“山海协作”：一项中国特色的区域协调发展制度安排

摘要：始于福建、成于浙江、拓展于全国的“山海协作”制度形成于我国解决区域经济社会发展不平衡问题的历史实践中，经历了地方政策探索、区域整体落地、全国制度化建设三个阶段，具有目标导向明确、政策衔接紧密和措施体系完备的特征。“山海协作”制度有别于西方协作型运行逻辑，在制度目标嵌入、制度内容共生、多元主体凝聚等机制运行中形成了融合型的实践逻辑，一定程度上消除了市场机制下区域发展的“马太效应”，展现出制度韧性和发展活力。未来“山海协作”制度还需因地因时进行制度创新，关注山海地位演进和数智时代需求，加快学理研究。

关键词：山海协作；区域协调发展；共同富裕；府际关系

中图分类号：D67；F127文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0015-011

区域经济社会发展不平衡是人类社会发展面临的普遍问题。我国发达地区与欠发达地区的发展落差是我国当前发展“不平衡不充分”的阶段性特征。通过制度安排促进区域协调发展，既是社会主义的本质要求，也是社会主义制度优越性的重要体现。源自我国区域协调发展地方实践的“山海协作”制度，在推动落后地区摆脱贫困、促进区域经济社会协调发展、实现全体人民共同富裕方面展现出了重要价值。

“山海协作”作为中国公共管理的重要创新，一方面体现了基于府际关系的治理逻辑，由中央政府统筹推动，打造中央与地方、发达地区与欠发达地区、东部与中西部、政府与市场社会多元主体间的良性互动平台；另一方面“山海协作”超越了传统府际间协作理论，打破府际行政壁垒和地区边界，有效降低了要素在先发地区与后进地区之间流动的制度成本。作为本土化的创新实践，“山海协作”还是构建中国公共管理领域自主知识体系、话语体系的重要制度安排，提炼其背后的理论逻辑有助于为公共管理普遍理论发展贡献中国智慧。

一、“山海协作”的制度内涵、演进历程与趋势特征

“山海协作”源于福建、浙江的地方实践，“山”代表本省山地、林地、海岛等欠发达市县，“海”代表沿海发达地区和经济社会发展较好的市县。“山海协作”的区域协作发展理念上升为全国层面的制度安排后，“山”“海”内涵可进一步拓展，“山”主要指交通不便、发展较迟较慢但生态禀赋较好的中西部地区，“海”主要指交通便利、发展较早较快的东部沿海地区。“山”与“海”的协作不是简单的府际转移支付、“富”带“穷”、单向支援，而是推动“山”的劳动力、资源、生态等与“海”的技术、资金、市场等有机结合，实现“山”与“海”在经济、社会、生态等各个领域优势互补、要素流动，开展深度协作。经过长期探索，“山海协作”制度化建设以实现全体人民共同富裕为宗旨，构建了包括顶层设计、地方政策、基层措施、行业配套政策在内的完整公共政策体系，并在实践中形成了丰富的政策工具箱和多元协同的工作机制，成为与乡村振兴、双循环新发展格局等国家整体战略相衔接的重要制度安排。“山海协作”制度演化大体经历了地区政策探索期、区域整体落地期与全国制度化建设期三个阶段。

地区政策探索期：1986年福建省为加快推动落后山区发展，提出“山海协作、梯度推进、分类指导、共同发展”的战略规划。1998年时任福建省委副书记的习近平同志通过组织省里55个部门为期8个月调研，系统提出“山海协作、协同发展”战略规划，形成一系列制度创新。1998年10月福建省出台的《中共福建省委关于进一步加快山区发展的决定》明确了对口帮扶、产业帮扶、劳务协作等机制，完成了“山海协作”的早期政策探索。此后随着全国范围内大规模开发式扶贫工作启动，习近平同志担任福建对口帮扶领导小组组长期间首次把“山海协作”用在省际协作中，把福建的人才、技术、资金带到宁夏，帮助宁夏发展产业，开创了精准扶贫“闽宁模式”，探索建立“联席推进、结对帮扶、产业带动、互学互助、社会参与”等机制。

区域整体落地期：2003年，时任浙江省委书记的习近平同志全面系统擘画了浙江发展的“八八战略”，其中“围绕全面建设小康社会、提前基本实现现代化目标”谋划提出“山海协作工程”，成为缩小地区差距、促进区域协调发展的“有效载体”和促进共同富裕的“重要举措”。“山海协作工程”采取“加减乘除法”推动产业向欠发达地区梯度转移，引导要素双向合理流动和配置，推动经济发展和人民生活水平提升。在“八八战略”系统谋划下，“山海协作工程”与地区新型工业化、城乡一体化、“绿色浙江”和中西部对口支援等浙江区域发展战略相衔接，融入区域经济社会发展全局，在“不谋全局者不足以治一域”“跳出浙江发展浙江”治理理念引领下实现制度系统性落地。浙江“山海协作工程”与其他政策发挥协同效应、乘数效应，有效推动欠发达板块跨越式发展，使海洋经济和欠发达地区成为浙江经济新的增长点，实现全面建设小康社会目标。

全国制度化建设期：党的十八大以来，“山海协作”制度从福建、浙江走向全国，在打赢脱贫攻坚战和实现共同富裕历史进程中持续完善制度化建设。2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》，完善了高层联席会议、行业政策配套、成效考核评估等机制安排，强化了东西部协作在全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战中的功能地位。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出：“东西部扶贫协作要立足国家区域发展总体战略，深化区域合作，推进东部产业向西部梯度转移，实现产业互补、人员互动、技术互学、观念互通、作风互鉴，共同发展”，为东西部协作提供了根本遵循和行动指南。2020年12月《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》提出“教育、文化、医疗卫生、科技等行业对口支援原则上纳入新的东西部协作结对关系”“强化以企业合作为载体的帮扶协作”，持续拓展社会领域协作和发挥市场作用。2021年3月《关于坚持和完善东西部协作机制的意见》明确了“东西部协作”是实现共同富裕、加快构建双循环格局、全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果的“重要举措、重要平台、重要方式、重要途径”，进一步强化与其他制度衔接。中央一系列制度文件完善了“山海协作”的顶层制度设计，不断丰富山海协作的制度内涵。

“山海协作”从福建帮助山区摆脱贫困中开始制度探索，在浙江全面建设小康社会实践中系统性落地，在全国打赢脱贫攻坚战、实现共同富裕过程中持续拓展完善，形成了完整政策体系和工作机制。始于福建、成于浙江、拓展于全国的“山海协作”通过不断创新政策措施、与国家战略积极衔接，已经发展成为我国区域经济社会协调发展的一项重要制度安排。（见表1）

“山海协作”的演进过程基本遵循了“上级政府试点/地方政府自主探索—创新经验总结提炼—成功经验全国复制推广”的一般政策创新路径，呈现出具有中国特色的区域协调发展制度演进趋势特征。一是目标导向明确，“山海协作”立足我国制度优势，维护广大人民群众的根本利益，从福建解决山区贫困、浙江全面建设小康，到脱贫攻坚的全面建成小康目标，再到当下迈向全体人民共同富裕。群众和地方期盼始终是牵引和推动“山海协作”制度迭代升级的源动力，也是其开展分类施策、资源配置、机制安排和举措创新等制度安排的基本考量。二是制度衔接紧密，“山海协作”已经从扶贫帮扶、解决贫困等领域逐步发展为嵌入我国经济社会发展全局，通过与共同富裕、双循环、乡村振兴、巩固脱贫攻坚成果等战略相衔接，服务于解决发展“不平衡、不充分”主要矛盾的整体系统当中。三是措施体系完备，依托于政治权威的动员能力，“山海协作”通过构建完整的施政措施，发挥高效集中社会资源办大事的制度优势。一方面通过高位统筹，建立纵向工作机制和横向沟通对接机制，形成完整的组织网络和协作平台；另一方面推动跨区域协调，把多元主体凝聚成为治理共同体，动员各方力量形成了比较完备的政策工具箱，推动各项措施系统性落地。

二、“山海协作”的运行路径

市场经济环境下，发达地区市场需求相对旺盛且生产效率较高，对生产要素的吸引力更强，要素价格也更高，欠发达地区则表现为需求不足、生产效率较低，要素价格相对较低。因此，在价格机制作用下欠发达地区的人才、资金等高端要素不断流向发达地区，导致经济发展和财富分配的非均衡状态呈现加剧趋势，出现“富者愈富，穷者愈穷”的“马太效应”。单纯依靠市场机制无法解决经济效率导向与区域协调发展之间的内生性冲突，因此需要通过政府部门调控，运用财政收支、转移支付等方式推动发达地区反哺欠发达地区，在市场配置资源“效率性”的基础上提高地区间发展“均衡性”。通过政府制度安排，局部消除纯粹市场竞争导致的“马太效应”，构成世界各国区域协调发展制度设计的出发点和基本逻辑。

在区域协作制度的现实运行中，西方国家与我国展现出了不同制度运行逻辑。20世纪30年代，美国等西方国家为应对经济大萧条开始以政府手段干预市场，陆续出现美国田纳西河流域、德国鲁尔工业区、欧共体区域发展基金等模式，这些模式侧重协作过程，关注如何整合差异化利益诉求构建多元协作机构，联邦政府与州政府从“重视制度结构、分权制约独立的联邦主义”转向“主动积极、密切合作”的“新型政府互动行为”。例如，戴尔·赖特关于“联邦主义、府际关系、府际管理、府际治理”的划分，戴维·威尔逊和克里斯·盖姆的“多主体网络协作”模型等，都认为西方的区域协作注重探索“府际关系的多元互动模式”。因此西方国家区域协作制度可以称之为“协作型”路径模式（见图1），通常表现为构建不同利益主体共同参与的管理机构并充分授权，如美国田纳西河流域开发管理局、德国鲁尔地区协会等。联邦政府把财政税收委托给管理机构，并授权管理机构开展地区规划、资源分配、经济项目开发、社会发展等职能，推动欠发达地区经济社会快速发展，减缓地区要素流出速度。协作型模式本质是拉长了政府转移支付的环节，通过新设置专门机构的方式提高转移支付的利用效率和精准性，从而整体上优化地区资源分配格局。但长期来看，有一定条件和能力的区域利用转移支付能够稳定脱贫，剩下区域无论如何加大转移支付力度也很难实现有效发展，反而出现“养懒汉”现象，一旦联邦转移支付投入减少则经济发展很快失去动力，因此需要解决经济社会发展中的深层次矛盾。

我国“山海协作”打破了欠发达地区与发达地区的边界壁垒和制度障碍，不仅关注协作模式，更关注协作路径和长期绩效，追求结对双方整体利益和帮扶效果的长效化。例如黄承伟提出东西部协作的“多轮驱动机制”，蔡英辉提出多元政府间超越层级和突破条块的合作网络“伙伴关系”，王小林等提出“责任激励约束机制、援助协作机制、政企协作机制、社会动员机制”四个维度，分析了“山海协作”制度对长期效果、整体利益、可持续性的价值追求。这种中国特色的区域协作制度运行模式可以称之为“融合型”路径，主要表现为在中央政府统筹下搭建发达地区与欠发达地区间要素直接循环的协调发展平台，它不是单纯的财政转移支付，而是综合运用多种政策工具打通资源和要素循环的链路。随着资源要素循环从产业领域不断向民生领域拓展，实现地区间经济社会共同协调发展，构建“一种自觉的、制度化的且具有具体政治导向和经济目标的政府间合作主义模式”，内嵌于我国共同富裕治理体系的整体结构当中。（见图2）

通过“协作型”与“融合型”运行路径的对比分析（见表2），可以更好体现“山海协作”制度的现实意蕴和制度优势。“山海协作”制度是“融合型”路径的代表性案例，西方“协作型”路径的典型代表可以选择1933年美国罗斯福新政时成立的“田纳西河流域开发管理局（TVA）”（The Tennessee Valley Authority），该机构被誉为“巧妙地安排一整个流域及其居民命运的有组织尝试”，既是联邦级机构也是企业法人，由美国国会批准成立，委托授权对田纳西河流域进行区域整体规划、开发和管理。按照区域协调发展制度适应性变革的“阶段目标－制度内容－组织关系”框架，“山海协作”的运行路径主要体现为制度目标嵌入、制度内容共生和多元主体凝聚。

一是制度目标嵌入，引导协作方向。区域协调发展通常具有政治经济社会生态等多重制度目标。TVA在管理机构内设置董事会和理事会，前者由总统任命，后者来自社区代表，两者协商确定阶段目标。这种机制确保制度目标符合多数民众利益，但具体运行中容易被高关注度、紧迫性议程牵引，导致长期目标让步于短期目标。而我国“山海协作”建立了自上而下与自下而上相结合的上下互动机制，确保制度目标嵌入国家和区域的整体战略部署。例如，“山海协作”采取项目制展开具体工作，以协作项目为基础任务单元自上而下分解任务目标，同时通过建立各级协商机制，有利于自下而上把项目推进过程中的问题和诉求向上反馈。

二是制度内容共生，创新协作方式。制度内容是区域协调发展目标得以实现的关键，规范了为实现制度目标可采取行动的边界，包括工作机制、协作方式、成效评估三个方面。美国TVA采取“立法管理”的工作机制，按照《田纳西河流域管理法》及相关法案开展协作，如调整则需要国会出台新立法或修正案，因此协作方式调整较慢，长期以来均以该法第4、5、11、12条规定的土地要素交易、示范农场建设、共同环境开发、剩余电力外销等为主，并把“成本－风险－收益”的经济考量作为成效评估主要依据。相较而言，我国“山海协作”制度内容更突出共商共治共建共享的共生性特征。

在工作机制方面，纵向上延续了从中央到省市县乡村的组织管理和党政责任制，确保了区域协作的总方向和目的。横向上结对单位自行商定“地区间框架协议”，框架下具体项目由多元主体共同参与协商，同时为解决特定问题还会跨层级跨区域组织不同主体共同参与，能够因地制宜开发政策工具箱提高经济效益、社会效益，确保了区域协作项目的市场化运营方向。例如浙江省与四川省通过签订框架协议，强化纵向上省市县乡村五级书记联动机制和市县领导主体责任，要求“市（州）、县（市、区）党委政府主要负责同志每年开展互访对接，推进落实具体工作和任务”，横向上以工作推进会、专题会等方式开展项目建设协商，“实现事务共商、项目共管、信息共享”，两地在协作中结合地区要素特点创新了飞地园区、开发区“园中园”、政务服务“跨省通办”等方式。

在协作内容方面，从1996年国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》开始，我国每5年出台一次东西部（扶贫）协作指导文件，适时更新协作内容，统筹引导全国东西部协作工作。如2016年提出“开展产业合作、组织劳务协作、加强人才支援、加大资金支持、动员社会参与”的五项阶段任务，2021年提出“重点做好产业协作、劳务协作和消费协作…创新协作方式”等。中央顶层设计“担当制度设计、提出远景设想的任务”，从而促进全国各地区和不同帮扶领域的自组织，构成“山海协作”治理的元治理。在地方层面，结对帮扶地区一方面关注经济协作，例如开展共建产业园区、打造产业链条、共享技术和市场等，同时结对帮扶单位还会协商确定利益共享机制，例如按照政府、市场、社会等主导力量不同，设计各方利益共享机制。另一方面，考虑到地区之间财政收入的差别加剧了地区之间公共服务供给能力的差别，公共服务领域的社会协作也一直是“山海协作”的重要内容。如开展“慈善公益医疗救助、支医支教、社会工作和志愿服务”“双方学校、医院结对帮扶”等活动。在协作内容中，“飞地经济”具有较强的创新性和代表性，例如浙江省泰顺县这个浙江省“最远、最南、最高、最贫困”的县域，通过与温州鹿城区、杭州滨江区和嘉兴海宁市共建“飞地经济”开发区，把自身比较优势与发达地区的产业集群和创新资源等优势相结合，促进双方产业融合，同时鹿城区等作为“飞入地”的属地政府为园区“飞出地”的企业提供无差别的本地化公共服务。泰顺县依托“山海协作”打破了行政边界和区位束缚，实现了要素互补、产业互融，在共同富裕赛道上实现跨越式发展，从2003年到2022年实现人均GDP增长9倍多，年均增长8.7%。

在成效评估方面，“山海协作”是以全体人民共同富裕为目标，因此“不能东部、中部、西部地区各一块，各提各的指标”，而是从全局出发关注整体效益和长期效益。例如国家每年组织东西部协作成效考核评估，从“面上”考核帮扶资金、帮扶项目、挂职干部、企业投资落地、产业园共建等。与此同时，通过委托第三方单位、交叉评估等机制，采取调研式考核对特色项目、典型做法进行“点上”评估，考核过程也成为经验交流过程。基于点面结合的考核方式，既从整体把握政策成效，又给长期项目保留了发展空间，避免了纯经济指标考核导致的面子工程和急功近利，为长期深层协调发展提供牵引。

三是多元主体凝聚，激发内生动力。区域协调发展制度的实施主体通常是多元主体组成的联合体，例如美国TVA管理局当中董事和理事分别来自总统任命和地区选举，由于各自代表利益团体存在差异且有任期限制，因此治理联合体的政策是多方“竞争－合作”“委托－代理”博弈后的结果，形成一种相对均衡的利益共同体。我国“山海协作”的多元主体主要通过“高层联席会议”联合，在中央统筹下由结对双方省（市）一把手和多元主体业务代表组成，并通过协调会、议事会、座谈会等多种形式把更广泛主体吸纳进来。为避免单纯利益共同体带来的过度短期博弈，“山海协作”的多元主体更关注“人”的因素，于利益联结之外还建立协作单位的人文联结。在中央层面，2021年《关于坚持和完善东西部协作机制的意见》提出的工作原则明确把“历史渊源”放在“经济关系、资源禀赋”之前，作为首要考量因素，体现对文化人文层面长期联结的重视。在地方层面，明确了干部挂职、驻村帮扶、基层互访、劳务对接等增进人员往来的机制安排，在联席会议外设置基层政党协商、社会组织协商、企事业单位协商等协商平台，每年开展多轮人员互访，增进不同层面人文交流。通过长期文化联系和多层人员互动，东西部协作单位实质上构建了超越利益共同体的“人文共同体”，协作单位基于利益与人文双纽带凝聚出的“山海情”突破了“利益逻辑”，构建出具有中国特色的“人本逻辑”模式，有助于开展更稳定、更深入、更可持续的区域协作，解决长期性、深层次矛盾。

可以看到，我国“山海协作”制度的融合型运行路径，是以推动区域均衡发展为逻辑起点，在中央统筹下通过上下互动方式确保制度目标嵌入国家宏观大局，多元主体在利益联结和人文互动中凝聚成人文共同体，通过机制共商、产业共建、服务共治、成果共享等制度安排，推动地区间资源要素直接循环和优势互补，从整体上实现经济社会协调发展，形成了具有中国特色的区域协调发展制度体系。

三、“山海协作”的未来议程

当前全球经济增长的不稳定和不确定因素增多，西方各国地区协调发展制度出现可持续性风险，例如美国联邦政府不断削减对TVA的预算拨款，欧盟结构与投资基金多次因个别国家债务危机而整体搁置，德国的地区结构政策和财政均衡政策也因经济疲软出现“螺旋式下降”风险。而我国“山海协作”制度一方面通过帮助欠发达地区构筑符合其自身比较优势的产业，激发欠发达地区内生动力，变“输血”为“造血”，另一方面打通了欠发达地区与发达地区之间要素双向流动、产业链循环的通道，形成政府引导资源流向、市场决定资源配置的双轮驱动，持续推动欠发达地区经济社会发展，在面临不确定性风险和经济环境压力时依然表现出较强的韧性与活力，展现出中国特色政治优势和制度优势。

党的二十大确立的全面建成社会主义现代化强国的奋斗目标对“山海协作”提出了新的更高要求，需要推动实践创新与理论创新的协同发力，其未来议程包括但不限于以下方面。

首先，需要因地因时对“山海协作”进行路径和制度层面的创新。从主要依靠党政部门广泛动员优质要素参与，帮助欠发达地区形成优质要素的原始积累，过渡到更多采取政府引导与市场决定相结合的“准市场机制”，提高要素流通效率与可持续性；此外，还应探索“一山多海”“多山一海”“多山多海”等网络结对模式，针对新生产要素流通趋势及时出台制度保障措施。

其次，关注“山海协作”中“山”与“海”的地位演进。随着高质量共建“一带一路”和国内乡村振兴战略的推进，西部陆海新通道日益畅通，西部地区将逐步成为我国改革开放的桥头堡、新高地。原先欠发达地区有可能一跃成为国内经济增长的新引擎带动其他区域的发展，部分新兴产业、科创单位和创新人才已经开始向西转移。因此，山海间产业协作需要实现“产业转移与产业升级同步，产业空间转移的层次逐渐提升”，要素协作向“全产业链协作”发展，以更具整体性、综合性和动态性的视野看待两者的协作关系。

再次，关注数智时代对“山海协作”高质量推进的影响。以“东数西算”工程为代表的区域协作项目，与数智时代的实体产业绿色化发展诉求不谋而合，依托现代数字和人工智能技术，越来越多欠发达地区长期沉默的生态资源宝库将通过多种形式的“山海协作”被激活利用。

最后，要加快“山海协作”的学理研究，形成具有解释力的理论和分析框架，构建理论体系和话语体系。抓住“山海协作”制度化建设的发展机遇，形成知识宝库，例如地方协作如何结合自身资源禀赋制定协作方案、产业协作需要提供哪些配套政策保障成效、社会公共服务领域的区域协作应该如何展开等，提炼出更具指导性、更可迁移的制度举措，方便其他地区学习借鉴。

“山海协作”制度蕴含着府际间区域协作的普遍规律，不仅为区域协调发展理论研究提供了经验启发，更是把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的又一成功实践，可以成为世界各国理解中国方案的重要窗口，是我们“面向全人类、面向未来，优化中国叙事，讲好中国故事”的生动案例。因此需要学术界和实践界积极联动，提炼可推广、可复制、可借鉴的“山海协作”模式经验，为公共管理知识体系和人类文明进步提供中国智慧、中国方案。

（责任编辑：徐东涛）