在老龄社会视域下推进全面的适老化治理

摘要：人口负增长与深度老龄化交叠并相互强化将贯穿于整个21世纪，深度老龄社会成为中国基本社会形态。既有的经济社会体系越来越难以适应老龄社会，迫切需要一场多维度、深层次、长时期和全面性的适老化治理。与世界老龄社会先行国家相比，中国式现代化的适老化治理面临老年人口规模巨大、劳动力老化和人力资源不适配等人口基础挑战；制度建设、政策制定、实践资金支持等社会架构挑战；高龄老人养老、数字社会治理、人工智能伦理等风险防范挑战。适老化改革亟需树立老龄社会主流化理念，将适老化治理融入国家战略体系框架，从思想适老化、兼顾硬件和软件改造、推动覆盖全域等层面全面推进治理体系和治理能力现代化。

关键词：老龄社会;适老化改革;社会治理;中国式现代化

中图分类号：F124文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0051-015

一、引言

2015年11月，国务院印发《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，首次指出老年用品、照料护理等方面适老化改造是消费提质升级的重要措施。2024年1月，国务院颁布实施《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，对开展适老化改造的高标准领航行动、加强适老化研发设计和推进适老化改造作出进一步部署，适老化转型向整个银发经济领域延展。适老化改造是响应老龄社会发展需求的重要举措，侧重于对年轻社会和成年社会时期建设的公共设施、小区住房、老年用品等物理条件的改造。与适老化改造虽仅一字之差，适老化改革具有更深刻的内涵和更广泛的外延，是经济社会全领域的战略性革命，符合全社会主动适应老龄社会持续深化的迫切需要。

深度老龄社会已然成为新常态，全面的适老化改革势在必行。2021年，中国人口老龄化水平（65岁及以上人口占比，全文同）超过14%，正式进入深度老龄社会；2021—2022年是中国总人口正负交替的分水岭，2021年总人口达峰为14.13亿人，2022年拉开人口负增长序幕。遵循人口发展规律，人口负增长、老龄化是长期少子化（低生育率）和长寿化（低死亡率）的必然结果，未来二者仍将持续并相互强化，深度老龄化与人口负增长交叠将贯穿于整个21世纪，成为中国式现代化建设和全面推进中华民族伟大复兴的人口基础。经济社会发展如不适应人口形势演变，将伴生结构性、系统性矛盾，中国当前面临社会治理不确定性增加、经济增长潜力下降、家庭功能和发展能力削弱等一系列老龄社会问题，建构于年轻型和成年型社会的经济发展体系和社会治理体系越来越难以适应老龄社会，迫切需要一场多维度、深层次、长时期和全面性的适老化治理。

二、老龄社会适老化改革的国际经验

人口老龄化是推动年轻社会、成年社会向老龄社会转型的内生动力，其动态性决定了老龄社会的阶段性。人口老龄化是长期少子化和长寿化的人口结构的变化结果，老龄社会则是以人口老龄化为基础的经济社会形态。人口老龄化是当今时代鲜明的全球趋势，根据联合国《世界人口展望 2022》（以下简称 WPP2022）数据，2021年全球步入老龄化社会的国家和地区共132个，其中，深度老龄社会73个，超级老龄社会26个，其中摩纳哥、日本、圣赫勒拿（英属）、芬兰、葡萄牙、希腊、保加利亚、德国、马恩岛（英属）和拉脱维亚10个国家和地区的超级老龄社会形态持续超过5年（见表1）。目前，全球15个亿级人口大国中，中国是唯一老年人口规模超过1亿的国家，老龄化水平仅次于日本、美国、俄罗斯，位居第四，展现了超巨规模、超快速度、超高水平、超级稳定、超大差异的老龄化特征。纵观全球，西方发达国家进入老龄社会较早，引领全球老龄社会挺进的大方向，发展中国家紧随其后，决定全球老龄社会发展的大趋势。

人口老龄化是客观人口现象而非问题，当经济社会发展与其不相适应时将衍生老龄社会问题，关涉经济社会领域各个方面。为应对全球性老龄社会问题，2023年11月，联合国大会提出多项措施推进各领域适老化改革。社会保障方面，着力支持养老金、老年人家庭照料制度和机构保健服务发展，特别是长期照护体系建设，强调加大多代共享场所和多代居住安排等代际设施投资。文化宣传方面，提倡全社会正确认识老龄化趋势的积极面，基于人口老龄化总体层面和生命历程角度应对老龄化问题，充分考虑个人随年龄增长而不断变化的需求和能力。老龄服务方面，支持对老年人提供社会照料、陪伴、爱和尊重等一系列照料，在机构照料和家庭支持的基础上，根据老年人配偶状况、社会地位和居住环3b86b10bb856af851ec114d314542ac3境等，确定老年人生活安排和获得照料的多元方式。

摩纳哥作为全球老龄化程度最高的国家，适老化改革历史最为久远。摩纳哥的平均预期寿命长期位于世界前列，进入超级老龄社会长达59年，是目前全球老龄化程度最高的国家。1998年10月，摩纳哥政府倡议谋求老年人寿命增加的同时确保生活水平符合社会期望，开展多项行动提高适老化水平，主要包括：设施适老化改造方面，完善上门送餐、家庭协助、保健设施和医疗警报系统等重点设施建设；养老服务方面，提供居家养老服务的同时满足养老院常住需求，为老年人和残疾人在繁华地段且靠近商店和公共交通的特定位置建筑公寓，在主要医院中心附近提供住宅；财政事务方面，对本国及在本国居住的老年人均发放月补助金，在重要纪念日等特殊时期补助金额可能增至最低工资水平；社会参与方面，鼓励青年人参与到“建立不分年龄人人共享的社会”目标实践中来，以全龄适老化行动推动维护良好代际关系。

日本是亚洲最“老”国家，适老化改革经验丰富。根据WPP2022中方案预测，日本人口老龄化水平将于2023年超过30%，21世纪末将提高至近40%。为提高老年人福祉，日本政府先后颁布实施《国民年金法》（1959年）、《老人福利法》（1963年）和《老人保健法》（1982年），作为老年人经济、健康、社会福利等方面保障的三大支柱。适老化体系建设方面，以三部法律为基本遵循，以护理保险制度为依托，逐步建立适老化服务体系（见表2）。住宅区适老化改造方面，以20世纪末老旧住区全面重建为起点，相继经历了“存量活用”“团地再生”和“网络重构”等实践阶段，围绕制度设计、空间支撑和服务供给等三个层面进行高效治理。产业发展方面，针对老年居所适老化改造发布《老年人居住法》《与高龄者居住的住宅设计相关的指导方针》《老年居所设计手册》等法律和文件，适老化机构和住宅种类丰富且配套服务相对完善。与摩纳哥相似，日本旅游产业十分发达，开发了医疗旅游、温泉旅游等丰富的老年旅游产品，在卫生劳动部、经济产业部和外务部等多部门协同支持下，开设了“医疗签证”和“准许接收外国患者”的认证制度，打造多种医养结合的适老化旅游产品。此外，近年日本高度重视痴呆症老年人的预防护理、灾害救助体系的建立等，更加注重地区间医疗、护理和福利合作，致力于推进地区全面护理系统建设。表2日本适老化政策（部分）

发布时间政策文件（部门）主要内容2023年9月关于令和5年“老人日·老人周”的实施（老年健康福利局）提出“共同建设一个健康、长寿和有凝聚力的社会”口号，倡导建立无年龄段社会，建设所有老年人都能安心生活的城市，寻求新的老龄社会对策，不断创新技术成果。2020年12月全世代型社会保障改革的方针（内阁）老年医疗制度改革，提出关于将75岁以上老年人的自付医疗费用的比例设定为20%的决定。2018年1月促进老年人就业（卫生劳动部）为满足有意愿和有能力老年人的就业需求，构建“终身在职社会”以提供支持。2017年8月关于高额治疗费的上限额的审议（卫生劳动部）逐步对70岁及以上老年人的高额治疗费上限进行调整。2017年4月关于后期高龄者保险费减免特例的审议（卫生劳动部）在后期老年医疗制度中，设置根据家庭收入减轻保险费的制度，旨在实现代际公平。2015年4月关于特别养护老人院“特例入住”的国家方针（卫生劳动部）规定根据“护理的必要程度”以及“家庭状况”等事项可指定护理福利设施服务或指定地区，生活护理的必要性高的入住申请者优先考虑。2002年7月关于付费养老院设立和运营的标准指导原则（卫生劳动部）应对付费养老院需求增加，改革护理保险制度，要求部门监督和通报未上报的付费养老院，修订和规范相关标准。1975年5月关于全国老年俱乐部联合会补助金费用的国家补助（卫生福利部）规定补助范围、金额等。1965年4月关于敬老院的设立和运营（社会局）通过福利养老保险准备金返还贷款和国民年金专项贷款等方式设立“老年人俱乐部”并制定相关建立和运营规定。资料来源：日本卫生劳动部官网（https：//www.mhlw.go.jp/index.html）。

德国步入超级老龄社会较早，进行了深刻的适老化改革。立法方面，1889年德国政府颁行了世界第一部现代意义上的社会养老保险法，即《残障与老年保险法》，1994年颁布了世界上第一部《护理保险法》，是社会保险制度建设的典范国家。设施适老化改造方面，采取对新建项目“从严”、对改造建设“从宽”的原则，构建高质量工业标准体系，对适老化改造起到了重要的支持作用；较早实施了公交系统的适老化改造，满足乘车无障碍、自尊可接受、目的地可达及费用可负担的老年出行需求，保障老年人独立公交出行，构建了老年友好的城市公交环境；2006年推出了“多代公寓”计划，支持在各地新建、改建几代共居型公寓，以促进代际间沟通交流，发展互助养老。资金支持方面，护理9Uj/rxx3hC1/vjqKUbXtCg==保险、政府补贴、养老保险金、银行贴息贷款、税费减免政策等均对适老化改造费用给予支持，有效减轻了财政负担，提高了适老化实践的可持续性。

此外，不同于发达国家资本密集型的改革模式，发展中国家大多在“未富先老”背景下进行适老化探索。巴西颁布实施了《国家老年人政策》《国家老年人条例》，成立全国老年人委员会，在直接收入转移、医疗保健、经济适用住房、无障碍停车、主要流行疾病药物补贴等方面制定老年人优惠政策；俄罗斯制定《老年人利益国家行动战略（2016—2025年）》，将发展银发志愿服务作为总统层面优先事项并纳入政府的“积极长寿”政策，向长期照护人员提供津贴和培训，向偏远地区提供移动诊所和健康列车；南非先后颁布《南非老龄问题行动计划》《老年人法案》等法律政策，通过支持就业、强化居家养老的基础地位、促进综合性社区护理及支援服务的发展等措施维护老年人权益，开展丰富的“黄金运动会”、老年人论坛、代际对话等系列特色活动。

综上，各国适老化改革经验提供了重要启示：遵循老龄政策法律化原则、适应性原则和整体性原则是首要条件，坚持立法先行、及时应对老龄社会问题和保障资金支持是重要路径。一是通过引领全社会行动、加强宣传引导，树立老龄社会主流化观念，以积极态度认识和应对人口老龄化；二是充分考虑老年人在养老服务、医疗护理、文体教育、社会参与等各方面需求，政府各相关部门多方发力，在老龄服务机构建设、人才配备、资金投入等方面增加政策支持；三是抓好基层老龄服务网络建设，规范住宅、公共交通、日常用品等适老化改造标准，完善特殊困难老年人探访关爱等服务机制，切实提高老年人福祉。2020年包括养老金在内的全球机构投资者的环境、社会和治理（ESG）投资规模已突破35万亿美元，到2025年有望突破50万亿美元，占预期全球管理总资产规模超过三分之一。适老化金融融入ESG评价体系是大势所趋，有利于促进适老化事业可持续和老龄事务系统性治理，为中国踏上适老化改革的“快车道”提供契机。中国从2009年左右开始关注适老化理论研究，主要聚焦住宅改造问题，2020年后关注点拓展到无障碍设施改造、智慧养老等养老服务、数字鸿沟等领域，实践方面只涉及局部地区、部分领域，整体尚处于初步阶段。《荀子·修身》曰：“道虽迩，不行不至；事虽小，不为不成。”推进全方位适老化治理需踏实笃行，中国具有后发优势，充分汲取国际经验减少弯路，加强风险防范，立足本土，脚踏实地，真抓实干，形成符合本国国情的老龄社会治理中国方案。

三、中国式适老化治理的挑战

适老化的概念最早产生于人口老龄化背景下，是指老年人住房、建筑、社区环境适应老年人宜居目标的物理环境改造。适老化改革是顺应老龄社会形态演变而进行的全领域改革。适老化治理是在适老化改革框架下，通过规范社会行为、协调社会关系等应对老龄社会问题的治理方式。中国完成第一次人口转变的典型特征是急且快，经济社会系统与社会形态变迁相互磨合的时间较少，老龄社会问题在各领域逐渐凸显。社会架构是经济、政治、社会等各领域组织结构和层级体系的总称，中国式现代化与深度老龄化交汇的背景下，人口基础、社会架构、风险防范等方面的挑战尤为严峻。如何立足国情，科学认识、主动适应和积极应对老龄社会，成为全面推进适老化治理体系建设的重要议题。

（一）人口基础的挑战

适老化治理是长周期、大规模的过程，受人口发展的影响较为深刻。一方面，人口年龄结构的不断老化推动中国历经年轻社会、成年社会、老龄化社会和深度老龄社会阶段，并逐渐向超级老龄社会形态演变，决定了适老化治理的起点与落脚点。另一方面，人口高质量发展是应对老龄社会问题的重要手段，人口发展质量事关适老化治理难度与实现程度。

老年人口规模巨大加大了治理难度。人口规模巨大是中国式现代化的显著特征，总人口在2021年达峰，为14.13亿人，根据WPP2022中方案预测，2035年，仍将保持在14亿人以上，2050年还将在13亿人以上。老年人口也打上规模巨大的烙印，2021年中国老年人口为2.01亿人，2034年超过3亿人，2051年增至4亿人，2057年达到峰值4.30亿人，比届时发达国家总人口还多，人口老龄化提升至34.69%的超高水平。中国深度老龄社会形态从2023年持续到2032年后转变为超级老龄社会，2038年老年人口规模占世界老年人口比重达到27.22%的高峰，至2071年中国将始终是世界第一老年人口大国。如此超大规模和超级老龄化的老龄社会在人类历史上前所未有，一切都是新生事物。人口规模巨大增加了社会失序风险，老年人口规模扩增且余寿不断延长，也意味着更多元、更高标准的养老需求。老龄化加深、人均寿命延长、养老标准提升三者此呼彼应，共同形成老龄社会治理压力的放大效应。

劳动年龄人口老化制约经济增长。人口负增长与老龄化交织和相互促进背景下，老龄化水平持续攀升，相比整体人口年龄结构的老化，经济发展对劳动年龄人口结构变化的感知更为敏感。从20世纪八九十年代起，中国劳动力老化趋势日益凸显。根据《2023年中国人力资本报告》，1985年中国劳动力平均年龄32.25岁，到2021年增长至39.42岁，劳动力老化最严重的3个省份为黑龙江（41.17岁），辽宁（40.76岁）和吉林（40.57岁）。劳动力老化给劳动生产率提升、产业结构优化升级以及储蓄率稳定等方面带来显著负面影响，农村劳动力老化严重制约农业现代化发展，危及耕地保护与粮食安全。同时，根据人口负增长的递次性特征，21世纪中叶以前，劳动年龄人口负增长与老年人口快速增加相悖而行，导致潜在供养比潜在供养比是指劳动年龄人口与老年人口的比值，常被用来衡量一个社会的老年抚养负担。持续下降，养老金缴领失衡风险、养老保障和养老服务供需矛盾加剧，给经济社会系统带来多重挑战。

老龄化城乡倒置阻碍城乡治理融合。步入老龄社会以来，中国老龄化城乡倒置格局长期存在且不断加剧，农村老龄社会问题成为内嵌于城乡关系变化的重要结构性问题。2000年，农村人口老龄化水平为7.50%，已进入老龄化社会，城镇人口老龄化水平为6.42%，较农村低1.08个百分点。2020年，农村人口老龄化水平为17.72%，步入深度老龄社会，城镇人口老龄化水平为11.14%，较农村低6.58个百分点，老龄化城乡差异进一步扩大。农村老年人健康状况存在空间异质性，呈现“东部高西部低、南方高北方低”的波动分布态势，东部地区的江苏、山东、河北，中部地区的山西、江西、安徽，西部地区的新疆、甘肃、青海，东北地区的黑龙江，老年人健康状况相对较差。受城乡二元结构的客观制约，农村虽然老龄社会形态转变更早、更快、更深，但治理水平发展迟滞，老龄社会问题更为严峻，是新型城镇化建设和乡村振兴的重点和难点，给推进积极应对人口老龄化国家战略和全面适老化治理带来巨大挑战。

人力资源不适配限制治理提质。人才是引领、驱动、牵引高质量发展的动力源，是全面适老化改革的重要支撑。目前，中国高等教育进入招生和毕业数量“双千万时代”，中等职业技术教育招生和毕业规模“半千万时代”，教育体系规模庞大，教育现代化发展总体水平跨入世界中上国家行列，如何减少技能型、质量型人口机会闲置，充分释放质量型、配置型人口红利，对人才培育体系与劳动市场适配性提出新要求。中国适老化治理启动较晚，人才培养规划与适老化需求之间存在明显断裂现象，尽管当前老龄产业正处于蓬勃发展阶段，但从业队伍普遍存在“三低三高”现象，即社会地位低、流失率高；收入待遇低、劳动强度高；学历水平低、平均年龄高。长期护理保险试点从2016年启动实施开始，现已覆盖49个城市，但据统计，养老护理员供需差达500多万人。老龄产业人才流失，适老新兴产业人才缺口较大，适老化人才队伍建设的挑战尤为突出。

（二）社会架构的挑战

适老化制度建设层面，社会保障体系的稳健性尤待加强。政策制定是引领改革启动和实施的导航，对改革落实效果具有主导性作用。发达国家普遍在基本实现现代化的基础上确立了养老和医疗保障制度，20世纪80年代相继建立长期护理保险制度。中国的社会保障体制改革始于20世纪90年代中期，起点较晚且发展历程较短，恰与人口老龄化加速的早期阶段相遇，困难更大。2012—2021年，中国社会保险基金收入支出比由1.32降至1.12，累计结余与支出比由1.63降至1.21，社保基金存余压力逐年增加，社保支出的快速增加给现行制度延续性带来挑战。考察长期护理保险制度，截至2022年末，全国49个试点地区共计有16990.2万人参保，享受待遇人数有120.8万人，由于医保基金划转能力差异、长期护理服务供给不足等原因，存在筹资过度依赖医保基金划转、心理疏导服务欠缺等诸多问题。社会治理现代化发展必须注重经济社会各领域全面提升，这是由中国工业化、信息化、城镇化、农业现代化“并联式”的现代化规律和特点决定的，加快社会保障体系现代化转型是推进中国式社会治理现代化必然面临的挑战。

适老化政策制定层面，标准化、规范化、完善度亟待提高。2020年12月，工信部发布《互联网应用适老化及无障碍改造专项行动方案》，着力解决老年人、残疾人等在使用互联网等智能技术时的困难，推动充分兼顾“数字困难”群体的信息化社会建设。落实过程中，由于责任主体不明、改造标准不统一和配套实施方案较少，出现将老龄群体需求简化为放大字体图标或简化产品功能来应付改造目的等问题。有学者研究中国养老与代际项目时发现，518个代际实践案例中符合代际项目定义的仅有93例，占比18%，国内养老与代际项目绝大多数属于单次或少数几次活动，计划性和结构性不足，内容设计缺乏连续性。

适老化实践层面，资金支持体系有待完善。2022年，民政部等四部门联合印发《关于推进“十四五”特殊困难老年人家庭适老化改造工作的通知》，提出支持特殊困难高龄、失能、残疾老年人家庭实施适老化改造的措施，各地对老年人居家适老化改造范围主要集中于由国家财政补贴的特殊困难老年人家庭，覆盖力有限，产业化推进缓慢。适老化改革社会架构的搭建受经济支持条件影响较大，有待形成政府补贴、企业投资、家庭支持的资金多元整合模式。

（三）风险防范的挑战

高龄老人（80岁及以上）养老风险不容忽视。现阶段的高龄老年人出生于新中国成立之前，成长于物资相对匮乏、以重体力劳动为主要生产方式的年代，老年期的健康状况和精神状态带有历史烙印。第七次全国人口普查资料显示，2020年中国城镇和农村分别有36.74%和26.67%的高龄老人处于失能半失能状态（包括“不健康，生活不能自理”和“不健康，但生活能自理”）。相较低龄老年人，高龄老人对养老保险、医疗保险、长期照护保险、健康服务、日常照料等社会保障具有更高需求和依赖，而城乡、区域发展差异加剧了农村和偏远地区养老人力资源不足、隔代照料等多重风险。此外，现代化促进平均出生预期寿命和老年人口余寿延长，社会消费水平普遍提升，从群体数量、时间跨度、消费需求三个维度共同加重个人及家庭养老经济负担，养老金需求群体规模更大、需求周期更长、标准要求更高但缴领结构趋于失衡，高龄化使该问题更为严峻。

“数字鸿沟”衍生老龄社会数字风险。数字时代技术变革日新月异，老年人群体信息保护意识亟待提升，信息安全成为老龄社会焦点问题。虽然随着治安水平不断提高，各类违法行为得到抑制，但老年人识骗防骗能力相对较弱，不法分子利用新技术、新方法、新手段，以投资“养老项目”、销售“养老产品”、宣称“以房养老”、代办“养老保险”、开展“养老帮扶”等名目侵害老年人合法权益的各类犯罪仍然猖獗。2022年全国公安机关破获养老类诈骗案件3.9万余起，许多老年人及其家庭遭受严重损失。关涉人身财产安全、老年生活与社会稳定，数字治理体系和信息安全保障机制有待完善，老年人财产安全宣传力度仍需加强。

智能化发展颠覆性冲击传统治理。中国在人工智能领域发展迅速，已在许多领域取得全球领先地位，向人工智能强国迈进。《新一代人工智能发展规划》将“智能医疗”作为重点发展领域；党的二十大报告指出，构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎；《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》提出打造智慧健康养老新业态，推广应用智能护理机器人、家庭服务机器人……人工智能将引领新一轮科技革命和产业变革，成为推动适老化改革的重要力量。但是潜藏的风险和挑战不容忽视，尤其是老龄社会条件下，应对人工智能带给传统安全、政治、法律和伦理等观念与现实的冲击成为重要议题。法治建设落后于社会治理智能化实践，人工智能的发展将不断冲击传统社会制度，老龄社会深化将加大智能化发展的难度，形成一个社会风险泛在的虚拟数字空间。

四、推进全面适老化治理的逻辑思路和基本路径

在推进全面适老化治理的过程中，挑战与机遇并存。借鉴适老化治理的国际经验，积极应对中国式挑战，理清逻辑思路，推进治理体系和治理能力现代化发展。总体上坚持普遍适用原则，兼顾精准识别差异性、特殊性问题与现实困境，强化问题导向与需求导向，制定全面与精准相结合的治理方案（见图1）。

（一）逻辑思路

把握人口发展规律与老龄社会转型逻辑，理清治理脉络。长寿化、少子化推动人口老龄化不断深化，社会形态转变为老龄社会且不断深化。老龄社会治理是当下和未来社会治理全链条中的重要环节。依据生命历程理论，老龄社会问题带有年轻社会阶段和成年社会阶段的印记，其历史性决定了中国老龄社会在经济层面“未富先老”、社会层面“未备先老”、健康层面“未康先老”和区域层面“农村先老”的典型特点。适老化改革要尊重历史客观条件，厘清治理要点、循序渐进，及时修正社会治理失序。

1.夯实生育支持，提升人口质量，强化人口治理

人口是资源，是国家的基础，是国家安全的基石。随着现代化进程的推进，中国人口经历了从“高出生、高死亡、低自然增长”向“低出生、低死亡、低自然增长”的人口转变，死亡率长期趋于低位稳定。提振生育率和人口迁移是应对人口负增长的关键钥匙，人口规模巨大的现实国情决定了依靠国际移民调控人口的路径不通，生育率是未来人口总量和结构走向的决定性因素。中国总和生育率低于更替水平已历时30多年，人口正增长惯性业已消耗殆尽，2022年总人口净减少85万人，2023年净减少208万人，负增长将成为人口发展新常态。长期的、大幅度的和大范围的人口负增长将引发人口总量和结构危机。人口事件属于长周期事件，低生育率回升是慢变量，预警和应对方案要预留足够空间和时间，充分重视对低生育率陷阱的预判，尽早健全生育支持治理体系，提振生育率，从源头促进人口长期均衡发展。

人口治理是适老化改革的重要支撑。将积极应对人口新常态纳入国家战略体系，科学认识和把握中国式现代化的人口高质量发展维度，建立符合巨大规模人口特点和发展规律的治理新路子。树立全年龄、全周期管理和服务意识，健全人口发展支持和服务体系，统筹城乡人口规划与管理服务，提高人口治理水平系统性、协同性、公平性，兼顾人口治理路径精细化、精准化。治理教育结构性产能过剩，推动教育内涵式高质量发展，增强高等教育专业结构、劳动力市场就业结构与经济产业结构耦合度。推动人口红利向人才红利转变，加快人口大国向人力资源强国转变。

2.完善制度安排，推进城乡融合，强化老龄服务治理

全面的适老化改革要求尽可能对各项制度安排进行适老化筛选与变革，促进老龄服务治理水平全面提升。老龄服务不仅包含“养老”服务，也包含“助老”服务，主要区别是服务对象自理能力差异和服务方式差别。推动新时代老龄工作重心从“养老”向“助老”转变是积极老龄化和健康老龄化的客观要求，意味着老龄服务涉及领域不断拓宽，“享老”目标更加落地。老年人在生产领域、文明实践、公益慈善、志愿服务、科教文卫等领域参与度提升，亟需匹配老年人社会参与的权益保障制度安排。制度设计要以需求为导向，从补缺型转向适度普惠型，从顶层设计带动基层创新，健全政府、社会、市场、家庭、个人多支柱服务体系。

老龄服务事关老年人的民生福祉，治理重点是补短板。中国老龄服务的短板在农村，农村老龄服务的短板是高龄老人、特困老人、失能老人等群体的养老问题。推进养老服务的城乡融合是推进老龄服务治理现代化的首要任务。将老龄服务体系建设融入城乡融合发展中是统筹推进新型城镇化和乡村振兴两大国家战略的重要内容，也是实现中国式现代化建设目标的必然要求。

3.加强法治建设，制定统一标准，强化银发市场治理

银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。在加快银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展的过程中，需要加强对银发市场的治理。一方面，银发市场的供给维度是“老年人+为老龄阶段做准备的人”，产品与服务由“共性”走向“个性”，从制造业适老化改造拓展至文化、健康、服务、宜居、金融、房地产等各产业适老化，老龄服务趋于完整闭环，治理密度加大。要推进市场设施高标准联通，制定要素和资源市场统一标准，强化市场监管公平。另一方面，银发市场需求侧事关民生福祉大事，满足老年人多元化需求是发展目标，保障合法权益是基本要求。加强银发市场法治建设，完善消费者权益保护法律法规体系，便利司法服务与保障途径。建立健全银发市场协调机制，促进各级政府、法院、监管机构、社会组织等相关部门形成合力，全面提升银发消费市场法治、规治效能。

4.拓展技术赋能，全社会参与，强化数字治理

在加快推进社会治理体系和治理能力现代化的宏大进程中，“智能”应对公共服务和管理问题是创新社会治理的重要内容。互联网、物联网、大数据、区块链、云计算等技术蓬勃发展，政府基于智能技术构建城市管理平台为城市公共服务供给效率提升开辟了新机遇，是大势所趋。善用信息技术赋能公共服务治理，破除技术壁垒，抓好政务服务“一网通办”，城乡治理“一网统管”。强化法律和制度的安全保障作用，加强依法治理、系统治理。鼓励全社会、全年龄人口参与，共同应对“数字鸿沟”“数字不平等”问题，助力老年群体提高数字使用内生动力，全民共建共治数字友好社会。

人工智能是数字化发展的新领域，带来巨大发展机遇的同时，共生难以预知的风险挑战，需要国际社会共同应对。支持在充分尊重各国政策和实践基础上，合作建立国际人工智能治理机制；坚持以人为本、智能向善，引导人工智能朝着有利于人类文明进步的方向发展。建立健全人工智能风险评估体系，提升人工智能技术创新与行业应用的安全性、公平性、可靠性。在老龄社会适老化治理充分发挥人工智能产品和服务的作用是大势所趋。

（二）基本路径

在积极应对人口老龄化国家战略的总体布局下，树立老龄社会主流化观念，科学认识、主动适应、积极应对，将适老化理念和措施落实到决策的各个方向，融入中国式现代化发展的全领域和全过程，协同并进，共治老龄社会。

1.思想适老化是前提

老龄社会问题源于传统经济社会架构与人口老龄化快速深化不相适应，是历史性问题。中国适老化改革尚处于探索阶段，不可一蹴而就，需要从思想上首先转变认识，循序渐进。思想适老化需要激活每个社会细胞，是不容小觑的艰巨任务，实现思想适老化非一日之功，将融贯于全面适老化的整个过程。

第一，树立老龄社会主流化观念。逻辑起点是要把老龄社会当作“普遍”“常态”“长远”问题看待，各领域各层面政策、法律、规划、战略等要充分考虑老龄社会的基本现实，增强全社会对人口老龄化和老龄社会的理性认识。老龄社会问题事关每个老年人的现在、年轻人的未来，依靠政府、市场、家庭、个体等任何单一力量都无法实现全面应对，需要达成老龄社会主流化共识，形成治理合力。面向全社会加强人口老龄化国情教育，增加全社会对老龄社会问题的科学认识与主动共鸣，引领全社会的“适老化”理念、文化与行动。积极认识人口老龄化发展趋势，人口老龄化主要原因就是人均寿命不断延长，生育率不断下降，追求健康长寿是人类共同的愿望，提振生育率是促进人口长期均衡发展的客观需要。

第二，更新适老化的基本认知。“适老化”原指改造符合老年人需求的住宅、生活环境、公共建筑等硬件设施。近几年，数字时代浪潮纷涌而至，“适老化”的应用范围向数字、智能领域拓展。事实上，充分考虑老龄社会的老年人及其他社会群体的老龄需求，本质上就是适老化。构建一个年龄友好型社会最终需要将“适老化”融入老龄社会治理的全过程，包括养老服务、健康服务、医疗护理、文体教育、社会参与、制度建设等各个方面。“适老化”惠利每个老人及其家庭，也惠及年轻人的未来，推动全社会适老化观念和适老化行为转变，使包括老年人在内的全年龄段人口都能受益，推动形成老龄社会适老化转型人人参与、共建共享的全龄友好社会氛围。

第三，打破老龄概念桎梏。老龄问题不等于老年人问题，把老龄问题窄化为老年群体及其健康养老问题，不仅存在片面化、局部化谬误，而且缺乏社会形态思维和全生命周期思维。应对老龄问题，必须以科学认识社会形态转变规律为前提，重视代际公平与和谐。老龄问题涉及全龄人口的各个部分和全生命周期，事关全龄人口利益，倡导立足年龄包容、能力包容、理念包容和文化包容，促进社会资源和权利共享、社会责任和义务共担。老龄问题的本质是发展问题，增强经济实力和可持续发展能力，是纾解老龄问题的经济基础。一方面，以创新驱动全要素生产率提升，培育壮大新质生产力，以高科技、高效能、高质量突破传统经济增长桎梏，充分利用人口优势“做大蛋糕”，推进经济高质量发展，实现个人、家庭乃至全社会财富积累。另一方面，通过完善财富分配机制，优化政府、企业、个人的分配格局，健全公平、可持续的社会保障体系，为“分好蛋糕”夯实制度基础。

第四，跳出适老化改革的部门局限。适老化改革是一项系统工程，几乎涉及所有领域、所有部门，需要全面创新体制机制，以政府为主导带动社会、市场、家庭和个人协同并进形成合力。推动政府各部门动态调整老龄服务清单，指导地方落实适老化清单制度，抓好社区、乡村养老服务网络建设，实施好经济困难失能老年人集中照护、孤寡老年人探访关爱、住宅适老化改造等服务，织密织牢老龄服务兜底保障网。将适老化改革措施与经济高质量发展、科教兴国、新型城镇化、中国式现代化等一系列国家战略实施相结合，在法治规范、法规引导、政策支持、市场创新等过程中实现全社会资源整合。

2.硬件改造和软件改革兼顾

适老化的“硬件”和“软件”改造分别指设施适老化建设和技术适老化开发，在适老化改革实践中，二者相辅相成，相互促进。将适老化作为新时代城乡规划的核心要求，城乡发展要充分与老龄社会相适应，切实体现年龄友好理念；推动城乡基础设施适老化融合发展，保障养老服务设施和适老化相关产业用地，建设社区、乡村嵌入式服务设施，促进养老机构与医疗卫生机构毗邻和资源共享，合理布局老年日用产品实体店；实现适老化无障碍出行环境建设与城乡公共交通规划、城乡更新的良好衔接，科学设计建造无障碍设施、老年文体活动场地、养老机构普通型和护理型床位、各类老年专区和便捷窗口等设施，持续研发设计功能性服饰、辅助器具等适老化产品，谋划前瞻性、战略性科技攻关项目，不断扩充老年用品推广目录；加强数字技术教育、培训和代际互助，推进适老化文学、广播、影视、音乐、自88ead0fc9af1ad5f46875f856f2df507媒体发展，不断创新信息技术和智能设备在“医食住行用”的集成创新，以“数字活水”浇灌创新之花，促进数字适老化产业城乡融合发展。需要注意的是，适老产品设计往往以年轻人团队为主，很难完全符合老年人生理和心理诉求，要充分调动老年人参与建议征集、体验感受、意见反馈的积极性，将适老意识融入适老产品研发和生产的全过程，以老年人切身感受为导向，为提高适老化改造的“硬实力”和“软实力”护航。

3.推动改革覆盖全域

适老化改革关涉经济、政治、文化、社会、生态等各个方面，推动全面的适老化治理是适应现代化社会转型需要的客观要求。将适老化治理融入推进中国式现代化、高质量发展、新型城镇化、乡村振兴等国家战略体系框架下规划布局，推动全方位、多领域、深层次的适老化治理，促进以全面包容和全员参与为特点的经济社会适老化转型。

第一，推进战略和政策适老化。战略规划是社会前行的“骨架”，政策内容便是“血肉”，战略和政策制定适老化是改革全面推进的关键保证。对人口、经济、社会发展客观规律要有正确认识，是战略制定具有前瞻性的前提。以积极应对人口老龄化国家战略作为基线，立足老龄人口禀赋结构，增加与老龄社会适老化改革相关的规划与政策内容，明确对老年人权益的全方位保障，推动适老化战略政策体系一体化发展，实现战略政策要素效能共济互补、同频共振、同轨共生。

第二，大力发展银发经济。银发经济涉及面广、产业链长、业态多元，涵盖一二三产业，孕育新机遇，也催生新领域、新赛道。推动银发经济蓬勃发展，需要在完善的治理体系下，廓清政府和企业责任，促进有效市场和有为政府相结合，民生事业和老龄产业同发展；促进国有企业带动民营经济共同发展，畅通市场准入渠道，加大产业高质量发展、战略性新兴产业发展等专项对银发经济的支持力度，充分激发银发市场活力和潜力；依托长三角一体化、京津冀协调发展、粤港澳大湾区等国家重大区域战略，聚焦科学技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级相结合的新质生产力发展方向，培育新产业、新业态、新模式，打通银发经济创新发展“任督二脉”，赋能银发经济产业集群高质量发展；支持建设高水平、专业化的第三方质量测试平台，提高行业质量测评、验证、认证水平。

第三，涵养适老化人力资源。促进产学研国际合作体系建设，支持企业、科研院所、行业协会等共同组建适老化产业合作平台，对标产业人才专业素养与技能缺口制定专业体系，适当增设适老化相关专业和增加招生规模；有序推进老龄相关职业技能等级认定工作，促进药学、护理、养老服务、康养保健等人才队伍素质能力提升，为高水平适老化人才队伍建设添能蓄势；加强对养老服务从业人员先进事迹和职业精神的宣传，提升养老服务从业人员职业尊崇感和社会认同度；推进退休制度适老化改革，为有能力且有需求的低龄老年人保障就业机会；切实践行积极老龄观，积极开展“银龄行动”，打破低龄老年人再就业和创业壁垒，支持老年人志愿服务、公益慈善等社会参与，不断延展老年人的人生价值。□

（责任编辑：游姣）