场景建构与技术嵌入：政务服务高质量发展实现机制研究

摘要：数字政府建设背景下，政务服务提供方式转型既是大势所趋，同时也存在两个难题，即技术与组织嵌合互动难、线下与线上无缝对接难。因而如何解决这两个难题是实现政务服务高质量发展的关键。对A市不动产登记改革案例研究发现，在数字政府建设过程中，场景建构与技术嵌入是政务服务高质量发展的重要实现机制。具体来说，以人民为中心的价值理性、以渐进为策略的现实选择、以科层为保障的组织基础促成了政务服务提供的场景建构，为技术与组织嵌合互动创造了条件；技术嵌入则发挥着增能场景组织变革、赋权场景多元互动的价值，为线上线下优化协同奠定了基础。

关键词：场景建构；技术嵌入；政务服务；高质量发展

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0039-012

一、问题的提出

在万物互联的数字时代背景下，人工智能、大数据、元宇宙等技术骈兴错出，全球范围内政府数字化转型加速。中国式现代化内蕴政务服务现代化要求。党的二十大报告强调建设“数字中国”和“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。数字技术助力政务服务现代化已经成为推进中国式现代化的重要议题之一。

在此背景下，各地开展的典型实践探索如上海的“一网通办”、江苏的“不见面审批”等均体现出明显的技术驱动特征，取得了良好效果。但是，政务服务数字化转型热潮呈现出供给侧主导态势，具有形式化、过度化特征，从而导致未能有效满足其真实需求。与之相对，各地在历次改革中建成了大批以行政审批服务中心为代表的实体机构，基本形成了遍及全国各地的庞大实体政务服务系统。政务服务中心涉及到的事务关系到公共权力行使的各个层面，牵一发而动全身。在此基础上，厘清和回答影响政务服务高质量发展的两个难题殊为迫切：其一，如何推动数字技术与政府更有效嵌合互动，真正满足办事群众需求？其二，如何更好弥合政务服务线上线下双线提供的缝隙，集二者之长实现优化协同服务，避免陷入欲速则不达的困境之中？

为回答上述问题，本研究以A市不动产登记改革的个案为例进行讨论。本文所依据的案例材料主要来源于笔者对A市不动产登记改革的参与式观察和深度访谈及相关的文本资料。A市位于我国西北地区，为该省常住人口第一、经济总量第一的大市，GDP占比超过全省的50%。一方面，该市在地理区位、经济发展、技术能力、行政思维、人文环境等各方面与东部沿海地区存在差距；另一方面，作为该省省会所在地，是省内各类资源要素的聚合平台，承载着该省全面深化改革先行示范和满足人民群众日益增长的美好生活需要的重任。在要素禀赋相对欠缺的现实情况下，A市主动启动改革单点突进，在原有“放管服”改革和“互联网+政务服务”的基础上开展接续改革，并取得了积极成效。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾：数字政府及其政务服务

数字政府是人类社会发展到信息时代的产物。作为一个多学科交叉融合的领域，相关研究众说纷纭、各有侧重甚至存在矛盾。归纳既有研究，学界至少在两点上达成了共识：一是数字政府变革的价值取向；二是数字政府变革的全方位性。就前者而言，数字政府建设的根本目标是改善公共服务供给，实现公共价值。技术的深化促进了公共服务供给方式的转变，即从过去的以机构为中心转向以市民为中心。政府应当通过数字化思维、数字化资源、数字化工具提供优质政府服务、增强公众服务满意度。就后者而言，数字政府揭示政府的“数字化”过程，是电子政务的更高阶段，涉及组织变革、业务协同、公众参与等多个层面。作为系统性变革，应在治理理念、数字技术、政务流程、体制机制等各方面协同推进。

可以看出，数字政府即在数字技术应用基础上通过全方位的变革旨在实现以公众为本位和中心的政务服务。在实现应然的过程中，技术发挥着不可或缺的重要作用。主要体现在两个方面：其一，从数字政府建设内部角度看，其在线下层面依靠数据驱动强化部门间的协同和流程再造，彻底重塑了行政的作业单元，实现业务整合和流程精简，在线上层面则通过“互联网+政务服务”构建政务服务网等网上服务平台，并逐渐向智慧化升级；其二，从数字政府建设内外互动角度，技术在创新政府内部结构的同时还塑造着“政府—人民—市场”的三元互动，人民从改革的被动接受者转变为积极行动者，在对政务服务的评价监督中促使政府改善服务体验和提升服务质量。

技术的强势介入和型塑对政务服务产生了深刻的影响。信息技术会对官僚制产生摧枯拉朽的作用并催生政府的全面改革。这种变革作用体现了数字技术与科层组织之间的张力，数字政府作为开放生态组织的新型组织形态挑战了原有科层模式。与之相对，技术—组织—环境（TOE）理论则认为技术本身并无价值归属，具有中立性特征，是嵌入而非内生的，其被引入政务服务后产生何种效果取决于以科层制为基础的执行能力。其实，被执行的技术与客观存在的技术不同，被政府组织感知和执行的技术是被组织形态和官僚制度塑造的。在组织安排和制度安排等中介因素影响下，技术赋能组织成员以新的思维模式、组织结构和组织能力，提高组织绩效。在这一过程中，各类行动者充当着调和二者关系的关键变量。而由于行动者存在有限理性，技术在执行过程中又会产生不确定性，既有可能产生提升政务服务效率的积极影响，也有可能导致忽视人本身需求的“数字形式主义”。以科层制为基础的政府组织形式的核心在于对理性的追求，这不同于我国理性与情感共融互促的历史经验和治理实践。在通向公共利益最大化的善治过程中，要做到“见物见人”，才能让群众感受到各级政府办事人员热情的服务，才得以构建起国家与民众之间的情感桥梁。

上述研究对于数字政府建设背景下的政务服务提供进行了富有洞见的阐释，为开展下一步研究奠定了基础，主要体现在四个方面：第一，政务服务价值取向应以人民为中心，实现公共利益最大化；第二，政府应通过全方位变革实现该价值取向；第三，在全方位变革过程中技术在组织内部外部、线上线下服务等多个层面发挥了重要作用；第四，由于技术与组织关系的复杂性和不确定性，行动者参与内蕴的情感功能应当得到关注。但是既有研究往往仅关注技术实现方式或组织实现方式，尚未关注到以“场景”为核心的政务服务实现方式，政务服务实现于服务场景之中，服务场景质量通常会直接影响到办事群众的体验感。另外，以多元主体参与为基础的情感秩序或可成为连接技术秩序与组织秩序之间的桥梁，但行动者构成、参与方式等尚缺少具体阐释。

（二）分析框架

政务服务创造的公共价值体现着公民对政府的期望，它既与所提供服务的内容有关，也与产生服务的方式有关。总体上看，由于我国“互联网+政务服务”建设时间较短，当前提供服务的方式应该是处于实体中心为主虚拟中心为辅阶段。在数字政府建设背景下，技术与组织在各自的不断演进中互相调适。因此，理解政务服务优化提供的具体方式，可以从技术、组织和场景三者的关系入手。

现代管理学认为，场景是基于客观时空的环境氛围和主观感受的综合，是管理部门在战略管理和策略调整时所涉及的各种经营要素的总和。政务服务的实现场景是一个由时间、地点、人物、事件和链接方式“五要素”构成的组合，是群众获得感的直接体现，是优化政民关系的载体。技术代表着工具理性，而以科层制为基础的政府组织代表着形式理性，二者在具体的服务场景中互动，达成以人民为中心的政务服务的价值理性。

从场景和组织的关系来看，组织以其自身的结构功能、运行流程、价值理念等为逻辑构建其组织场景。在场景建构完成之后，组织根据场景的任务需要嵌入其中并开展工作，体现了场景对组织的吸纳。不同场景处理的任务不同，组织形式自然也有所差别。政务服务中心、行政审批服务局等政务服务场景在组织嵌入的过程中应当遵循人民逻辑，即通过厘清组织权责、重塑组织流程、确定组织目标、对组织监督评价等方式提供更便捷高效的服务。同时，政务服务场景吸纳的组织所依赖的基础依然是科层制的，无论是大部门制的组织结构调整还是技术嵌入组织后的部门协同，都遵循着科层制的形式理性。

从场景和技术的关系来看，技术是场景演进、变革与发展过程的“助推器”。技术嵌入于具体服务场景当中的组织，以其自身的技术逻辑发挥着塑造组织的作用。对于使用技术的组织而言，技术的逻辑结构给组织结构提供了一个建议图，这就是技术的组织结构。技术的组织结构和组织本身的结构在政务服务场景中互相匹配，技术嵌入契合了组织重构的要求，组织的变革为技术的执行提供了空间，技术理性与形式理性交织，二者关系的调整归于政务服务场景的价值理性，满足群众的办事需求。此外，技术可以直接作用于场景，线下政务服务场景通过大厅电子屏、自助设备、导航系统等提供更高效的服务方式，线上则以政务服务网站、各类电子平台和政务APP等构建“一件事一次办”等虚拟政务服务场景。

由此可知，当前数字政府建设背景下的政务服务提供是在线上线下不同的服务场景中实现的，承载价值理念的场景建构是技术与组织互构的结果。组织内嵌于场景之中，按照场景任务进行政府组织结构、工作流程等方面整体或局部的变革与重塑。同时，技术无法脱离其应用场景而独立存在，整个技术活动过程与其所处的整个情景、背景和环境相关。无论是组织的变革、技术的嵌入抑或是各方行动者的参与都在实际场景中互动，并促成场景的不断革新，最终实现政务服务。因此，本文结合政务服务提供现状，将组织因素、技术因素、场景因素考虑其中，尝试以“场景建构——技术嵌入”作为理论分析框架（见图1），分析当前政府数字化转型过程中如何实现高质量的政务服务。

三、场景建构：政务服务提供的逻辑起点

从技术发展和组织思维转变的角度考虑，数字政府和服务型政府建设不能一蹴而就，便捷高效的政务服务需要服务场景的不断建构和更新。在政务服务场景化的过程中，场景赋能于其关联者以代入感和空间想象，强化服务体验。场景建构旨在描述政务服务提供的逻辑起点和实现域，即以怎样的场景建构才能更好提供政务服务的过程。

（一）以人民为中心：场景建构的价值理性

以人民为中心的发展思想是新时期开展各项工作的根本价值遵循，这就要求政府在提供服务的过程中要坚持服务为民，不断满足群众对个性化多样化服务的需求，增强人民群众获得感，其实践路径体现在不断通过改革直接造福于民的具体事项中。政务服务改革是问题驱动的改革，以“承诺-合意-兑现”的为民逻辑满足群众需求。当前我国社会主要矛盾的变化限制了单单依托于经济发展为政权合法性提供支撑和保障的增量空间，这就要求政府部门必须直面群众普遍反映的问题，将解决此类问题视为巩固党的执政基础和建设服务型政府的突破口。A市不动产登记改革从理念到行动都将“以人民为中心”理念贯穿全过程，坚持问题回应导向、公民需求导向和结果导向。不动产登记“繁慢难”是该市近年来群众反映较为集中的问题，也是企业普遍关心的问题，是“放管服”改革的重要清单事项。根据国家统计局数据，2020年7月份，在我国70个大中城市中，A市新房价格环比涨幅2%，排名全国第一。全市不动产各类申请业务日均受理量约2000件，其中登记业务日均受理量约700件，档案查阅等其它业务日均受理量约1300件，登记需求量日益增大。在此背景下，A市在线下层面通过一窗受理、一次性告知制、首问责任制、承诺办结制、预约服务、代办服务等；在线上层面通过搭乘该省政务服务“一张网”“爱A市”政务服务APP等形式建构不动产登记“一件事一次办”应用场景，群众办理关联事项“最多跑一次”。

（二）以渐进为策略：场景建构的现实选择

政务服务提供的渐进式变革体现为服务场景的循序更新。从浙江经验来看，以“最多跑一次”为代表的政务服务改革是在借鉴多次改革创新的基础上持续累进的结果，通过组建行政服务中心、提供“一站式”审批服务到“互联网+政务服务”的应用，浙江有条件和能力实现“最多跑一次”。随着技术进步和组织变革，政务服务场景经历了从线下到线上、从碎片化到一体化的建构和演变过程。现阶段数字政府建设中的政务服务容易出现群众权益保护不足、公众意见失真以及数字鸿沟等问题。因此，作为经济和技术基础相对薄弱的内陆城市，A市以原有改革基础为起点，采取改进即成功的渐进式策略，先将多元行动者纳入统一的实体服务场景，然后以技术赋能方式推动数字服务场景建设。2014年，在中央“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的号召下，A市建设了全国最大的政务服务实体场景之一的市民大厅，成为全国首个对行政审批进行相对集中的省会城市，实现“一枚印章管审批”。全市90%以上的行政审批和公共服务事项统一进驻大厅，大厅日均办事人次达1万左右，而不动产登记业务日均办事人次占五分之一以上。但是，只是通过物理上的归集实现所有事项的集中办理，并不能从根本上解决问题，各部门独立式的流程优化仍然使服务场景呈现弥散和割裂的特征。在此基础上，A市积极推进数字政府建设，利用“互联网+政务服务”连续不断、小步快走推进改革，弥补服务场景建设的不足，按照审批流程，以网上服务大厅、“爱A市”等技术化手段构建立体化、多元化、富于空间感和层次感的服务场景。

（三）以科层为保障：场景建构的组织基础

科层组织是政务服务场景建构的主要行动者和关键变量，组织理念、科层结构和技术应用的协同演进使场景更新发展成为可能。科层组织以职务等级、职能分置、有效分工等为其主要特征，往往被认为是碎片化政务服务提供的推手。但在不动产登记改革过程中，作为一把手工程，得到了领导高位推动，促使各级政府部门开展创新竞争和互相学习，形成了地方创新竞争的锦标赛机制，被视为其取得成功的重要因素。可见，科层组织对提供更好的政务服务也会发挥积极作用，如组织间学习竞争、自上而下压力传导、重点工作的强势推动等。在政策扩散和再创新的过程中，科层组织学习政策的“远香近臭”现象得到了学者关注，即越是地理距离远的地区在政策文本上相似度越高，越近则越低。而A市虽然与政务服务改革的先行之地东南诸省相距甚远，但不动产登记围绕“一件事一次办”要求进行场景重塑，却鲜明体现出“创新扩散—适应执行”的特点，依托实体场景为中心进行整合，打破各部门原有体制架构和职权配置产生的壁垒和缝隙，体现出权力驱动的路径。不动产登记涉及交易、税务、国土等部门，A市通过成立由各部门领导组成的领导小组，以顶层设计和制度化方式将改革作为中心工作全力推进。在组织势能驱动下，相关部门进行业务流程重塑、材料精简整合、开展业务培训提升服务人员技能等，实现工作的有效协调，弥合了组织间缝隙。同时，A市还以上级考核、第三方评估、群众监督评价等为依据进行奖惩，鼓励在服务群众方面进行学习和竞争。A市的改革体现着组织变革的系统性、整体性和目标的清晰性。通过不动产登记改革的支点作用，撬动该市优化和改善营商环境达成“西部最优，全国一流”等各方面任务。

四、技术嵌入：政务服务双线优化协同的实现机理

政务服务高质量发展，一是要实现普惠性，即让所有群众都能在提供服务的线上线下场景中办成事、办好事；二是要实现高效性，需要群众来回跑、多头跑的政务服务已经是过去时，“最多跑一次”“就近办”乃至“一次不用跑”“网上办”正是对线下和线上高质量政务服务场景的精准描述；三是要实现互动性，要充分考虑服务对象和业务人员的感受，将他们的意见纳入场景发展规划，让服务有温度，让场景更多元。在数字政府建设背景下，高质量服务场景不等于数字化、智能化场景，但是赋予技术以确定的价值预设并推动其应用于具体场景塑造，是不可或缺的。场景建构到高质量政务服务变迁的实现是技术不断嵌入的结果。

（一）增能价值：技术推动场景组织变革

所谓增能就是“予以额外权力和增强个体自主性为主要内容，以正式组织实践以及非正式效能信76iV8CXGITczYRxkmiptvw==息为方法，从而实现提高效能为目的的一种管理行为”。数字政府建设背景下，政务服务增能就是运用技术手段增强政务服务组织自身能力建设，以塑造更好的政务服务场景，提升其解决现实问题能力和满足群众需求的水平。通过技术嵌入，场景得以不断适应新情况、新需求、新目标，使服务对象直观感受到服务主体的行动价值和情感表达，促进其对服务的感知和认同。

1.一窗受理，集成服务

A市不动产登记大厅通过对交易、税务、登记窗口工作职能和人员整合，设置不动产登记综合受理窗口，将“三窗”合为“一窗”，组建“不动产登记联办窗口”。前台窗口受理业务，后台审批由“串联”模式调整为“并联”模式。同时，一次性收取不动产登记费、税款等，为办事群众免费提供不动产权证书邮政快递业务。水电暖过户与不动产登记同步申报、一次申请，不动产登记完成审核后，业务自动流转至水电暖部门实现同步办理。通过“预约取一次号、在一个窗口办理、一次性全部办结”的集成服务，实现了“一人受理、一窗进件、一套资料、同窗出证”（见图2）。

图2不动产登记服务场景流程再造

“一窗受理，集成服务”的难点在于内在协调和信息共享。不动产登记在改革前受政府职能本位思想影响严重，各部门将数据牢牢掌握在自己手中，导致数据信息完全处在孤立状态，政务服务的碎片化、分散化问题严重。不动产登记改革以信息技术为基础，通过对业务人员安排、窗口设置、数据交换等行政资源的统筹调配，实现信息互通共享，取消部门间相互开具的纸质证明，提高信息利用效率，打破“信息孤岛”。档案电子化和信息共享使得办事所需申请材料由三份缩减为一份，减少了重复材料提交。通过与市住建局实时共享合同备案信息；与市公安局实时共享身份、户籍、出生、死亡信息；与市审批服务管理局实时共享规划许可证电子证照信息；与市银监局实时共享金融资质信息等，既促进了各部门间内在协调更加紧密，又实现了让数据“多跑腿”、群众“少跑路”，大幅缩短了办结时限。在一个窗口完成登记、审核、登簿、缮证、发证，办理时间由5个工作日压缩成10分钟办结。

“一窗受理”客观上增加了各窗口的人流量，催生了群众排长队取号、大厅环境吵闹、黄牛倒卖号等问题。通过开发“静默叫号”系统，推行“静默叫号”，以静默叫号机、微信、短信自助等无声叫号模式，实现扫码取号，随到随取。同时，在官方门户网站、“A市不动产”微信公众号开通不动产登记预约功能，办事群众可根据自身空余时间提前15日预约。拥有预约号码的办事群众，到达大厅会再次扫码确认，该号码会置顶于“静默叫号”系统中被优先选中办理，避免了窗口资源浪费和群众拥堵。在大厅入口、茶几、绿植、座位等显眼位置摆放和张贴“宁静是文明的标志”“轻声细语是美好修为”等温馨提示，让“安静”成为一种规则，让工作人员和办事群众都能在恬淡舒适的场景中办公办事。

2.平台聚合，一网通办

技术应用是数字时代政务服务的重要特征，而技术嵌入的方式和顺序更考验着相对落后地区的服务水平。A市在实现群众和企业办事“进一门、到一窗、办一次”的基础上，逐步将改革升级延伸到“一张网、集成办”，塑造了线上新的服务场景。按照“全域一体、覆盖到县”的要求，依托该省政务服务“一张网”，统一建设覆盖各行政级别，具备“多规合一”业务协同、在线并联审批、数据实时传输、全程督办监管等功能的审批管理系统，所有审批事项“一口申报、一网通办”。通过“爱A市”等政务APP，将各类审批事项向移动终端延伸，实现“掌上”查询、“指尖”申报、动态跟踪，全省网上可办、“最多跑一次”以及“不见面办理”事项分别达到93.2%、91.3%、81.2%。

“互联网+不动产登记”打造了快办新模式。办事群众可以通过“A市不动产”微信公众号，在手机端办理预约取号、档案调阅、开具无房证明、进度查询、网上申请、不动产电子证照以及证明和证书核验等业务，并在“爱A市”APP实现统一身份认证同步开通。在与金融机构合作基础上，开发建设“A市税务、交易、不动产一站式业务办理平台”，推行“外网申请、内网审核”。办事群众在银行端发起申请，通过数据共享申报材料，实现材料电子化和精简化。经过银行工作人员上传，不动产登记大厅工作人员外网预审通过后即可登簿，向银行端自动发送不动产登记电子证照，实现“即办即结”。在不动产查询方面，群众可在门户网站、微信公众号、APP等查询业务办理进度，调阅不动产登记档案信息。在实名注册人脸身份识别通过后，可随时随地查询本人名下的不动产登记信息。

3.延伸基层，全市通办

政务服务向基层延伸的实质是以技术嵌入为手段，推动各类资源下沉的过程。通过科层权力“下放—承接”，对基层服务人员进行培训，提升其技术应用和处理信息能力。在此基础上，向基层延伸数据信息、服务平台、服务标准，提升基层服务的效率和规范。A市不动产登记推行“无差别受理、全市通办”的受理模式，将服务场景向基层延伸，推动服务下移。以不动产登记大厅为主战场，分设A3大厅（二手房大厅）、B3大厅（一手房大厅）共54个不动产登记窗口；在该市市辖二区的政务服务中心设立分中心，分别设立了5个不动产全科无差别受理窗口；通过与社区、园区合作，为阅海万家、湖畔佳苑等大型社区专门设立不动产登记延伸便民服务点，群众可在全市范围内就近就便任意选择一家办理点办理不动产登记业务，做到“群众办事不出社区，企业办事不出园区”。

（二）赋权价值：技术推动场景多元互动

赋权是一个增加个人权利、人际权利或政治权利的过程。通过赋权，被赋权对象得以用实际行动参与、影响和改变自身及赋权主体的价值和行为，二者是双向互动的过程。技术嵌入对于打造高质量服务场景具有正向的赋权功能，表现为群众使用和评价政务服务、企业参与政务服务等的低成本和便利性，不断增强群众和企业的积极性及主动性，从而实现场景更新的可持续性。

1.赋权于民：政务服务的“好差评”

“好差评”制度以政务服务对象的真实需求为导向，让群众和企业成为评价主体，成为政府便民利企的制度化、常态化实践。技术推动的评价方式显然比传统的书面意见表达更具有“时间敏感性”，技术应用也降低了政务服务过程中政府利用信息差搪塞或敷衍的余地，能够节省群众行使权利的时间成本。A市通过在服务窗口醒目位置设置评价器或评价二维码，同时在政务服务网站、“爱A市”APP等服务平台设置评价功能模块或环节，方便办事群众自主评价，实现“一人一评、一次一评、一事一评”。同时，公布热线电话、监督平台、微信公众号、电子邮箱等，形成多渠道全方位的评价体系，依托A市当地社会组织、高校研究机构等第三方对政务服务评价进行客观专业的评估，并提出相应的意见建议。“好差评”评价结果与单位、个人绩效考核挂钩，奖惩分明，并将差评处理结果等向群众公开，同时做好数据安全和评价群众权益保护工作。这项改革换来的是群众的好口碑和满意度提升，截至2023年年底，A市不动产登记线上线下共收到“好差评”1.61万条，满意率98.69%，差评反馈整改率100%。

2.赋权于企：政务服务的使用和参与

一方面，技术嵌入赋予企业更便利简洁自主的登记注册权利，为企业的创办和经营活动提供了更宽松的环境，企业得以免受繁琐程序影响节省成本。A市不动产登记以“褒扬诚信、惩戒失信”为重点，在全国首推“信易登”信用系统，结合企业信用记录情况，设立“红黑名单”管理制度。全市已有近百家企业被列入“信易登”诚信红名单，由登记大厅审核并授予不动产登记外网申请账号，实现“自助申请、自主录入”，享受“专人指导、专人审核”的全程陪同服务。同时，通过在银行网点设立“服务站”，开展“政银合作”，为企业申请人提供渠道多样、覆盖面广、业务全面、简便易行的全程电子化网上登记代办服务新模式。

另一方面，技术的快速发展越来越让政府意识到与技术企业为代表的各类营利性组织、非营利组织合作的重要性。A市技术支撑能力不足，本身缺乏良好的技术环境，通过引进技术企业参与开发和维护政务服务网站、微信小程序、各类APP等，丰富和优化了服务场景。同时，技术企业还对服务人员进行业务培训，在不动产登记改革中，先后召开系统使用和办理流程系统操作培训指导10余次，参与人次400余人。此外，政府与新媒体等社会组织合作对政务服务进行明察暗访，与A市内高校、研究院等科研机构合作进行政务服务升级等都体现着技术嵌入的赋权功能。

五、结论与讨论

就A市不动产登记改革的实践路径来看，其基于自身改革环境所选择的改革切入点、改革方式适应了在地化的改革需求。组织的整合方式、技术的嵌入顺序等都呈现出数字政府建设背景下务实的政务服务改革选择。就A市改革的实践成效来看，通过提供高质量政务服务，群众和企业对政府的满意度不断提升，自身获得感不断增强，已成为全国不动产登记领域的领头者。A市先后获得中国政务服务突出贡献奖、最具综合影响力政务服务大厅、全国行政服务大厅典型案例“百优”等称号，“一窗受理”“电子签章应用”等十余项“A市经验”和首创做法在全国得到推广。

A市通过符合实际环境的组织变革与技术嵌入让办事群众和企业能够感知到政务服务场景升级并参与到政务服务过程中去，最终解决了政务服务改革供给侧主导态势，避免了技术形式化，实现了双线服务的优化协同，真正满足了办事群众和企业的需求。在总结A市改革成功经验的基础上，可以提炼出政务服务高质量发展的实现机制，即环境、组织、技术、场景四者的积极联动（见图3）。在A市的案例中，环境即借势政务服务数字化转型大环境和因势在地化改革现实环境之间的适配；组织即以科层制为主要形式的政府，也是政务服务的主要提供者，政府秉承“以人民为中心”的价值取向并借用技术手段对自身结构进行不断调整；技术即数字政府建设背景下可以被纳入到政务服务改革中的技术手段，如数据信息共享、线上服务平台建设、电子化监督评估等，充分发挥其增能和赋权的价值；场景即已存在的线下服务场景和新构建的线上服务场景，二者在改革中实现了优化协同、无缝对接。行动者感知和行动者参与构成的情感要素链接了技术理性与组织价值，共同构成了改革的完整版图。高质量政务服务是由技术与组织所塑造和更新，又内含着技术与组织互动，同时包容着多元行动者参与，承载着理性与情感，由线上线下优化融合提供的一种政务服务类型。

总体而言，在数字政府与服务型政府协同演进的当下，“场景建构——技术嵌入”为深入推进政务服务改革提供了一些参考和启发。其一，从理念上要坚持人民中心和用户导向，具体要体现在服务场景建构的过程中，应以全对象满意为尺度提供全场景友好服务；其二，从行动上要坚持按照实际环境、依托组织基础、强化技术运用、包容多元参与推动政务服务改革，为构建人民满意型政务服务、实现政务服务现代化奠定坚实基础。□

（责任编辑：张震）