地方政协协商式监督的实践功能与推进路径

摘要：作为人民政协民主监督职能的新定位，政协协商式监督在我国社会主义监督体系中具有重要价值。通过对浙江温岭市政协委派民主监督员的创新实践研究发现，地方政协协商式监督的运作模式具有监督主客体的真诚沟通与相互合作这一重要特征，在保障和提升地方政府公共政策执行质量的过程中发挥了独特作用。此间，政协的广泛性、包容性、客观性和贯通性等独特优势，构成了地方政协协商式监督的过程性实践功能得以发挥的重要条件，但囿于可操作的功能定位不够明晰、制度建设尚不系统和多元主体缺乏协同等因素的阻滞，实践中也仍面临若干发展问题。至少还须从完善宣传、沟通和反馈等机制着手，探究如何进一步激活地方政协协商式监督效能的方案。

关键词：政协协商式监督；过程性监督；委派民主监督员

中图分类号：D628文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0128-014

一、问题缘起与相关文献回顾

健全监督体系是现代政治文明的重要议题，更是衡量国家治理现代化程度的重要指标。作为政治体制的重要组成部分，监督体系又应当与政治文化结构和经济社会背景相协调，。这意味着不同国家通常具有形态各异的监督体制。政协的民主监督正是其中极具中国特色的一种监督形式。有别于西方建立在党际对抗基础上的替代性监督，政协民主监督是以中国共产党的领导为根本保障，以人民政协为重要组织载体，以共同使命为基本目标的合作性监督。2017年，中共中央办公厅专门出台《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》），明确指出人民政协民主监督是“以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督”，表明其在我国社会主义民主政治中的创造性独特地位。党的二十大报告立足发展全过程人民民主的高度，再次明确强调要完善人民政协民主监督机制。足见，政协民主监督在我国社会主义监督体系乃至整个国家制度安排中享有不可或缺的重要地位，不断完善政协民主监督制度机制，是健全社会主义监督体系、实现国家治理现代化的题中之义。

从实际功能演进的角度来看，自人民政协创建以来，其民主监督职能已历经从互相监督、民主监督、政治监督到协商式监督的拓展过程，在我国社会主义监督体系中的鲜明特色不断彰显，监督重点也逐渐聚焦到党和国家重大方针政策与重要决策部署的贯彻落实情况上来，“协商式监督”命题的提出更凸显了人民政协的监督特点与优势。然而，民主监督功能的发挥又是较长时期以来人民政协履职的一块现实短板，在学界，围绕如何提升政协民主监督实效性的问题，大致形成了理念、制度与技术三条进路的较深入探讨。

首先，在理念路径的相关研究看来，明晰政协协商式监督的科学内涵是完善该项职能的基础性工作。作为人民政协民主监督职能在新时代的新定位，需要在科学把握主体与载体、权利与权威、刚性与柔性的三重关系中阐明政协协商式监督的内涵，进一步厘清政协民主监督的主体、客体和中介，在此基础上，增强监督主客体的协商式监督意识，积极培育协商式监督文化，进而为政协协商式监督的顺利推进营造良好社会氛围。

其次，基于人民政协民主监督在组织边界、内部复杂性、普遍规则和制度持续性等方面存在的问题，制度路径的相关研究则将制度建设作为完善政协协商式监督的重要方式。概言之，应当将加强程序性制约、排斥性制约和回应性制约作为克服人民政协“假性监督”的抓手，通过完善组织领导、知情反馈和沟通协调等环节的机制建设，推动形成系统规范的政协协商式监督制度体系，为提高该监督的效能提供保障。

最后，技术路径的相关研究认为，监督技术的不足致使人民政协民主监督的独特性未能得到充分彰显，因而将创新监督形式作为新时代推进政协协商式监督建设的重要内容。比如，通过建立人民政协民主监督委员会、设置“政协监督周”等形式实现对政协民主监督主客体的技术性规范，同时，充分利用界别、网络信息技术等探索新的政协协商式监督形式，不断提高政协民主监督的活力。

显见，上述研究认识到政协协商式监督是社会主义民主政治的重要组成部分，具有协助性、成事性、建设性等不同于一般性监督的重要特征， 并从不同角度为优化这一监督给出了各自的路径思考，为本文提供了不少有益启发。但对标党中央对监督工作愈益重视的新变化，这些研究多为偏重宏观的基于政策和理论解读的规范性研究，理论深度尚有待继续推进，包括政协协商式监督究竟如何正确认识与定位也还有进一步阐释的空间，而对这一监督路径进一步优化的切实可操作的研究更为鲜见。由此，开展基于典型实践案例、剖析其运行机理的实证分析，乃是值得推进的重要议题。

鉴此，2023年5月至8月期间，课题组就温岭政协协商式监督的实践开展了持续调研，通过召开座谈会、查阅有关政策文件及执行留痕档案等多种方式，尤其获得了其中关于委派民主监督员工作这一创新实践的大量翔实资料。以此为基，本文立足政协民主监督职能新定位，结合调研所掌握的鲜活经验素材，拟从动态视角揭示地方政协协商式监督的展开过程，剖析其运作机理及仍面临的实践困境，尝试从经验实践中总结与提炼地方政协协商式监督的功能形态，并据此提出有针对性的优化建议，以期对完善我国这一全新监督形式有所裨益。

二、个案剖析：委派民主监督员的温岭实践

相较于地方政协协商式监督的其他实践形式，浙江温岭委派民主监督员工作探索更具典型性和代表性，主要体现在：它在浙江省乃至全国的政协协商式监督实践形式中较具前沿性，且目前已基本形成了一套较系统化的工作流程机制，在协助职能部门解决问题、改进工作等方面取得了较显著成效，能更全面地展现地方政协协商式监督探索的实践进路、创新效度和限度，有较好的个案解析价值。

委派民主监督员工作是温岭市政协开始于2005年的一项民主监督创新实践，而后浙江省政协将其列为创新工作案例并在全省推广，其基本做法是：政协每年围绕地方党委、政府中心工作确定年度民主监督重大主题，通过向相关重点职能部门（即监督的受派单位）统一委派民主监督员小组，以一线监督的沉浸方式助推相关政府工作。多年来，温岭市委、市政协坚持将委派民主监督员工作作为政协履行民主监督职能的重要载体和有效形式，陆续出台了系列政策文件来推动该监督实践的制度化发展（见表1）。

历经以上持续多年的政策赋能迭代，目前委派民主监督员实践已成为温岭政协的一项重要常态化工作。温岭市政协每年制定当年具体实施方案，确保委派民主监督员工作得到精准部署与有序推进，已形成了由市政协主席会议直接领导、副主席作为分管领导、委员工作委负责组织协调和统筹的相对固定程式。其中包括：准备阶段的监督主题研判和监督人员选派，实施过程中的监督意见形成与办理方案谋定以及监督后期的政策追踪与考核评估等若干机制化环节，已形成了一个较清晰的闭环流程链条（详见图1），在共谋监督主题、共商解决方案、共促监督成果落实的流程串连中，把政协协商式监督有机嵌入在了地方政府相关政策执行的全过程。

（一）共谋监督主题

如何疏解监督客体对监督的“心理拒斥”，使其愿意接受监督，是发挥政协协商式监督实效性的前提。为尽可能取得监督对象的配合，温岭市政协将在监督准备阶段与相关职能部门充分沟通、共同谋划监督主题和重点监督内容，作为落实委派民主监督员工作的首要环节。

从具体实践来看，目前温岭委派民主监督员工作主要通过民意征集、党委点题和政协联动三种方式确定监督主题。其一，根据社会各界及民众的关注度，由政协主席会议指定监督的受派单位，在委派民主监督员小组和受派单位充分对接之后，结合该单位中心工作确定具体监督主题。譬如，2023年温岭市政协主席会议指定市教育局作为受派单位之一，民主监督员小组在与教育局充分沟通的基础上，结合民众关注度和教育局近年来重点工作，共同确定将学前教育作为主要监督内容。其二，根据党委政府当年中心工作的相关部署，经主席会议研究，确定委派民主监督员工作的监督主题。其三，根据当年全省政协三级专项集体民主监督工作的统一部署，以委派民主监督员的工作形式，集中精力开展民主监督。

需要指出的是，为保障政协协商式监督意见与建议的针对性与有效性，委派民主监督员与监督主题、受派单位的有效匹配也十分关键。为此，温岭市政协采用自愿报名与组织指定相结合的方式推荐民主监督员：一是每年两会期间以界别为单位由委员自愿报名，填写意向监督单位；二是根据监督主题和受派单位，由各相关委办结合委员特长及其履职积极性，在征求委员本人意见的基础上确定人员；三是全员联动，所有委员以界别为单位组成监督小组，开展专项集体民主监督。民主监督员接受市政协主席会议的统一组织和领导，以民主监督员小组的形式开展监督活动，民主监督员小组一般由8-10名民主监督员组成，设组长、副组长各1名。

总之，双向沟通基础上确定监督主题和受派单位的方式，不仅在源头上便于疏解监督客体的抵触心理，也提高了监督议题的针对性和精确性，为监督的顺利开展创造了有利条件；而委员主观意愿与其专长相结合的民主监督员选派方式，既呵护了监督主体的工作热情，同时发挥其专业所长，确保监督的精准，有利于保障政协协商式监督的权威性与说服力。

（二）共商解决方案

监督主客体之间的沟通反馈渠道是否顺畅、双方信息是否对称，在某种程度上直接决定着政协协商式监督的实践效能。温岭委派民主监督员实践通过建立知情明政和沟通交流工作机制，为民主监督员小组提出有实效性的监督建议并推动其与受派单位共商解决方案提供了制度化通道。

首先，给平台，即受派单位需要为委派的民主监督员知情明政主动创造必要条件。受派单位应制定出台对接委派民主监督员的工作制度并确定具体的分管领导和责任科室配合、落实这项工作。责任科室及其工作人员需要向民主监督员提供与监督主题有关的本单位相关文件、信息和简报等，同时还应主动邀请民主监督员参加本单位重要会议和活动，为民主监督员小组顺利开展监督提供必要的知情条件。譬如，2022年温岭市政协围绕“深入推进数字化改革”这一监督主题向市农业农村和水利局委派了10名民主监督员，市农业农村和水利局将接受该监督工作列入重要议事日程，于2022年5月出台完善了《民主监督对接小组工作制度》《民主监督意见建议办理情况反馈制度》等文件，成立了由分管办公室的局党委委员牵头督办的民主监督对接工作领导小组，建立了“分管领导亲自抓、办公室协调抓、责任科室配合抓”的“三个抓”责任机制。在为期近1年的委派民主监督员工作中，市农业农村和水利局配合民主监督员小组巡视检查、调研活动共4次；邀请民主监督员小组参加重要会议并听取意见、建议和要求3次；分管领导及责任科室采取信函、电话、上门走访、座谈等不同方式与民主监督员小组每隔2月至少进行了1次工作联系。

其次，促互动，即通过定期沟通交流，确保民主监督员能够提出建设性意见建议并将其有效传达和反馈给受派单位。据温岭委派民主监督员工作机制规定，受派单位原则上需每季度与民主监督员小组组长开展情况交流活动、向民主监督员小组通报全局性工作安排、工作进展等；民主监督员则在交流沟通、实地调查等基础上就监督事项进行充分讨论、集体研究，以小组名义提出意见、建议和批评，并向受派单位充分交流监督意见，最终形成较成熟的《民主监督建议书》，经市政协审议通过后送达受派单位。

再次，谋方案，即双方通过座谈会共同研究确定《民主监督建议书》的办理方案。按照规定，受派单位在接到《民主监督建议书》后，需要专门召开由民主监督对接工作领导小组组长主持的监督建议书交办会，受派单位业务责任科室与民主监督员小组就监督建议进行充分讨论、协商，在形成必要共识的基础上共同确定解决方案。

经过以上制度化的知情明政和沟通交流机制，民主监督员小组与受派单位得以建立起较密切的良性互动关系：在为民主监督员小组熟悉情况、洞察问题进而提出针对性的监督意见营造良好工作环境的同时，也强化了受派单位与民主监督员小组的协同配合，为受派单位切实改进相关工作、促进政策有效执行这一监督目标的实现打下扎实基础。

（三）共促监督成果落实

为消除委派民主监督员工作的“最后一公里”难题，温岭市政协还通过评价赋分促使监督主客体重视督办反馈工作，确保监督取得最终实效。

一方面，规定民主监督员要实时跟踪受派单位对监督意见建议的办理落实情况，受派单位应邀请民主监督员共同参与办理工作，民主监督员则需充分利用自身所掌握的政治资源、社会资本和专家知识，主动帮助受派单位解决难题、协调落实办理方案。另一方面，以更具实操性的指标量化和考核评价形式督促监督主客体双方共同落实办理方案。在监督主体层面，将民主监督员工作纳入被委派政协委员年度履职考核量化标准。根据温岭市政协出台的委员履职要求相关规定，委派的民主监督员必须做到“六个一”，其中就包括参加一次“回头看”。在监督客体层面，受派单位需要建立民主监督意见办理反馈制度，在接到《民主监督建议书》之后，落实主体责任并在2个月内向市政协书面反馈办理结果，再通过“回头看”和绩效评估的方式，提高受派单位对监督反馈的重视程度。根据温岭市政协2017年制定的《温岭市政协委派民主监督员工作受派单位综合评估办法（试行）》（温政协办〔2017〕19号）规定，受派单位建议办理落实情况的考核量化指标赋分为39分，占比近40%，以此督促受派单位重视民主监督意见的办理反馈。同时，强化评估结果运用，对本年度综合得分排名前3的受派单位在每年年初市委主要领导出席的委派民主监督员工作专题部署会上予以公开表彰，并将评估结果作为确定和调整受派单位的重要依据，对综合评价为优秀的受派单位，次年不再委派民主监督员小组。

这一落实闭环的生动实践，在前述2022年温岭市政协对市农业农村和水利局的民主监督工作中可窥见其流程细节及实效。是年8月10日，在前期监督工作基础上，温岭市政协办公室向市农业农村和水利局发出了《关于落实民主监督建议的函》（温政协办函〔2022〕6-1号），要求市农业农村和水利局认真抓好落实，并于10月22日前将办理结果书面反馈市政协办公室。市农业农村和水利局认真履行与民主监督员小组共同商定的落实方案，在10月14日正式向温岭市政协发出了《关于对温岭市政协落实民主监督建议答复的函》（温农水函〔2022〕75号），就政策扶持、教育培训等问题作出了明确答复，并在答复函末尾留下了联系科室、联系人、联系电话等联络信息，为民主监督员小组嗣后开展“回头看”提供精准联系渠道。得益于温岭市政协协商式监督在执行中的全过程沉浸式介入，市农业农村和水利局的这项工作颇见成效，入列了浙江省农业农村厅“浙农富裕”应用农房盘活数字化场景第一批“先行先试”推广应用单位名单，而温岭市则被列为全省“三农”统计监测等数字化应用试点县（市、区）。

综观之，温岭委派民主监督员工作通过实化和量化民主监督员（组）履职行为，并强化受派单位对监督工作的协同配合，从而在保障政协协商式监督落地的同时，切实有效地推动了地方政府的政策执行。

三、委派民主监督员工作的运行机理及其实践阻滞

经以上案例剖析发现，通过与受派单位的协同合作，委派民主监督员工作机制在提高政策执行绩效方面具有独特价值，这为我们理解地方政协协商式监督的基本功能形态提供了重要启发。鉴此，笔者试从政策执行的视角进一步阐释委派民主监督员实践得以有效展开的运行机理，同时考察仍面临的若干实践阻滞。

（一）运行机理：基于政策执行的过程性监督

中国特色社会主义制度优势要通过相应的政策过程才能顺利转化为治理效能，即国家治理效能是一系列政策绩效的综合反映和整体呈现。因此，把控好政策过程、确保政策预期目标的实现是将制度优势转化为治理效能的关键。从政策过程理论来看，政策过程一般包括议程设置、政策形成、政策制定、政策执行和政策评估等五个阶段，而政策执行更是释放政策效能的关键环节，凸显着其在我国国家治理现代化中的重要性。由前述案例解析不难看出，政协协商式监督客观上有利于将或隐或显的诸多问题适时消解在政策执行的各个方面，助力党和国家监督体系形成事前、事中和事后的全过程闭环，推动党和政府的科学执政和依法行政。质言之，正是协商式监督的这种过程性质，既匡定了委派民主监督员工作机制作用发挥的独特“场域”，成为地方政协协商式监督切实可行的基本形态，也因而成为充分彰显并提升我国监督体系人民性、全局性优势的重要载体。具体说来，可从监督功能、监督范畴和监督内容等三重维度，揭示地方政协协商式监督独特的运行机理。

1.就监督功能而言，地方政协协商式监督是注重过程导向的外部柔性监督，能够补充和强化政治实体的刚性监督，在社会主义监督体系中发挥重要的辅助功能。政协协商式监督服务国家整体意志的实现，但又并不具备法律赋予的强制约束力。这一独特的监督角色安排，客观上既避免了动用法律程序而带来的监督时滞性，又能够通过即时吸纳社会各界意见的方式推动问题得到有效解决。易言之，地方政协协商式监督体现为与政策执行同步介入的过程性监督，即重在对于苗头性和倾向性问题的及时发现和预防，有利于推动我们这个规模超大且异质性凸显国家的各级地方政府政策更稳健有效地执行。

2.就监督范畴而言，地方政协协商式监督的功能发挥有边界，即主要聚焦于政策过程中的执行阶段。政协机构本身有其确切的职能定位，《中国人民政治协商会议章程》有如下明文规范：“政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商；民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策、重大改革举措、重要决策部署的贯彻执行情况，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”显然，人民政协的职能履行贯穿于议程设置、政策形成、政策制定、政策执行和政策评估的政策全过程，但可操作的地方政协协商式监督职能则主要集中在政策执行阶段，即其核心监督价值的呈现并未涵盖政策全周期，而聚焦于政策执行阶段，是重在过程而非结果的前置性预警监督。

3.就监督内容而言，地方政协协商式监督嵌入在包括政策宣传、政策实施和政策追踪等政策执行阶段的各环节。在政策执行准备阶段，地方政协通过政协委员广泛联系界别群众的机制优势，推进群众对公共政策的更好理解与认同，为政策执行创造良好的社会氛围；在政策执行过程中，地方政协通过调动自身资源或行业等优势校准并协助党政部门将具体政策顺利落地；在政策执行后期，地方政协通过追踪相关部门并反馈政策执行绩效，推动后者再调适实施策略，进一步提高政策执行绩效。

鉴于以上讨论，笔者认为过程性监督是地方政协协商式监督切实可行的重要实践特征，其监督目的在于以同步介入的方式发挥合作性、纠偏性和预警性等过程导向性功能，而无涉事后的惩戒与追责；其监督范畴主要侧重政策生命周期的政策执行阶段，并嵌入在政策宣传、政策实施和政策追踪等具体环节，不涉及政策全过程。这样的地方政协协商式监督在我国社会主义监督体系中发挥着一种不可或缺的“保健性”功能，有助于进一步优化社会主义监督体系的整体效能，成为彰显我国制度特色与优势的重要创新维度。

（二）何以可能：政协协商式监督的独具优势

当我们继续深究温岭案例的底层逻辑，从中还能发现：其过程性监督之所以可能的重要支撑，有赖于地方政协协商式监督独享的机构优势。政协协商式监督介于政府和社会之间，兼具政治性、人民性、协商性和组织性等多重特征，它们共同赋予了政协协商式监督明显有别于其他监督形式的全新价值优势，保障着过程性监督独特绩效的有力发挥。

1.监督主体的广泛性与专业性

一方面，人民政协界别设置广泛，能够更真实性地收集、整合并反映来自最广大人民群众的监督意见和建议，最大程度地发挥“从群众中来，到群众中去”党的群众路线优势。比如，2023年浙江省第十三届政协共设置界别32个，市县两级政协界别也基本保持在20个以上，省市县三级政协的界别设置基本覆盖了社会的各阶层、各方面，结构较为合理，既体现了历史发展脉络，也反映并较好适应了当前经济社会发展所需。不断完善委员联系界别群众的制度机制，能够最大限度聚合各方面的意见与建议，充分发挥增进共识、凝聚人心的政治优势，确保政协协商式监督的人民性。另一方面，政协委员通常还是所在界别的精英，不仅具有较强的理论或专业能力，通常也具有一定社会影响力，这种人才荟萃、智力密集的独特优势使其拥有比普通群众更加敏锐的洞察力和预见性，在开展相关监督活动时，能够提出更有说服力的意见建议，确保政协协商式监督的高质量。

2.监督平台的包容性

人民政协特有的包容性组织文化使政协协商式监督得以超越一般监督可能产生的碎片化和狭隘性缺陷，拓宽监督的视野与范畴。一方面，政协协商式监督的非权力性和非法律性特征为不断丰富和优化我国监督形式提供了创新的可能空间。与权力监督的法定性不同，政协协商式监督并不具有法律效力，而是依循党中央相关文件及政协章程展开，依靠相关成员的自觉来共同实施。这种非强制特性固然降低了监督的传统威慑性，但由此而来的独特伸缩性却在某种程度上赋予了政协协商式监督以方式创新的可能空间，能够延展或精细化监督领域，提升政协协商式监督的实效性。

另一方面，政协协商式监督还具有资源整合的独特优势，有利于推动其监督功能在更大范围、更高程度进一步释放。人民政协没有监督领域的刚性限制，其监督触角可以涵盖党政部门实际工作的各个方面，而借助其独有的联系界别群众机制，人民政协更能吸纳、整合尽可能多维度的监督意见，这种监督平台的广泛包容性赋予政协协商式监督以独具的凝聚力和辐射力。

3.监督立场的客观性

比照政治权力实体的“内部监督”，政协作为非权力机关，其民主监督属于“外部监督”，这种相对超脱的地位优势使其既能够更客观看待监督客体的权力运作实践，某种程度上也有助于纾解监督客体的刻意防范心理。具体而言，人民政协更少受到党政职能部门的利益羁绊，超脱的监督立场增强了政协协商式监督的客观性与前瞻性，构成对权力监督的重要补充。同时，由于这一监督在实际运用中的协商特性，它并非政协的单方面监督，而体现为政协与被监督职能部门间的双向沟通与真诚合作，即以政协的协商性、建设性与合作性监督协助相关职能部门更好地开展工作为根本目的，由此能极大降低监督客体的心理拒斥，助推良好监督生态的培育与形成，确保提升这一监督的独特实效。

4.监督渠道的贯通性

所谓贯通性，即监督意见和建议能够更灵活便捷地及时传达给监督对象，此乃保障监督效能的必要条件。由于官僚体制的层级性特点，党和国家监督体系中的权力监督更多地限于同级之间和上级对下级层面，而新闻媒体与群众的社会监督虽在理论上可以跨越层级，但其意见传输空间和传递渠道通常由监督客体所主导，这些都在不同程度上降低了权力监督和社会监督的实际效能。与此不同，作为我国唯一的专门协商机构，人民政协具有独特独有独到的横向拓展、纵向延伸的组织体系，组织网络的全覆盖和制度化使其拥有渠道性优势，既能保证监督意见的及时传递，又有与其他监督主体形成监督合力的可能。简言之，横向上，人民政协可以依托体制内机构身份与党内监督、人大监督、司法监督等其他监督形式协同配合，显著提高政协协商式监督的影响力；纵向上，人民政协可以通过其“直通车”等贯通性机制和多级政协联动监督等形式实现跨层级的监督及反馈，有效弥补其他监督方式在衔接性上的短板。

总之，不同于有权力加持的传统刚性监督方式，政协协商式监督是一种“软约束”，本质上是全过程人民民主的重要实现形式，是尤其适合于在超大规模国家以及一党统领前提下确保权力有效运行的全新监督形态，是中国民主政治在新时代“处理好民主复合结构的各要素关系以发挥合力效应”的发展战略。正是有赖于政协协商式监督的独特优势，过程性监督才具备了实现条件；正是内蕴于过程性监督的实践运作与功能形态中，政协协商式监督的诸多价值才能够得到充分体现。

（三）实践阻滞：持续深化过程中仍面临的问题及其因由

以温岭委派民主监督员工作为典型实践的地方政协协商式监督尽管已取得了阶段性成效，但不能否认，仍面临着包括如何进一步提高监督主客体的监督与被监督意愿、如何与其他监督形式形成合力等实践阻滞，不同程度影响着地方政协协商式监督优势效能的充分释放。

1.地位不彰：弱操作性的功能定位导致政协协商式监督角色仍不够清晰。截至课题组调研的2023年，地方政协在开展协商式监督探索时均以《意见》为基本遵循，但《意见》对政协协商式监督的内涵与实施程序的规范以原则性为主，模糊的操作程序弱化了监督各方对该监督角色的认知，在源头上便影响着该监督作用的发挥。一方面，仅原则性的规定导致地方政协存在“不敢监督、不知如何监督”的现实困惑，削弱了推进监督的主动性。另一方面，功能定位不清晰也助长了监督客体对政协监督的不当认知，“有协商无监督、有议政难监督、有监督走形式”等问题仍较普遍存在。

2.功能游移：制度体系不健全导致政协协商式监督功能有虚化之虞。如前所述，确保监督客体愿意“接受”并自觉“配合”监督，是决定政协协商式监督绩效的关键“动力源”，而这显然离不开各级党委通过强化机制保障的方式赋能这项监督。实际运行中，由于相关配套制度体系建设尚显不力、要求不明，导致不少职能部门将政协协商式监督视为工作累赘而被动敷衍。即使在像温岭这样政协协商式监督工作开展颇具典型性与代表性的地方，也存在应付式反馈的情况，具体表现为有的职能部门不太重视民主监督意见、书面反馈“答非所问”等，从而限制了政协协商式监督工作的全面展开。

3.影响弥散：多元主体不协同导致政协协商式监督的辐射力还不强。地方政协协商式监督的过程性特征，类似“群体瞭望员”的功用，拥有其他监督形式较难具备的重要预警性作用，但这也意味着只有与党内监督、国家权力机关监督、新闻媒体和群众监督等其他监督形式联动，推动形成决策之前、决策实施之中和决策实施之后的全过程监督链条，才能使这一监督的独特效能得到最大程度地彰显。但实际情况是，多数地方政协尚未在与其他监督形式联动上展开有效探索，而单枪匹马的政协协商式监督难免处于非整合的某种弥散化状态，弱化了其独特监督效能的辐射力。

应该说，导致上述实践阻滞的原因是多方面的。客观来看，权力监督始终是政党建设和国家治理的核心议题之一，也是迄今世界各国政权建设的主要难题，而政协协商式监督又是一项前无古人的全新监督形式，只能立足党情国情，遵循严格的政治建构逻辑进行创造性探索。探索一条无人走过的道路，所面临的困难和挑战不言而喻。主观来看，在政协的多项职能履行中，民主监督历来就是其中相对最薄弱环节，而政协协商式监督是党中央赋予政协民主监督的最新功能定位，因此，不仅政协自身，尤其各级地方党委政府，均不同程度存在认知不到位、重视程度不一、实践畏难情绪等问题，从而导致探索创新的内生动力不够充分。

四、优化地方政协协商式监督的若干机制探讨

地方政协协商式监督作为我国监督体系的重要组成部分，其优化与完善“内在于”社会主义监督体系的健全当中，“落实于”政策执行的过程之中，过程性监督的实践特征兼具了现实合理性和有效性。循此，基于进一步强化其政策执行的过程性监督功能，针对前述仍存在的种种实践阻滞，笔者认为，当前至少亟需从健全宣传、沟通与反馈等过程性机制方面继续着力完善。

（一）健全宣传机制以进一步提升政策认同

充分发挥人民政协连接广大民众和职能部门的独特桥梁作用，需要进一步完善地方政协协商式监督的内外部宣传机制，促进公众对公共政策的理解和认同。

首先，需建立健全对政协协商式监督的常态化宣传机制，提升政协协商式监督的应有影响力。作为中国特色的全新监督形式，有效提升社会各界对政协协商式监督的认知度，是进一步激活该监督功能的必要前提。就政协而言，既要借助外力，即地方党委宣传部门应把地方政协协商式监督列入宣传工作常规计划，适时宣传地方政协开展协商式监督的工作亮点和实际成效；同时，更需做足内功：政协自身应善用各种数字化平台和网上调查、网络互动等形式，并将其作为协商式监督的重要采信与发力来源，倾听民声、引导民意、服务民愿，将互联网这个“最大变量”转化为聚合人民监督的“最大增量”，从而使政协协商式监督的作用链由“一隅之力”向“平台合力”拓展。这是当前有效提升党委政府及社会各界对该全新监督形式的理解与敬畏、扩大监督影响力的必要举措。

其次，进一步建立健全政协委员联系界别群众机制，将其作为公共政策上下畅达的重要特色渠道。地方政协应及时向社会各界宣传、阐释党委政府的战略部署和方针政策，将定期走访、结对联系、召开座谈会、调查研究、委员接待日、委员民情互动和委员讲堂等经常性工作机制作为协助党和政府协调关系、释疑解惑、理顺情绪的载体，切实发挥政协协商式监督的政策宣传员作用，从而协助降低政策执行成本、提升党委政府的执政效能。

（二）完善沟通机制以做实监督主客体的双向奔赴

推动各级政协与职能部门构建积极有效的制度化双向沟通机制，确保监督主客体间的顺畅沟通，是发挥政协协商式监督独特优势、促进职能部门更好执行公共政策的根本。

从浙江探索委派民主监督员工作的多地实践来看，多数职能部门尚未成立负责对接地方政协开展协商式监督工作的专门化组织机构，双方开展日常联络的频次还具有较大不确定性，监督信息沟通也较为随意，影响实际监督功能的有效发挥。因此，首先需要建立健全政协协商式监督的常态化组织对接机制。地方职能部门应制度化地组建政协协商式监督对接工作领导小组，明确分管领导、责任科室及其具体职责，为推动地方政协与职能部门的有效信息沟通提供最基础的组织保障。在此基础上，完善信息交流机制，对职能部门与地方政协日常沟通的频次、信息通报等内容作出明确规范，这样既杜绝了监督的随意性和不确定性，也有利于保障政协的监督热情。

（三）增强反馈协调机制以保障政策绩效的持续提高

民主监督意见能否得到监督客体的相应落实与及时反馈，是地方政协协商式监督绩效最直观的衡量标准，相当程度上也是做实公共政策执行监督闭环流程的保障性环节。

首先，健全地方政协协商式监督意见办理反馈机制。把政协民主监督纳入党委议事日程，探索与完善各级党委主要领导领办、督办政协协商式监督重点活动的实施方案，以此带动更多职能部门切实提高对监督的重视程度，使监督意见建议得到有效落实。

其次，完善地方政协协商式监督意见考核评价机制。应将职能部门对政协协商式监督的支持与具体办理答复情况纳入其综合考核体系，增设为考核单位党风廉政建设和干部作风年度绩效评估重要指标内容。根据考核结果予以激励或改进，达到榜样示范、整体提升效果，由此擢升政协协商式监督的应有地位。

最后，建立与权力监督的贯通协调机制。不具有强制性传统监督力的政协协商式监督，其过程性监督独特优势的充分发挥有赖于与权力监督的有机协同，才能取长补短，形成公共政策执行的监督合力。通过建立健全各级政协监督与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督等权力监督部门的日常联络和双向贯通的制度化机制，实现信息共享、双向转化、协作跟进，方能激活政协协商式监督的倍增效应，全方位推动政策执行的及时调整与反馈，有效保障政策实施绩效的持续提高。

五、余论

委派民主监督员实践为地方政协与职能部门沟通交流与真诚合作创造了制度化新平台，在优化政策执行环境、保障政策精细实施、促进政策落实到位等方面发挥着积极的探索性作用，彰显了地方政协过程性监督这一实践功能的独特价值。在本文写作后期，我们欣喜地获悉，2023年10月底，浙江省委正式发布了《中共浙江省委关于进一步加强和改进人民政协民主监督工作的实施意见》（浙委发〔2023〕24号），已明文规定：坚持协商式监督定位，把协商民主贯穿于监督全过程；把加强对民主监督的领导、支持作为加强党委对政协工作领导的重要内容，纳入设区市、县（市、区）综合考核体系；明确了包括推荐民主监督员（组）监督在内的多种监督形式；要求政协主动开展协同联动监督、促进各类监督贯通形成合力；把政协民主监督的宣传列入各级党委宣传部门工作计划、积极宣传政协民主监督工作及成效，等等。显见，该文件清晰传递了对基层探索实践的充分肯定和及时的政策赋能。

发轫于温岭等地方创新性实践而来的政协协商式监督的过程性功能，这一特征所由，既渊源于中国传统文化“和为贵”的历史底色，更是中国特色社会主义政治体制的内在要求，是我们党践行自我革命的独特路径。因此，依赖各级党委更到位的接续式制度赋能，进一步提高政协协商式监督的制度化、科学化水平，这将显著提升公共政策的执行绩效，对健全社会主义监督体系具有清晰的增量意义，同时有望成为展示中国式现代化独特制度优势、贡献鲜活中国经验的崭新领域。

（责任编辑：苏腾飞）