统筹式城市更新：中国城市更新的发展困境与优化路径

摘要：城市是一个生命有机体，需要不断更新来增强城市活力，促进城市现代化。城市更新的本质是城市空间的再造与治理优化。城市更新动因复杂多元，城市更新经济论、城市更新社会论、城市更新生态论、城市更新治理论、城市更新人本论和城市有机更新理论反映了各自特定价值追求及其偏好，共同指导城市更新实践。文章系统反思了中国城市更新在更新价值、更新内涵、更新主体、更新制度和运作机制等方面存在的发展困境，并提出以统筹式城市更新模式促进中国城市更新的可持续发展与有效治理。统筹式城市更新可从树立以人民为中心的城市更新理念、构建内涵式的包容性城市更新模式、完善联动协同的城市更新制度体系、建立因地制宜的城市更新运作机制、建设技术驱动的未来城市与智慧社区等方面系统推进。统筹式城市更新强调目标、主体、资源、技术、方式和效益等方面的统筹协调、系统高效和有机发展，追求城市发展与治理的深度融合，促进城市更新的可持续发展和整体性治理、国家空间布局优化与城市治理现代化。

关键词：城市更新；复合驱动；可持续更新；统筹式城市更新

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0098-016

城市更新是城市永恒的主题，是城镇化水平发展到一定阶段的必经之路。2023年，中国常住人口城镇化率达66.16%，城镇化进入“下半场”。中国城市从大拆大建的粗放时代迈入“留改拆”的存量更新时代，由大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重的低碳发展阶段。 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，“要加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”， 城市更新成为国家发展战略。2021年11月，住建部印发《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，试点城市包括北京、南京、苏州、厦门、成都、西安和沈阳等21个城市，重点探索城市更新统筹谋划机制、城市更新可持续模式及城市更新配套政策等。

城市更新的可持续发展是学界和实践界共同关注的重要议题。人们愈加重视城市更新的功能与价值，如果采用可持续的方法，城市更新有可能促进可持续发展，进而全面提升城市物质、文化和生活条件，推动城市高质量发展，满足人民群众日益增长的美好生活需要。因此，本文的核心问题是如何促进中国城市更新可持续发展与有效治理。在梳理城市更新的内涵与动因以及理论谱系的基础上，本文系统审视了中国城市更新的可持续发展困境，提出统筹式城市更新的优化路径，以期为中国城市更新研究和实践创新提供有益借鉴。

一、城市更新再认识：内涵与动因

对城市更新的全面理解首先需要把握城市更新的内涵与本质，进而分析城市更新的动因，回答城市更新是什么、为什么要进行城市更新等基本问题。

（一）城市更新的内涵与本质

1958年，在荷兰海牙召开的城市更新会议指出，城市更新是关于都市改善的一系列活动，这些活动源于城市居民对其所居住的房屋、都市环境、工作、上学、购物、娱乐以及其他不满存在改善的诉求，从而对建筑、道路、绿地、公园和住宅区等环境进行改善。 1980年代初，有学者将城市更新定义为城市“新陈代谢”的过程。城市更新涉及多个方面，既有推倒重来的重建，也有对历史街区的保护和旧建筑的修复等。 吴良镛提出城市“有机更新”概念，强调城市更新要依据改造的内容与要求，充分考虑当下与未来的关系，提高规划设计质量。 21世纪以来，对城市更新的理解不再局限于城市某一区域，而是逐渐延伸到城市整体，侧重于从发展、战略、整体性的角度看待城市更新。彼得·罗伯茨（Peter Roberts）和休·塞克斯（Hugh Sykes）提出城市更新是一种综合协调、统筹兼顾的目标和行动，寻求持续性地改善一个地区的经济、物质、社会和环境状况，按照可持续发展目标制定战略和项目。

从实践来看，城市要适时动态更新，才能适应城市内外部环境变化，促进城市可持续发展。城市更新是城市的自我调节机制，意在阻止城市的功能性和结构性衰退，破解交通拥堵等“城市病”，优化城市空间，提升人居环境，完善城市功能，促进社会、经济和环境的持续健康发展等。

从理论观之，城市更新的本质是空间治理，而空间治理的首要目标是善治。城市空间不仅包含物理意义的空间结构和形态，也包含城市空间在经济、社会和人文等层面的内容。城市更新是对城市存量空间的改造与优化、对城市空间资源的再分配、对空间主体利益的再平衡、对空间活力的再释放。从空间治理视角理解城市更新主要包含三方面的内容：（1）空间资源和要素；（2）对空间资源和要素使用、收益和分配的多元主体；（3）多元主体对空间资源和要素进行使用、收益、分配的协调及决策过程。 在城市空间治理实践中，需要激励政府、公民、企业等多元空间主体参与空间资源与要素的使用，推动空间资源的合理分配，实现城市空间善治，推进城市发展与治理现代化。总之，城市更新的本质是城市空间的再造与治理优化。

（二）复合驱动：城市更新的多重动因

城市是一个复杂的巨系统，城市更新是多维因素复合驱动的综合结果，城市本身的变化及其结果、民众不断增长的需求、技术的变革和时代潮流的演进共同驱动城市更新。首先，在城市本身的变化及其结果方面，经济条件、社会因素和空间环境等变迁驱动城市更新。（1）经济条件变化是城市更新的关键驱动力，城市产业的发展、劳动力供需结构的变动、发展模式的转型等经济因素的变化，对城市环境、功能、资源集成能力等提出了更高要求，要求推动城市更新从而调整城市结构，激发城市经济活力，促进经济发展。城市化带来的社会经济的快速转型是中国城市更新的主要驱动力。（2）社会因素倒逼城市更新。随着经济不断发展，城市治理结构变得愈加复杂，不同利益群体间的矛盾也在加剧，人与城市、人与人之间的关系面临复杂的挑战，城市更新是解决社会矛盾和社区治理问题的重要途径。（3）环境因素对城市更新亦有重要影响。Brennan等人的研究发现，市区环境的急剧恶化使少数民族和工人阶级居民的迁移具有了合理性，进而促使环波士顿城市更新版图的形成。其次，人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾会推动城市更新。公众对城市更新可能带来的美好生活有着非常清晰的评价和较高的期待，这将推动城市更新向高品质和可持续的目标发展。 再次，技术驱动城市更新呈现许多新的特征。大数据、云计算和物联网等技术的发展进步，推动城市更新方式、手段和模式的创新。最后，时代潮流也会影响城市更新。全球化背景下，提升国家竞争力需要增强城市综合实力，为此，要完善城市功能与结构，进而提升城市竞争力。总之，来自地方、国家、全球多个维度，公民、技术、城市多个向度，经济、社会、环境等多方面的因素共同驱动着城市更新的发展。

二、城市更新的理论谱系与分析框架

城市更新研究形成了丰硕的理论成果，每一种理论都反映着城市更新特定的价值追求，勾勒出城市更新的理论图景与发展偏好，共同推动并指导城市更新的实践发展。

（一）城市更新的理论谱系及其竞争

城市更新的理论谱系主要包括城市更新经济论、城市更新社会论、城市更新生态论、城市更新治理论、城市更新人本论和城市有机更新理论等。这些理论相互竞争又相互补充，为推动城市更新实践发展提供了重要理论支撑。

1. 城市更新经济论

经济学家认为城市更新是为了维系市场供需运作，创造良好的经济发展环境，不断寻求新市场进而增进地方利益。20世纪70年代以来，随着全球范围内的经济下滑，许多城市采取了以市场导向为主的城市更新策略以刺激经济增长。如英国里丁市以经济发展为导向推动城市更新，成为英国城市更新的典范。但这一更新策略的弊端也逐渐显露，导致城市发展的“绅士化”，造成社会阶层对立和冲突。莫洛奇提出的增长机器理论被广泛运用于探讨城市更新中的城市增长问题、更新主体间的权力利益关系与竞合关系。增长机器理论认为城市的本质是一台财富增长机器，追求增长是城市政府最重要的一项职能，这台机器是一个运转严密的系统，由投机者、企业家及其关键合作人（律师、银行家、媒体和政府）所推动。 增长机器理论强调政商关系对城市更新政策的影响，但忽视了城市政府维护正义、协调利益、促进公共服务均等化等职能，也忽略了公民在城市治理中的重要角色。城市更新需要综合推进，寻求多元目标的平衡。若忽视人民需求与城市更新的政治、文化和环境等维度，可能导致增长的不可持续、加剧贫富分化等负面影响。城市更新经济论的单一视角也无法解释当下中国的城市更新实践，因此需要超越增长逻辑来理解城市更新。

2. 城市更新社会论

社会学家批判城市更新驱离了中低阶层居民，造成社会纹理的瓦解。Davis等人认为城市更新并不是实现再分配的有效方式，它只会使特殊群体而非低收入阶层的利益增加。Savitch指出法国向美国学习高密度聚集发展的旧社区更新政策虽然在经济上取得了一些成就，但也导致社会不公等新问题。总体来说，城市更新社会论强调城市更新的社会可持续性，认为城市更新不仅是经济和环境问题，还是一个不容忽视的社会议题，重视城市更新对不同阶层、人口结构、社会公平和社区文化的影响。城市更新的社会论呼吁政府重视弱势群体，保存社会结构脉络，不以暴力手段驱逐中低收入居民，不能忽视城市更新的公平正义等价值。城市更新社会论源于对欧美国家实践的反思，而中国城市的发展阶段、制度背景和文化环境等与西方城市存在差异，在借鉴该理论分析中国城市更新实践时，需结合城市实际制定社会可持续发展的指标体系与评价体系。

3. 城市更新生态论

在城市更新生态论者看来，城市更新通过规划设计从而调整现存的城市区域，以符合现在及未来生活与工作的需要，实现城市的可持续发展。满足福利需求、保护资源及环境、创造和谐的居住环境、制定便利日常生活的规定以及提供休憩用地是提升市区重建项目可持续性的重要因素。有学者回顾了利物浦的城市更新实践，指出在可持续发展理念被政府纳入城市更新政策后，促进了衰败地区建筑物的再循环利用，减少了向外围发展的需要，有利于城市的集约发展。 McCarthy提出要重视对轻污染工业用地的利用，通过降低再利用障碍进行环境更新，推动中心城区更新。城市更新生态论认为城市过度蔓延严重破坏了生态环境，强调通过调整城市空间形态、完善土地规划、引入环保型建设等方式实现生态环境的可持续，主张“精明增长”（Smart Growth）和建设“紧凑型城市”（Compact City）。

4. 城市更新治理论

城市更新涉及多方主体、体现多元利益，是不同主体通过协商合作、开展集体行动、调整多方利益的过程， 因此要重视协同治理等理论的指导。协同治理理论主张建立集体决策和共同参与制度，以实现责任共担、利益分享和权力协同。协同治理理论具有治理主体的多元化、各子系统的协同性、自组织间的协同、共同规则的制定等特征。不少学者运用协同治理理论分析老旧小区改造、工业区更新等城市更新实践，将城市、社区视为开放系统，明确政府、企业、公民、社会组织及其他主体在城市更新中的角色与责任，探索协同的动力机制，促进更加有效、更为有序的公民参与，在合作、对话、妥协和激励中实现多元利益的平衡。城市更新治理论有助于全面分析城市更新系统，重视权力的双向流动、不断优化治理主体结构，通过公民积极参与和多主体协作发挥资源优势，进而追求善治。运用城市更新治理理论分析城市更新实践需要针对不同权力结构、治理任务和阶层的结构特点制定协作策略。

5. 城市更新人本论

城市更新人本论强调以人为本，重视人的需求与城市更新的多维价值，呼吁城市更新关注历史文化、社区社会资本、城市多样性和可持续发展等因素，增强城市更新的人文关怀，倾向于采用渐进式、灵活且小规模的城市更新。芒福德的人本主义规划思想揭示了城市发展与文明进步、文化更新的内在联系，他认为城市起源于人类的社会需求，又丰富了人类需求的类型和表达方式，是人类文明的象征，城市发展应包含重建人类文明这一重大任务。简·雅各布斯反对柯布西耶的理性规划理论所强调的唯理主义、美学至上主义和集体主义，她认为多样性是城市的天性，主张城市功用的综合性和混合性，认为大规模的推倒重建非常浪费，强调小而灵活的规划，从大拆大建到追求连续、渐进、复杂和精致的变化。亚历山大认为现代城市规划与发展要富有情感和接触人类灵魂深处，城市建筑项目构想要具有人情味。城市更新人本论秉持人本主义理念，关注人的全面发展。中国城市更新要将人本主义理念转化为政策设计并有效执行，并与其他理论结合进而形成科学的城市更新理论。

6. 城市有机更新论

城市有机更新理论源于对1950年代至1960年代政府主导的城市更新模式的批判，这一阶段的更新瓦解了社群意识，破坏了社会网络，导致城市更新发展不可持续。城市有机更新论强调城市是人们聚居活动的有机载体，同样具备新陈代谢功能，城市更新应关注城市衰败环境，改善城市机能，迈向充满活力和可持续的城市发展。伊利尔·沙里宁（Eliel Saarinen）系统阐述了“有机疏散论”，指出城市是由许多“细胞”构成的有机体，而有机疏散的城市结构既符合人类天性，又不脱离自然。

吴良镛是城市有机更新论的集大成者，他认为有机更新即采用适当规模、合适尺度、依照改造的内容与要求，妥善处理目前与将来的关系，进而不断提高规划设计质量，使每一片发展达到相对的完整性，这样集无数相对完整性之和，即能促进旧城整体环境得到改善，达到有机更新的目的。 吴良镛认为对历史文化名城的保护不仅要着眼于个体的历史性建筑及其建筑群的保护，还应对其体形环境的有机秩序、整体环境的格局进行整体保护；在社区结构方面，做到使原有的社区结构大致不被破坏，而新的生活需求得以发展。可见，有机更新论是一个综合性的理论，强调城市的内在规律与秩序、整体与部分的有机统一，便于发扬邻里情谊，实现社会效益、经济效益、环境效益与文化效益的统一，为城市发展提供持续动力。

（二）城市更新理论的比较反思与分析框架

每一种城市更新理论的产生及适用皆有特定的时代背景、理论情境和现实需求，也不可避免存在内在局限。这些理论在相互竞争中不断反思与超越，在相互批判中共同指导城市更新的实践发展。城市更新是个复杂巨系统，需要吸收不同理论的合理性并将其进行系统性整合，为城市更新的可持续发展提供理论指引。城市更新人本论强调城市更新的价值理念之维，为城市更新实践提供价值指引。城市更新经济论、城市更新社会论、城市更新生态论强调城市更新内涵的不同侧重方面，影响着城市更新的不同效益。城市更新经济论、城市更新社会论、城市更新治理论均关注城市更新主体间的关系结构，也为权力结构分析提供有益视角。城市更新有机论更关注城市更新方式与运作机制，是有效开展城市更新的重要支撑。

基于此，本文尝试构建一个整合性的分析框架，从更新价值、更新内涵、更新主体、更新制度和运作机制等维度出发，系统考察城市更新在经济社会文化生态等方面的可持续发展与有效治理。（1）更新价值要为城市更新的可持续性和城市治理有效性提供理念指引，是城市更新可持续发展和有效治理的根本遵循。更新价值实质上回答为什么要进行城市更新的问题，城市更新需要统筹多种更新价值，满足人民的美好生活需要。（2）更新内涵回答城市更新的具体内容与多维目标，决定着城市更新行动的实施策略，反映了城市更新应该是什么、包含哪些方面的问题，决定着城市更新的效益是否全面与可持续。不同发展阶段和不同历史背景下城市更新的内涵往往存在差异。（3）更新主体主要解决谁来进行城市更新、以怎样的主体间结构关系推动城市更新的问题，更新主体为城市更新提供复合动力，更新主体间的关系形态、资源禀赋和利益分配模式等都会影响城市更新的运作方式与城市治理的有效性。（4）更新制度是开展城市更新行动的重要环境要素，制约并激励着更新主体的行为，也决定着城市更新的法治化、规范化、稳定性和有效性。城市更新制度一般包含规划制度、财税制度、中央顶层设计和地方行动方案等。（5）运作机制包含城市更新的具体运作模式、方式和技术，为可持续的城市更新提供具体手段，是连接制度规划与城市空间再造以及治理优化的重要一环。运作机制体现了城市更新的开展过程，主要涉及如何推动城市更新，其目的旨在通过重组城市资源要素进而促进城市更新的可持续性和发展繁荣。这一分析框架包含了为什么要开展城市更新、城市更新内涵应该是什么、谁来开展与怎样推动城市更新等重要问题，链接了更新目标、更新过程和更新效益等关键环节，整合了城市更新的多元主体、丰富内涵、复合技术等构成要素以及制度、文化、社会等外部环境要素。下文将根据这个分析框架考察中国城市更新面临的发展困境并提出优化建议。

三、中国城市更新的系统性发展困境

中国城市更新取得了巨大成就，改善了居民生活条件，城市环境更加宜居，城市空间结构更加合理，城市功能得以增强。但城市更新仍存在不少问题，如不加以解决会阻碍城市更新的可持续发展和有效治理。现阶段中国城市更新主要面临着城市更新价值的失衡、城市更新缺乏系统性思维、城市更新主体间的协同性不足、城市更新制度统筹性不强和城市更新运作机制缺乏联动性等发展困境。

（一）城市更新价值的失衡

中国的一些城市更新目的和价值导向存在失衡，对为什么要开展城市更新方面认识不足，导致城市更新的不可持续，主要体现在两方面：其一，城市更新的“增长导向”压制了公共利益。1990年代起，土地与住房等方面的改革释放了土地市场的巨大潜力，房地产开发模式成为城市更新的主导模式之一，政府与房地产商等形成的增长联盟是中国城市增长奇迹的重要原因。城市更新的目标是满足人民日益增长的美好生活需要，然而一些城市的公共部门为了提高政绩，私营部门为了追求利益最大化，导致城市更新过度追求经济发展，对公共利益和公民诉求关注不足。其二，城市更新的公平性不足，资源、机会和风险在不同群体间的分配不均。开发商、业主、运营商在城市再开发与运营过程中获益较多，城市流动人口等弱势群体的利益难以保障，面临更多风险。有研究指出，北京市流动人口的居住就业变动概率远高于本地人口，城市更新对流动人口居住和就业稳定性的影响更大，一旦面临拆迁，城中村流动人口的居住权益难免受到危害。同时，不合理的城市更新导致了“绅士化”，社区原住民不断被边缘化，居住空间逐渐分异固化，贫富差距拉大和社会不公加剧等负面影响随之产生，增加了社会风险。一些学者将城市更新所导致的“绅士化”视为一种非正义的社会空间现象，南京的案例展现了城市“绅士化”导致低收入原住民的生活、就业及通勤受到显著的负面影响。未来的城市更新需要形成并坚持正确的城市更新价值理念，实现空间再生产与空间治理的正义和善治。

（二）城市更新缺乏系统性思维

在城市更新内涵方面，有些城市缺乏系统性思维，导致城市更新的综合性和系统性不足，限制城市更新效益的整体性提升。城市更新本质上是一个系统性工程，包含经济、社会、生态和文化可持续等多个方面，如此才能促进城市更新的全面可持续发展，持久地激发城市发展活力。但在实践中，一些地方仅将城市更新理解为物质和经济层面的改善，而忽视政治、社会资本、历史文化和生态文明等发展内涵，导致城市更新缺乏系统性思维、包容性与人文关怀。其主要表现在：第一，对历史建筑和文化特质重视不够。在旧城改造和历史文化街区改造中，部分城市采取大拆大建的方式，忽视区域内建筑间的有机性、新建筑和原有建筑的协调性，例如将一些富有历史文化底蕴的古镇、小巷改造为千篇一律的商业街，破坏了历史建筑，导致千城一面，忽视保护与发展的平衡。第二，忽视社区网络和社会资本。经过历史的积淀，城市社区形成了稳定的社会网络、丰富的社会资本、特色的区域文化，然而不恰当的棚户区改造、老旧小区改造项目往往对原住民安置不到位，破坏了原有的邻里结构、社会资本和社区安全监督保障体系，从而引发社区矛盾，破坏社区治理体系，不利于社区和谐稳定。第三，忽视生态环境保护。不合理的城市更新导致资源浪费、碳排放加剧等问题，不合理的交通结构、不断缩小的滨水空间、超过环境承载范围的开发强度等也降低了生态环境的可持续性。在城市更新中，需要从交通系统、土地利用结构、海绵城市更新改造、更新项目的绿色运营等方面改善生态环境。

（三）城市更新主体间的协同性不足

城市更新是一个涉及多元主体、促进集体行动、平衡复杂利益、创造公共价值的过程。在城市更新决策过程中，利益相关者特征及其相互作用网络具有高度的复杂性。在一些城市更新实践中，政府、企业、公益组织、公民等主体的角色定位和权责划分不清晰，主体之间的协同意识不足、协同机制不完善、协作不可持续，导致城市更新主体无法为城市更新提供可持续的发展动力，从而降低了城市更新的可持续性和发展绩效。

第一，政府角色的缺位与失衡。一些城市政府奉行“积极不干预”的原则，仅充当规划引导、政策提供等支持性角色来鼓励和吸引私人投资，同时将城市更新视为促进城市建设和经济发展的“良方”。虽然短期内能推动城市更新进程，但却带来公共利益协调困难、项目推进缓慢、城市空间承载力不可持续、影响社会公平等负面影响。 政府应该在城市更新中承担更新实践的规范者、多重利益的协调者、公民权益的保障者、违法行为的监督者等多重角色。

第二，城市更新主体间的协同性不足，难以整合资源，形成系统合力。政府、企业、社会组织、公民等主体拥有差异化的特质、资源和专长，在城市更新中缺一不可。但由于城市更新实践中尚未形成高效和常态化的协同机制，难以发挥不同主体的优势，也不能有效整合各种资源要素，导致诸如老旧小区改造中的筹资与运营难题等困境。同时对各主体内部的异质性认识不足。不同层级的政府、不同类型的企业、不同行业和年龄的公民均存在较大差异，城市更新尚未认识主体内部的差异化角色、作用和利益，从而不能有效发挥不同主体的创造力，增强其行动协同性。

最后，公众参与城市更新的广度和深度不足。公众积极参与是实现价值共创的重要环节，人民需求表达也是城市更新可持续发展的重要动因，但实践中民众缺乏参与城市更新的积极性，许多城市尚未形成城市更新制度化的公民参与渠道。公民参与城市更新的途径有限，缺乏充分的信息与平台，导致公共利益难以维护。有些更新项目，公民参与内容仅仅局限在城市更新信息公示方面，公民在城市更新规划、建设和监督等环节的参与有限，监督反馈机制尚不完善。政府、企业和社区规划师等主体收集民意不够科学全面，导致公民参与城市更新的形式化和浅层化。

（四）城市更新制度统筹性不强

制度供给是激发城市更新动力的重要工具，系统完备、相互协调和与时俱进的制度体系能释放城市更新可持续发展的强大动力。我国城市更新制度统筹性不强主要体现在：第一，城市更新的法治化不足。中国城市更新的规划、实施、评估和监督等方面未能形成完善的法律体系，中央层面尚未出台城市更新的专门立法，地方层面仅有深圳、上海和广州等少数城市展开了地方性法规的探索。第二，城市更新制度体系的系统性不足。法国、德国和日本等大都构建了独立的城市更新专门制度及框架，包含法规体系、管理体系、计划体系和运作体系等。中国城市更新实施主要依赖各部门出台的实施办法和规划，尚未形成贯穿中央与地方、国家与城市、城市群与城市各层面的制度体系，缺少统筹性的政策工具指引。中央出台了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》等政策文件，地方政府如深圳出台了《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》和《深圳市城市规划标准与准则》等文件，但是一些细分领域（如绿色城市更新、公民参与的具体机制等）的政策仍不完善，政策理念未能实现上下贯通，政策过程未能连贯衔接，尚未构建系统完备的城市更新制度体系。第三，城市更新制度体系的统筹性有待加强。中央和地方政府出台城市更新的宏观政策，金融、财政、土地等职能部门制定具体的专业政策，同一事项的规定存在不协调之处，更新政策的统筹性、协调性和贯通性有待加强。未来需加快构建统筹性、系统性和综合性的城市更新制度与政策体系。

（五）城市更新运作机制缺乏联动性

城市更新运作机制缺乏联动性，无法整合城市的各种资源要素，在运用何种技术、方式与运作机制推动城市更新方面有待统筹优化。首先表现为城市更新方式运用不善。城市更新有保护、改造、拆建、修复、再利用、改建和综合整治等多种运作方式；还有自上而下型、自下而上驱动型和协作更新型等运作模式。尽管政府强调要避免大拆大建的方式，但实践中部分城市更新项目仍然采用这种方式，对城市建筑、历史文化产生不可逆的负面影响。此外，部分项目的运作方式缺乏在地性。不少城市更新尚未做到因地制宜，结合更新区域、原有建筑、城市历史等因素，不能灵活整合多种更新模式的优势，导致城市更新的不可持续。其次，城市更新运作机制不畅、部门间缺乏统筹联动。城市更新需要多层级、多部门协调配合，然而在当前城市更新的管理运作机制下，更新政策大多局限于部门内部，规划、发改委、国土、住建与民政等部门分别从各自视角开展工作，部门与部门之间缺乏联动，项目行政审批程序、复建安置资金管理以及政府投资和补助等相关配套政策缺乏有机衔接，这就导致浪费资源、降低行政效率和增加运作负担，进而影响城市更新的系统性和可持续性。

四、统筹式城市更新：中国城市更新的可持续发展与有效治理之道

中国城市更新可构建统筹式城市更新模式，通过统筹更新价值、更新内涵、更新制度、运作机制和更新技术，从而促进更新资源、更新动力和更新效益的统筹优化，实现中国城市更新可持续发展与有效治理的高度统一和协同。统筹式城市更新意味着要协调部分与整体、当下与未来、系统内外部之间的关系，秉持系统的思维、发展的眼光和开放的理念，促进城市更新理念、主体、手段、技术、运作方式等要素间的联动协同，实现目标、过程和效益的统筹协调、系统高效和有机发展。城市更新的可持续发展要求坚持城市更新的人民性、增强城市发展的包容性、促进城市更新的法治化、提高城市运行的智慧化、实现更新效益的综合性；有效治理要求维护城市空间治理的正义、促进更新主体间的有序协同、形成开放共享的数据资源体系、不断创新城市更新的治理策略。

为此，统筹式城市更新模式在更新价值方面，要树立以人民为中心的城市更新理念，统筹公平正义互惠等价值理念；在更新内涵方面，要构建内涵式的包容性城市更新模式，统筹城市发展与城市治理目标；在更新制度方面，应完善联动协同的城市更新制度体系，促进更新主体间的协作、更新制度间的统筹协调；在更新运作机制方面，需建立因地制宜的城市更新运作机制，促进更新方式与机制的高效整合；最后，重视技术驱动的未来城市与智慧社区建设，统筹技术迭代与人本价值的融合发展。总之，统筹式城市更新的要义在于城市与非城市区域的统筹；城市历史、现在与未来的统筹；政治、经济、社会、文化和生态的统筹；城市发展、治理和服务的统筹；城市现代化、人本化和生活化的统筹；城市国际化和在地化的统筹；城市、区域与城市群的统筹。通过统筹式城市更新实现城市高品质发展、高效能治理与幸福城市生活的有机融合。

（一）树立以人民为中心的城市更新理念

统筹式城市更新模式将以人民为中心作为价值内核，统筹空间正义、公平包容、共享互惠等更新理念，推动城市与非城市区域的统筹发展，促进城市现代化、人本化和生活化的统筹融合，进而为城市更新提供可持续的价值指引，促进城市可持续发展和有效治理。

第一，城市更新的核心目标是满足人民群众美好生活的需要。城市更新要从关注“物”到重视“人”，城市更新不仅仅是建筑的翻新、基础设施的升级与环境的改善，更需要以人民为出发点和落脚点，关注人民是否更加幸福，民生是否改善，增强人民在城市更新中的获得感和幸福感。要坚持城市更新的民生逻辑，秉持城市更新的人民立场，进而实现城市发展、社会进步和人民幸福的有机统一。

第二，城市更新要坚持空间正义价值，增强公平性和公共性。城市更新的本质是城市空间的再造与治理优化，城市空间有效治理要求处于城市不同空间结构和社会阶层的人享有平等的生存发展权利与机会。在城市更新中，要避免空间隔离和排斥，回归城市更新的初衷，统筹城市核心区、城乡结合部、乡村地区的资源要素与空间规划，兼顾不同区域、不同职业、不同阶层群体的生存发展需求，维护人民的空间权益和城市权利，促进资源和机会的公平合理分配，真正实现人民城市人民建，人民城市为人民。

第三，城市更新要防止更新目标的异化，坚持互惠共享的更新价值。城市更新不应异化为过度追求经济发展与财政收入增长的增值手段，忽视城市更新的根本目标。城市更新应坚持包容式发展的理念，提高城市增长过程的可持续性，在注重公平正义的同时实现理性和高质量增长。城市更新的首要目标是实现人民幸福和城市发展的协调与统一，统筹城市现代化、人本化和生活化的发展目标，即不仅要促进城市发展，更要改善民生、满足人民美好生活需求，提升城市更新的综合效益。因此，要形成多元的参与主体、共融的城市空间、协商的参与过程、协作的更新途径、互惠的更新机制与共享的发展成果，追求经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。

（二）构建内涵式的包容性城市更新模式

城市更新的可持续发展与有效治理要求统筹城市更新的多维内涵，形成更加系统的内涵体系，增强城市更新的包容性。统筹式城市更新要整合不同维度的多元发展要求，促进政治、经济、社会、文化和生态的统筹，用发展的眼光推进城市更新，统筹城市的历史、现在与未来，动态调试与不断丰富城市更新内涵，实现多方效益的整体性平衡。

第一，统筹经济、社会和文化发展，增强城市的社会文化包容性。保护社会资本的丰富性和文化特色，避免“绅士化”的负面影响和空间人口的相互排斥。社会资本有助于促进社区和谐，改善社会治理，因此在城市更新中要统筹考虑不同群体的需求，合理规划居民搬迁区域，打造全龄友好的公共空间，举办喜闻乐见的社区活动，增强异质化群体间的互动，从而保护社会资本和社区文化，构建和谐的社会结构。

第二，协同推进社区微更新与社区营造，促进城市空间的发展与治理的优化，统筹推进城市现代化与生活化。20世纪90年代以来大尺度的空间生产模式促进了经济社会的快速发展，但忽视了人性尺度的深层次发展需求与社区尺度的可持续发展。社区微更新与社区营造更加强调社区空间的优化、民生的切实改善、民众个性化需求的满足、日常生活的丰富性与社区的整体性协调，因此，要创新利用社区微小空间，增强公共空间的人性化，提高社区凝聚力，促进城市治理精细化，实现城市现代化、人本化与生活化的统筹融合。上海通过以社区花园为抓手的参与式空间微更新和微治理，将空间更新和社会治理有机结合，实现人民主体性的在地社区营造与地方创生。

第三，将绿色城市作为主要目标，增强城市更新的环境包容性，统筹城市的历史、当下与未来发展。一方面将绿色环保纳入城市更新目标体系，通过增强环保意识、促进制度与技术创新、合理规划、加强全流程监管、优化空间布局等途径，实现人与自然和谐共生。另一方面，城市更新需顺应城市肌理，平衡发展与保护的关系，尊重城市内在秩序和发展规律，确保城市更新留得住历史与乡愁。可采用小微渐进式更新，引入专家团队研讨历史建筑的保护技术与措施，分层分类推进“留改拆”工作，在保护传承中推动空间的再造优化。上海M50创意园、北京南锣鼓巷等通过微更新既传承了城市建筑的历史文脉，又形成了新的文化地标。

（三）完善联动协同的城市更新制度体系

统筹式城市更新要形成联动协同、系统创新的制度体系，促进城市更新制度之间的统筹与协同，形成城市更新合力，促进更新资源的优化配置，从而助力城市空间再造与治理优化。为此，需要推动城市更新法治化，以法律手段强化城市更新“顶层设计”，构建城市更新制度的基本框架，从制度层面形成覆盖更新全流程、全主体的法律法规体系。

第一，形成系统协调的政策体系。城市更新涉及土地、财税、金融、规划、建设、园林、绿化和消防等多方面规定，包含法律、法规、政策、技术标准和操作程序等不同层次的规范，因此，需要完善各领域的相关规定使其相互协调，提高不同层级和不同部门之间更新政策理念与政策文本的贯通性，避免政策相互冲突，构建系统有机的制度体系，为城市更新提供稳定的制度预期，激发城市更新长效活力。

第二，完善城市更新的参与制度体系，有效激发民众的参与动力。城市是一个开放系统，公众参与是城市更新的重要动力，能为城市更新贡献智慧、提供全方位支持。因此，需通过制度赋能公众参与，保障公众在城市更新中的知情权、参与权、表达权和监督权，激发公民参与意识，拓宽常态化制度化参与渠道，推动政府和公民的合作生产，实现价值共创。

第三，完善城市更新的激励制度体系，优化更新资源的高效配置。企业、社会组织等能为城市更新提供启动资金、运营资本、组织资源和专业能力等，进而提高城市更新的运维效率，满足民众的多样化需求，使城市更新更可持续。因此，一方面要完善财税、金融、产权等相关政策，充分利用城市更新基金等政策工具，激励企业和社会组织参与城市更新，形成可持续的融资模式，破解融资难题，建立协作式城市更新模式。另一方面，企业和社会组织也需不断创新更新方式，探索微利可持续的运营模式，实现更新资源的高效配置和可持续利用。

（四）建立因地制宜的城市更新运作机制

城市更新的可持续发展离不开因地制宜、畅通有效的运作机制，统筹式城市更新需将多样化的城市更新方式、多尺度的城市更新空间内涵、协调高效的城市更新运作机制、创新有效的城市更新策略统筹起来，促进国际化和在地化的统筹以及城市、区域与城市群的统筹，推动城市更新运作机制的因地制宜和整体高效，进而推动城市更新的可持续发展和有效治理。

第一，采取因地制宜和精细化的城市更新方式，促进国际化和在地化的统筹。既要借鉴国际前沿的城市更新理念与技术，更要在城市体检的基础上结合更新单元的历史背景、建筑特点与人文风貌等因素，综合选用保护、改造和拆建等方式，实现一地一策，采取渐进式城市微更新策略，以更好地保护地方文化和区域特色，实现城市更新的精细化。

第二，促进城市、区域与城市群的统筹协调发展。一些城市更新项目缺少总体规划，将视野局限在单个项目或特定区域，忽视了整体利益，影响更新效益的系统性提升。由于城市空间具有连续性、关联性并相互影响，因此，要以发展的眼光审视城市更新的空间含义，健全“片区—街区—城区—都市区—都市圈—城市群”的多尺度管控制度。在营造区域特色的同时，将小的更新单元融入城市发展、区域一体化进程中，促进小地段细节更新与大区域总体更新的融合，进而实现特定更新单元与城市、都市圈、城市群和国家发展的整体性协调发展。

第三，构建协调高效的城市更新运作机制。为此，需要明晰部门权责、推动流程再造、优化管理机制、促使条块间协调联动，从而为城市更新提供整体性的服务和清晰简化的办事流程，打造便利的城市更新服务系统。通过“放管服”改革和理顺条块关系为基层赋能，使其能因地制宜制定更新策略，推动城市更新高效运作。由增量规划向存量规划的转型能倒逼国家和地方的规划管理体制和运作机制的重大变革，促进规划设计机构的多元化、市场化和社区化。

（五）建设技术驱动的未来城市与智慧社区

数字时代的城市更新要统筹应用多样化的数字技术，协调技术理性和价值理性，统筹现代化、人本化与生活化，推动城市更新决策的科学化，公共服务的智能化，敏捷回应人民合理诉求，建设幸福宜居的未来城市和智慧社区。

第一，构建“数字+”城市更新智能模式。进入第四次工业革命，各种数字技术层出不穷，技术迭代对人类生产生活方式、城市空间形态和结构功能等产生了深刻影响。北京和上海制定的《北京市城市更新行动计划（2021—2025年）》《上海市城市更新条例》强调城市更新与信息化、数字化和智能化的结合。新型的信息通信技术能为城市更新提供集成高效的公共数据平台、形成智能数据感知分析网络、破除组织部门间的壁垒、构建高度清晰的城市治理图景，进而提高城市更新的效能，促进城市更新的现代化、智能化与可持续发展。未来，要统筹物联网、人工智能和区块链等技术并将其嵌入城市更新决策、政策执行、项目落地和评估反馈等流程，完善智能基础设施建设，充分利用数字技术赋能城市更新。

第二，创建未来城市与智慧社区。城市化带来了一系列“城市病”，未来城市是人类着眼于未来，依托科学技术有效解决城市问题、增强居民幸福感的一种城市形态。技术是未来城市发展的关键动力，改善人民生活、促进城市可持续发展是未来城市的核心目标，共享、智慧、高效、可持续和以人为本是其重要特征。加快智慧社区建设，要充分发挥技术赋能作用，提高社区治理绩效，促进社区服务便捷化、整体化和透明化，不断改善民生、服务人民美好生活。城市更新需不断完善未来城市和智慧社区的顶层设计与制度规范，完善城市更新评价反馈体系，及时回应人民需求，建设幸福的未来之城。

最后，统筹协调技术理性和价值理性。技术不是万能的，仅依靠技术无法应对复杂的城市更新困境，运用不当还会导致忽视民众真实需求、增加公务人员压力、浪费治理资源和加剧数据鸿沟等问题。因此，一方面，在城市更新中要警惕“技术万能论”，要将技术创新与流程再造、人力资源优化、制度创新和权力调整等有机统筹，进而发挥技术全面赋能作用。另一方面，坚持城市更新的人本主义。技术仅仅是手段，城市更新的目的是满足人民美好生活的需要，要关注人、尊重人和服务人，积极满足人民幸福生活需求。

五、结论与讨论

城市更新是城市不断自我调节、优化城市功能、增强城市竞争力、满足人民需求的过程，城市更新的本质是城市空间的再造与治理优化。城市特征、人民需求、技术发展和时代潮流等多方面的因素，经济社会政治等多维度因素共同驱动城市更新的实践发展。城市更新经济论、城市更新社会论、城市更新生态论、城市更新治理论、城市更新人本论和城市有机更新理论有着不同的发展偏好，共同指导城市更新实践。城市更新是一个复杂系统，基于对城市更新本质、动因和理论谱系的反思，本文构建了一个囊括更新价值、更新内涵、更新主体、更新制度和运作机制的整合性分析框架，并借此框架审视了当前中国城市更新存在的系统性发展困境。在此基础上，本文提出了统筹式城市更新模式，在统筹更新价值、更新内涵、更新制度、运作机制和更新技术的全过程中，为城市更新提供多元高效的更新资源、长效持续的更新动力、综合人本的更新效益，促进更新资源、更新动力和更新效益的统筹优化。统筹式城市更新围绕满足人民合理化需求，促进人的全面发展这一核心目标，遵循城市发展规律，促进城市更新的因地制宜，追求城市更新的可持续发展与有效治理的有机统一。

本文的可能创新之处在于，一方面系统梳理城市更新内涵、动因和理论谱系等研究成果，并结合中国国情进行反思，在此基础上提出了兼具理论性和实践性的分析框架。另一方面着眼于中国城市更新的可持续发展与有效治理的统一，提出了中国城市更新的统筹式城市更新模式，通过统筹协调城市更新的要素、主体、内涵、技术、动力和资源等，为中国城市更新提供可行的优化路径和治理策略。未来仍需进一步深化基于不同区域、不同发展程度、不同历史背景和不同类型的城市更新的比较研究，促进学界与业界进行跨部门、跨学科的理论与实践的深度交流，推进城市更新研究与实践的共同发展。

（责任编辑：胡重明）