审计视角下乡村振兴政策落实中存在的问题及对策

摘要：乡村振兴战略是以习近平同志为核心的党中央着眼党和国家事业全局，深刻把握现代化建设规律和城乡关系变化特征，顺应亿万农民对美好生活的向往，对“三农”工作作出的重大决策部署，是关系全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务，是新时代做好“三农”工作的总抓手。笔者通过对近年来乡村振兴政策的研究，并结合审计关注的重点和发现的常见问题，提出更好落实乡村振兴政策的意见建议。

关键词：审计 乡村振兴 政策建议

一、乡村振兴战略的核心和重点

（一）乡村产业振兴是实施乡村振兴战略的基础

产业振兴是乡村振兴的重要基础，也是乡村振兴的首要任务，通过产业发展，促进了乡村经济繁荣，促进人才向农村汇集，也为农村增添内生发展动力，为乡村振兴打下坚实的物质基础。只有加快乡村产业振兴，才能够推动农业农村发展，推动村集体收入增加，推动农民增收，不断缩小城乡居民收入差异，缓解发展不平衡不充分的社会主要矛盾。乡村产业振兴为乡村振兴配置汇聚资源要素。产业振兴能够调动社会各类资源要素向农业农村汇集，包括优秀人才、先进技术、资金政策等，为乡村振兴事业提供有力保障。乡村产业振兴是乡村振兴可持续发展的重要保证。产业兴旺发展，为农业农村发展提供经济基础和物质保障，激发农业农村发展的内生动力，带动协调乡村组织、文化、生态等各方面建设，促进乡村振兴可持续发展。

（二）生态宜居是乡村振兴的关键

乡村要振兴，农村必须能留得住人。把农村建设成为城市的后花园，让她成为看得见山、看得见水、留得住乡愁的重要载体和依托。留住乡愁，振兴乡村才会有依归，而生态宜居，才能留住乡村，振兴乡村才有足够的底气。目前，建设宜居乡村还存在很多短板，一是乡村基础设施滞后，农村垃圾治理、生活污水治理、水环境治理不到位，村容村貌比较落后；二是农村面源污染治理任务较重，存在化肥施用量偏高，化肥综合利用率偏低，农药、残膜对土壤的影响难以消除，畜禽粪污综合利用效率低等问题；三是农业农村生态系统脆弱，比如耕地质量不高，中低产田占比大，高等地占比小。森林覆盖率低，森林资源总量相对不足、质量不高。

（三）乡村文明是乡村振兴的灵魂

乡村振兴战略不仅包含农村物质生活的提升，也要满足农民的精神需求。乡村文明建设是乡村振兴的重要推动力量和软件基础，既要传承优秀传统文化，更要发挥好先进文化的引领作用，提升农民素质和乡风文明程度。在乡村文明建设中，既要重视政府的引导，也要体现农民的主体地位；既要重视硬件的投入，也要重视丰富多彩的文化活动。政府通过引导科学文明健康的生活方式，构建良好的人际关系和社会风气，促进农民素质的提高和乡村的全面发展。近年来，各级财政一方面加大对文化设施的投入，建设了一批乡村文化设施和活动场所，比如乡镇文化站、村文化室、农村电影放映厅、阅览室、农家书屋、文化大院等；另一方面，各地积极将乡村文明建设和旅游资源结合，充分利用互联网推广，通过各种渠道发展文化产业，也取得显著效果。

（四）治理有效是乡村振兴的重要根基

和谐稳定、健康有序的社会环境是实现乡村振兴的基本前提。一是抓好农村基层党组织规范化、标准化建设，推动乡村组织振兴；二是以农村自治为基础，推进德治、法治“三治融合”；三是健全农村公共安全体系，持续推进平安乡村建设；四是构建覆盖城乡、普惠共享、公平持续的基本公共服务体系，使农民群众能够享有更好的教育、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务，补齐乡村公共服务短板。

（五）生活富裕是乡村振兴的根本

乡村振兴要在经济发展和财力可持续基础上，重点加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设，解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，让广大农民群众共享改革发展的成果。要抓住农民收入问题这个牛鼻子，通过构建乡村产业体系、新型农业经营体系，盘活乡村的资源、资产、资金，增强农村经济实力，切实提高农民收入。同时，增强农民群众增收致富的发展能力，扶持他们就业创业，重点鼓励辛勤劳动、合法经营、敢于创业的致富带头人。在产业发展、文化建设、社会治理、生态建设等各个领域中，均以满足人民群众对美好生活的向往作为初衷，把农民群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为乡村振兴工作的出发点和检验标准。要发挥各类人才支撑作用，让人才能够在特色产业发展、集体经济壮大、乡村治理等各方面充分发挥专业技能、过硬本领，带领农民群众发家致富。

二、乡村振兴审计的关注重点和常见问题

（一）关注乡村产业振兴政策的落实

一是乡村产业项目方面。关注乡村产业项目是否符合国家产业政策，推进情况是否和产业发展方案一致；乡村产业项目相关建设程序是否合规，阶段性目标是否完成，资金效益是否达到预期。主要反映乡村产业项目不合规，项目推进缓慢、报大建小，甚至虚报项目套取专项资金；产业项目运营难、缺乏管护、资金效益低下等问题。二是产业平台建设方面。关注农业产业园重建轻管、偏离功能定位甚至搞非农建设等问题；是否存在建设前期论证不充分，土地、资金等因素未落实匆忙上马导致半拉子工程或者违建的情况；已建成的园区后续管护运营和绩效情况。重点反映园区建设决策失误甚至盲目投资；因资金等因素制约导致的超期建设；重建轻管，建成后使用率低，达不到建设方案中的建设目标等问题。

（二）关注农村人居环境整治的情况

一是农村“厕所革命”方面。关注厕所建设的技术标准是否执行到位，建设质量是否达标。主要反映未按标准建设、建设质量差、建而不用效益低下等问题。二是农村生活污水治理方面。关注污水管网和处理设施的设计是否合理，设计的污水处理方式是否合适，设计处理能力、管网布置是否符合实际；运行机制是否健全，有无财力保障；建设标准是否达标，建设质量是否合格。主要反映设计不合理、建而不管、建设质量差、建而不用、运行效率差等问题。三是农业面源污染治理方面。重点关注主要农作物化肥使用量、秸秆综合利用率、废弃农膜回收利用率、畜禽粪污综合利用率等主要目标完成情况，反映农业农村污染治理相关目标完成情况，资金拨付、管理、使用等环节存在的违规问题。

（三）关注粮食安全战略的落实情况

一是关注“最严格的耕地保护制度”落实情况。是否制定耕地保护规划并严格落实，反映耕地“非农化”“非粮化”等问题。二是关注基本农田和高标准农田的保护是否做到位。基本农田的划定是否符合要求，高标准农田建设管理是否到位。反映违规占用基本农田和高标准农田的情况，如将林地、田地、宅基地、道路等非耕地划入基本农田。三是关注耕地利用效率。关注是否制定了土地节约集约利用规划并落实到位，对土地污染保护的情况。反映耕地长期搁置未利用、土地质量持续恶化、耕地被污染后长期不修复等问题。

（四）关注基础设施投入资金的绩效

农村基础设施范围很广，比如农村公路建设、农田水利设施建设、饮水安全、美丽乡村建设等。这些基础设施主管部门多、资金比较分散、项目管理难度大。通过政府投资审计，重点关注的是项目的招投标、合同签订、建设管理、运行维护、项目结算的真实合规性。重点反映的是建设程序不合规、合同签订不严谨、建设管理混乱、项目造价不真实等问题。通过绩效评价，重点揭示财政资金投入效益低下，甚至套取建设资金的问题。

三、推进乡村振兴政策落实的几点建议

（一）重视特色产业，突出地方特色

立足当地资源优势，以绿色高效农业为引导，在抓牢粮食生产的前提下，延长特色产业链。一是推进农村一、二、三产业融合发展。实现农业与农产品加工业的融合发展，提高农产品附加值；促进农业与第三产业的融合发展，提高农业吸纳农村劳动力的能力。二是强化农业科技支撑，推动农业高效发展。把握乡村产业振兴对科技创新的要求，以农村产业链、农业产业体系的科技需求为重点，建立产学研相结合的农业科技创新体系。实施科技创新工程，增加农业科技创新投入。三是大力培育农村新质生产力。突破技术瓶颈，实现种业振兴，把种源控制在自己手中；实施“数字赋农”，用物联网、大数据等现代信息技术发展智慧农业，推进粮食全产业链大数据建设和数据资源汇聚共享。

（二）建立长效机制，聚焦治理成效

涉农项目的特点是多点分散、建设周期短见效快，但是必须管护到位才能真正发挥效益。一是明确管护责任，对需要县域统管的比如安全饮水工程纳入县域管理，对需要划段管理的比如河道治理可以划分到镇域管理，对需要农户自管的比如厕所改革由各户使用管理。二是建立长效管护机制，并加强日常监督检查，确保已建成的项目设施正常运行，发挥实效，杜绝“重建设、轻管护”现象。三是严厉打击破坏涉农项目的行为，对于偷盗、破坏、肆意毁损项目的及时重拳打击，确保涉农资产完整可用。

（三）强化科技支撑，确保粮食安全

一是加大科技投入，突破全基因组学、基因编辑、合成生物学等技术瓶颈，加大种源关键核心技术攻关。二是加快推进高端农机装备的研发，抓住高端农机装备这一利器，融合人工智能、北斗导航等先进技术，为农业发展提供“利器”。三是利用GIS技术配合无人机激光雷达测绘等技术实施最严的耕地保护政策，确保耕地红线；四是向科技要成果，聚焦生物育种技术、现代农机技术、智慧农业技术、农产品精深加工技术等重点领域，加大投入力度，集中力量进行核心技术攻关，形成更多具有自主知识产权的农业科技成果。

（四）强化工程管理，确保资金效益

在农村基础设施等工程建设中，一是严把招投标关，细化招标文件，明确质量标准，通过充分市场竞价选择质优价廉的设计、施工、监理等单位。二是严把合同签订关，对合同应约定明确的施工或者服务的范围、内容、质量标准、工期、结算方式、款项支付、违约责任、质量保证等内容约定明确，为过程控制提供依据，也为竣工结算打下基础。三是严把现场签证关，特别是对于对造价有影响的变更签证，必须做到签证的事实清楚、涉及工程量准确、程序合规、要素齐全，不能不签事实直接签解决结果或者费用，更不能未核实现场情况随意签证。四是强化绩效考核，分行业制定绩效考核细则，对照项目可研报告或者实施方案，量化考核，对绩效考核不合格的下年度不予列预算。

（作者单位：山东省邹平市审计局）

责任编辑：李政