对预算绩效管理有效性分析

十九届中央纪委四次全会，首次正式提出财会监督，并将财会监督提升到了党和国家监督体系中重要组成部分的高度。2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》）提到要形成全方位、多层次、立体化的财会监督工作格局，意见中明确实施全面预算绩效管理的要求。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中对于构建预算绩效管理体系的要求是全方位、全过程、全覆盖{1}。财会监督工作格局和预算绩效管理体系的要求存在高度契合的逻辑关系，都是对于经济活动实现全面全过程的监督管理，通过财会监督与预算绩效管理同步推进发挥协同作用，更有助于预算绩效管理提质增效。

高校财务治理体系和治理能力现代化决定高校财务质量的关键。制度的生命力在于执行。{2}因此，高校财务的高质量发展必须发挥好财会监督的作用。然而，预算绩效管理作为高校财务高质量发展的重要抓手，通过财会监督，压实全面预算绩效管理的责任，实现财会监督和预算绩效工作协同发展。财会监督包括财政监督、财务监督和会计监督，财政监督最要针对宏观层面，财务监督针对中观层面，会计监督主要是微观层面{3}。结合《意见》对财会监督多层次的属性特征来看，在高校财务治理体系中融入财会监督的理念，笔者认为，在高校财务治理体系中，会计监督强调对各项会计活动的监督，财务监督着重于内部控制、预算编制及执行监督，财政监督应针对在学校整体发展规划和绩效评价层面的监督。在预算绩效管理中，结合财会监督理念，在预算事前、事中、事后各个环节进行财会监督，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效监督一体化，是高校实现高质量发展的必然选择。

三、高校预算绩效管理存在的问题

目前各级财政部门都开展了预算绩效管理工作，各高校在申报专项资金和部门预算时需要设定绩效目标，每年决算后也需要进行相应的绩效评价。对于绩效管理工作各级财政部门已将要求和责任明确到各高校，但是各高校更多基于组织现状开展预算绩效工作，对于上级财政开展的绩效工作也大多流于形式，未把具体的绩效管理真正融入高校治理体系中。目前，高校预算绩效管理工作具体存在以下问题：

一是重大项目未开展事前绩效评估。事前绩效评估是全过程预算绩效管理的重要环节，事前绩效评估能够有效防止预算资金配置低效无效的问题。现在高等教育事业高速发展，资产实验室设备等较多为重大项目，对于重大项目的预算虽然有进行项目前期论证、严格执行“三重一大”制度，但是对于重大项目的投入缺少事前绩效评估。开展事前绩效评估能从源头上防止重大项目的实施低效和无效的问题，提高预算的科学性。事前绩效评估是预算绩效管理在事前环节的重要环节，特别是在“习惯过紧日子”的要求下，拧紧预算资金的水龙头，避免盲目决策为预算安排提供重要的依据。

二是绩效目标的未能体现自行使用的预期效果，未与学校事业发展目标结合，对学校事业发展目标进行有效“解码”。绩效目标是反映预算资金使用的预期效果，是预算绩效管理的起点和基础，应作为部门预算安排的重要依据。目前高校绩效目标设定还不够合理，部门预算的安排并不完全依据绩效目标。缺少对绩效目标细化成绩效计划的环节，绩效目标、绩效计划于部门目标计划脱节。

三是对预算执行监督还不够，没有开展绩效运行监控。在预算下达后执行过程，缺少对预算资金的执行进度和绩效目标实现程度的跟踪、监督和管理，不能及时发现预算执行存在的问题。特别是对于重大项目，通常要提前规划部署，并及时跟踪执行进度，重大项目前期论证、招标、执行的流程长，没有及时跟踪，容易导致财政资金执行进度慢无法支出等问题，最终导致绩效目标无法完成。另外，对于预算资金执行的效益不够重视，只重视支出进度，认为只要支出进度完成了，任务就完成了，忽视了绩效目标完成情况。

四是绩效评价未能形成有效的评价，评价结果不具有应用价值。目前绩效评价多以自评为主，绩效评价的工作内容和形式还不够成熟，导致最终评价结果流于形式，绩效评价的深度、质量和效果都有待提升。绩效评价完成后缺乏相应的激励和问责机制，导致绩效评价结果的应用不强。学校在编制下年度预算时，未将上年度绩效评价结果纳入参考，导致了预算编制、调整、执行和预算绩效评价脱节，关联性不强，削弱了预算绩效管理的作用。在高校完成上级财政绩效评价工作后，正因为缺少激励机制，对绩效评价结果缺少激励，导致了各高校对于绩效评价的积极性不高。

四、预算绩效管理优化路径

（一）加强顶层设计，构建预算绩效管理与财会监督协同管理模式

在预算绩效管理时融入财会监督理念，在保证预算绩效目标实现其前提下，强化财会监督，促进高校教育与科研等重点工作的开展，预防腐败风险。预算绩效管理中融入财会监督，关键在于预算绩效管理制度与财会监督制度的融合。目前许多高校都已开展了预算绩效管理，形成一套预算绩效管理制度，但现行制度下仅有少量会计资金监督的内容。要实现预算绩效管理与财会监督的融合，要加强顶层设计，在原有预算绩效管理制度上融合财会监督，形成一系列的制度和机制，在高校预算绩效管理过程中充分发挥财会监督的作用，保障全面预算绩效管理的实现。一是深入理解预算绩效管理和财会监督的时代内涵，推动两者管理理念上形成融合，形成两者协同治理的理念。二是推动制度衔接，实现制度融合。要实现两者的融合，使预算绩效管理发挥作用，必须引入财会监督，在顶层设计上改革创新，针对预算绩效管理制度各个环节融入财会监督机制，实现系统性的融合，让预算绩效管理获得制度上的监督保障。财会监督是全面实施预算绩效管理的重要抓手，在预算管理中对经济活动实施监督，在事前、事中、事后各个环节都进行监督，确保预算绩效管理有效执行。三是明确预算绩效管理和财会监督的职能分工，在发挥预算监督职能的同时对预算绩效管理工作做好监督，通过财会监督这把利剑，完善预算绩效管理机制。

（二）强化融合理念，实现预算与绩效监督一体化

高校治理能力的提升，要强化绩效和财会监督理念融合，实现预算与绩效监督一体化。预算绩效管理，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事。财会监督是提升服务水平和质量的重要抓手，发挥好预算管理中监督的职能，融合绩效管理的理念，更加注重产出和结果，同时在预算绩效管理全过程进行财会监督，增强预算绩效管理的有效性。

1.事前做实绩效目标管理和事前绩效评估。绩效目标管理是基础，为后续绩效运行监控和绩效评价提供依据。绩效目标又包括整体绩效目标和重点项目绩效目标，学校的发展规划与部门预算、整体绩效目标要协同一致。要实现三者的有机融合，加强高校预算管理部门在学校发展规划的参与权和决策权，制定整体绩效目标时要把学校发展规划指标作为重要指标，确保绩效目标的设置与学校发展目标相匹配。明确各部门多级监督的职责，主要涉及学校发展规划部和财务部，对整体绩效目标设置和审核时需要经两个部门编制，最终由学校办公会、党委会审核，进一步将学校规划目标和绩效目标紧紧融合。

事前绩效评估，对于预算资金安排的重大政策和项目严格开展事前绩效评估，在绩效事前评估阶段引入监督，推动绩效管理由事后绩效评效向事前绩效评估转变，实现监督关口前移，规避防范重大资金风险。校内业务部门作为项目申报主体，要成立专项工作组，对项目事前绩效评估，同时作为绩效被评估主体和事前绩效评估第一责任人接受校内纪检监督、审计监督、财会监督。

2.事中抓紧绩效运行监控。绩效运行监控是在预算执行监督基础上，根据绩效目标对预算目标完成情况、执行情况等实行动态监测，对绩效目标实现程度和预算执行情况实现双监控，旨在监督预算资金运行情况的全过程，确保绩效目标的实现。绩效运行监督还需要制定绩效目标，除了要和学校发展规划一致，还需要将目标细化成具体绩效计划。通过绩效计划开展对预算支出执行的监督，而不是仅仅对支出进度监督。以往预算执行监督主要由财务部负责，但是绩效执行监控涉及面更广要求更高，在全覆盖全方位的原则下对学校整体绩效特别是重大项目的监督，构建全过程绩效动态监控机制，及时了解预算执行进度和绩效目标完成情况，对未能及时完成的项目进行纠编、调整、问责。还要整合校内监督资源，包括党风廉政监督、纪检监督、审计监督等，各部门要充分协同配合发挥监督合力。

3.事后做好绩效评价及应用。绩效评价是对已执行完成的预算管理活动进行全面“体检”，绩效评价需要有合理科学的评价指标、评价标准和评价办法，还要有健全的激励和问责机制，才能保证绩效评价的有效运用。基于财会监督的视角来看，要进一步压实在重大项目业务部门进行绩效自评的责任，加强对评价结果的监督，包括提供的材料和自评报告，增加绩效自评的科学性和规范性，避免自评结果流于形式，并接受校内审计和教职工监督。加快建立健全的激励和问责机制，根据绩效评价结果进行相应的奖励和问责，把绩效评价结果共享学校组织部、人事部，纳入年终考核评价。并且在来年预算编制时充分考虑上年绩效评价结果，特别是新增项目要将提交部门以前年度绩效目标完成情况作为重要的参考依据。

（三）强化技术支撑，打造预算绩效监督一体化系统

财政部印发《会计改革与发展“十四五”规划纲要》《会计信息化发展规划（2021—2025年）》等一系列重要文件，明确指出要“积极推动会计工作数字化转型”，数字化作为会计改革的重要方向，对预算、绩效管理、财会监督进行数字化转型，打造预算绩效监督一体化系统，实现对预算资金全过程的监督，提高财会监督的效率和效果。另外，还可以利用目前人工智能等技术手段，对绩效运行、资金执行实行自动化实时监测预警，并通过智能化数据分析，让财会监督更加精准及时，加强预算绩效管理，更好地服务于学校高质量发展的目标。

（四）加强队伍建设，充分利用好专家和第三方监督

无论是预算绩效管理还是财会监督都是一项专业性非常强的工作，要求财务人员不但要了解财政资金相关发规政策和具备财务管理的经验，还要对学校人才培养、科学研究、教学等各项事业都有深入了解。因此，财会监督与预算绩效管理应有专业的部门来完成，尤其是对于绩效监督与预算应由不同的专业部门来完成，才能保证监督的客观性。另外，聘请第三方和专家参与绩效管理，是加强全面预算绩效管理的有效手段，第三方和专家具有更强的独立性和更高的专业性，第三方和专家参加绩效指标制定、绩效评价，有助于最后绩效评价结果的客观公正。

注释：

{1} 中共中央办公厅、国务院办公厅.关于进一步加强财会监督工作的意见[S].2023.

{2} 乔春华.高校财务治理研究[M].东南大学出版社，2021：15-18.

{3} 骞雨，邹鹏.高校预算绩效管理财会监督路径探究[J].新会计，.2024（03）：20-24.

参考文献：

[1] 汪雅萍，何召滨.新时代财会监督的定位、要素与路径[J].财务与会计，2020（12）：15-19.

[2] 马潇，田茂守.当前预算绩效运行监控现状及完善建议[J].财政监督，2022（06）：5.

[3] 彭雪辉，高金娜，许晓洁.强化财会监督背景下高校预算绩效管理研究[J].现代审计与会计，2022（08）：32-34.

[4] 沈庆柄.高等学校预算绩效管理探析[J].经济师，2017（03）：194-195.

[5] 范伊挺.业财融合视角下的高校预算管理体系构建研究[J].教育财会研究，2024（03）：52-57.

（作者单位：广东石油化工学院财务部 广东茂名 525000）

（责编：若佳）