新型举国体制：中国政治领导层力图完成重大变革的任务体制

摘要：新型举国体制是近年来出现的一个重要新概念，代表了中国政治领导层对于实现某种目标和改革施政方式的决心，因而具有高度的政治性和实践性。但是，实施新型举国体制的具体形态仍然处于动态的变化之中。鉴于这个概念具有可能超出人们目前想象的重大意义，学术界有必要超越政策解读阶段，把相关的讨论推进到理论阶段。为此，文章从历史经验概括出“举国体制”必备的核心特征，从中国当前遇到的重大挑战和新的制度安排演进的边界条件等方面证明，新型举国体制是在国家发展的关键阶段中国政治领导层力图完成重大变革的任务体制。

关键词：新型举国体制；任务体制；特殊执行机制；自主知识体系

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1007-9092（2024）04-0004-011

一、“新型举国体制”概念的提出和演进

对于新型举国体制概念的最早提出，现有文献一般都追溯到科技部于2011年7月发布的“十二五”科学和技术发展规划，其中提出“将实施国家科技重大专项作为深化体制改革、促进科技与经济紧密结合的重要载体，加快建立和完善社会主义市场经济条件下政产学研用相结合的新型举国体制”。①显然，这个规划提出的“新型举国体制”指的是以科技重大专项为载体、以政产学研用相结合为核心内容的一种新的科技体制。

当这个概念被中共中央领导人采纳后，它的层次就理所当然地发生了变化。2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会上所作的《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中提出：“发挥市场经济条件下新型举国体制优势，集中力量、协同攻关，为攀登战略制高点、提高我国综合竞争力、保障国家安全提供支撑。”在这样的表述中，尽管新型举国体制仍然主要是从科技攻关的角度提出的，但它已经成为一个政治概念，表达出从国家层次领导科技工作的新思路。在随后的几年中，在领导人讲话和国家文件中提及新型举国体制时，通常使用诸如“探索”或“探索建立”这样的动词。

在美国对中国发动贸易战和科技战之后，新型举国体制概念被使用的强度和频率明显提高。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《关于“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑……制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”。在这样的表述中，以新型举国体制解决问题的范围明显扩大，其紧迫性也明显提高。值得指出的是，这个概念涵义不再限于领导科技攻关的方式，而是与“科技自立自强”这个更具有大政方针涵义的概念挂钩。

党的二十大提出党的中心任务（详见第三节）前后，国家出现按照新型举国体制的设想改革机构的动向。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过《关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见》。习近平总书记在主持会议时强调：“要发挥我国社会主义制度能够集中力量办大事的显著优势，强化党和国家对重大科技创新的领导，充分发挥市场机制作用，围绕国家战略需求，优化配置创新资源，强化国家战略科技力量，大幅提升科技攻关体系化能力，在若干重要领域形成竞争优势、赢得战略主动。”会议指出：“健全关键核心技术攻关新型举国体制，要把政府、市场、社会有机结合起来，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关……要加强党中央集中统一领导，建立权威的决策指挥体系。要构建协同攻关的组织运行机制，高效配置科技力量和创新资源，强化跨领域跨学科协同攻关，形成关键核心技术攻关强大合力。”

这些新的表述表明，新型举国体制在党的二十大后已经不仅仅是一种设想或号召，而是直指体制改革。2023年3月，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，决定组建作为党中央的决策议事协调机构的中央金融委员会和中央科技委员会。很显然，这些机构改革是在新型举国体制的构想之下实施的。虽然只是最初的步骤，但也预示着未来更多的机构改革。

二、澄清“举国体制”的歧义

在政治领导层表达关于新型举国体制设想的过程中，媒体和学术期刊先后讨论了这个概念。但是，这些讨论显然赶不上政治领导层使用这个概念的动态过程，说明学术界的讨论必须从政策解读转向理论分析。

为迈出理论化的第一步，我们从一个有关概念界定的基本问题切入讨论：举国体制是实行某种特定社会制度的国家所特有的，还是可以被实行不同社会制度的国家所采纳的？在近年来的讨论中，有些学者认为举国体制是新中国成立以来中国共产党借鉴革命战争年代的政治动员和战时体制运行的实践经验，逐步探索形成的一种特殊的国家治理机制；或者认为新型举国体制是中国特色社会主义市场经济下资源配置的创新形式。为了方便，我们姑且将这种立场称为“独特论”，因为如果把举国体制看成是由中国特定的社会基本制度结构所决定的，那么它就应该为中国所独有。但是，更多的学者认为举国体制是可以被不同制度的国家所采用的组织方式或协调机制，并非中国所独有。例如，许多文献以主要发达国家曾经实施过的由政府组织的大型科研项目来判定举国体制的存在。因此，举国体制可以被定义为主要大国“在特定领域运用国家力量实现国家意志的一种特殊制度安排”，从而扩大了这个概念可以应用的范围。我们将这种立场称为“普遍论”。

但是，无论是“独特论”或是“普遍论”都无法避免把举国体制“泛化”的倾向。从“独特论”的立场出发，经常出现的一个情况是把“传统”举国体制等同于计划体制。如果这个关系成立，那么举国体制不仅存在于中国发展的各个阶段，而且也存在于前苏联。但是，我们有足够的证据证明计划体制不是举国体制。这里不可能详细论证，但我们可以指出一个事实，计划体制的缺陷之一曾经长期被公认为“条块分割”，而存在这个缺陷的体制不可能是举国体制。此外，中国领导人的讲话和政府文件反复表达的都是“（社会主义）市场经济条件下的新型举国体制”，证明领导层对于时代特点是非常清醒的。这同时说明，条件就是条件，不是因果变量，即市场经济条件也并不决定是否采取举国体制。

从“普遍论”的立场出发，经常出现的情况是从一个国家是否实施过由政府组织或协调的大型科技-工业项目来推断举国体制的存在，被列举的例子不加区别地包括美国曼哈顿计划、阿波罗计划、欧洲尤里卡计划、日本超大规模集成电路项目和韩国集成电路技术共同开发计划，等等。按照同样的逻辑，中国的载人航天工程、数字工程等也被与举国体制联系起来。但是，举国体制是政治层次或国家层次的概念，其涵义应该从它发挥的国家职能方面去理解；如果将其从科技-工业研发项目的组织特征或协调特点方面去理解，我们就很难确定举国体制所具有的独特作用。由于“普遍论”很容易使讨论的注意力从举国体制转移到大型科技项目的特征上，所以它同样产生出把举国体制“泛化”的倾向。

举国体制被“泛化”的倾向阻碍了对新型举国体制的本质特征的理解。因此，沿着理论化方向讨论新型举国体制的基础，是通过历史经验来概括出举国体制的实质性特征，然后再根据这些特征和新的时代条件和问题来分析“新型举国体制”的形态及其应该起到的作用。例如，“举国体制”含有很强的动员含义，其作用也可以被通俗地理解为“集中力量办大事”。但是，政策解读式的讨论并不能解释为什么或在什么时候需要举国动员，以及怎样做才能集中力量办大事。因此，如果我们能够从理论上去讨论新型举国体制，那么就需要首先以历史经验所提供的证据去识别曾经实施过的举国体制的实质性特征。本文基于一项历史性的比较研究（以下不另外说明来源的数据均见此文），提出举国体制所必备的三个核心特征。

举国体制是一种任务体制，它的实施尽管会做出一些新的制度安排，但不会改变已有的社会基本制度和基本运行体制，而是在其基础上或框架内运行。任务体制的性质凸显了政治领导力的作用：当遇到关系国家安全的重大危机或挑战时，如果国家政治领导层在所有可能的选项中，决定以发展自己的能力去克服危机和挑战，就会确定需要完成的重大任务；重大任务的内容可以是科技的、经济的和社会的（往往采取项目或计划的形式），但其根本特征是必须在政治层次上予以定义；当完成重大任务的需要超出了现行运行体制的能力范围时，政治领导层就可能采取具有“举国”性质的运行方式和执行机制，以便能够在全国范围内动员、利用和协调各种资源和能力。

举国体制必须采取不同于现行运行体制的执行机制，其根本特征是把最高的政治决策和意志与完成重大任务的执行过程直接联系起来。在历史上，实现这个机制的一般方式是国家设立特殊机构，它们由政治领导层直接领导，同时直接组织重大任务的执行并为其成败向政治领导层负责。因此，设立对结果直接负责的特殊机构，恰恰说明采取举国体制的必要性是超越现有运行体制的局限性。

采取举国体制的合理性是获得重大突破和重大发展。计划体制或市场体制作为配置资源的常规机制都存在一个共同的局限：只能配置已有或已知的资源，而把创新留给分散活动的主体（企业、科研机构、大学等）。但是，在国家遇到重大危机或挑战时，由政治领导层定义的重大任务恰恰不可能通过配置已有资源来实现，否则提出这种任务就没有意义。因此，重大任务的目的必然是从现有的资源条件出发，创造出原来不存在的资源和能力。因此，举国体制是以更高抱负和更高目标来动员现有资源/能力的方式，从而实现不这样做就不会实现的重大突破——“集中力量办大事”的实质恰在于此。

上述三个核心特征使我们很快可以排除掉那些不属于“举国体制”的例子，包括日本通产省实施的超大规模集成电路研发计划，韩国的集成电路技术共同开发计划，甚至美国实施的一些大型联合研发计划。事实上，无论在计划体制还是市场体制下，由政府组织或资助大型科技-工业项目的联合研发是一种常见的做法。但是，只要这些计划或项目的成败取决于企业的竞争力或其他参与方的成功，而不是取决于国家特殊目标的成功；只要它们的实施可以依靠现行体制，而不是必须依靠国家政治领导层采取打破常规的方式，它们就不属于举国体制的范畴。

那么，什么是举国体制的例子？中国突破“两弹一艇一星”的过程就是实施举国体制的一个历史经验。中国开发“两弹一艇”（原子弹、导弹和核潜艇）的工程是从1956-1958年相继开始的。1960年，苏联撤销了对中国的一切援助，同时国民经济进入最困难的阶段，因而在政府内部产生了是否继续执行这些项目开发计划的争论。面对各种困难，下定决心开发核武器的政治领导层于1962年成立由中共中央直接领导的中央专门委员会（简称中央专委）。在此之前，核武器的开发是在计划体制下进行的，而中央专委的成立恰恰是为了克服计划体制的缺陷，成为由党中央直接指挥、在全国范围统筹协调、以完成重大任务为目标的权力机构——这是判定中国采取举国体制的标志性事件。在中国成功试爆原子弹之后，中央专委重启核潜艇工程并纳入导弹、卫星等工程。虽然突破“两弹一艇一星”的全部过程都是高度保密的，但这个过程在事实上就是中国曾经唯一实施过的举国体制。中央专委随着担任主任的周恩来总理去世（1976年）而逐渐停止活动。在那之后直到今天，中国继续着核武器和航天技术的开发，但这些开发活动已经从举国体制转移到现行运行体制。

美国也有实施过举国体制的经验（虽然英语中没有这个词）。加入第二次世界大战之后，美国通过紧急立法设立了一个“史无前例”的经济动员机构——战时生产局（War Production Board），由它全权负责协调全国的经济生产活动，包括制定全国的工业生产计划、调配战略物资和协调大型私营企业的生产活动。美国还成立了一个直接向总统报告的科学研究局（OSRD），以动员美国科学界参与支持战争的科技研发，其成果包括从开发雷达到大规模生产青霉素的众多领域。当它领导完成了世界首次核裂变实验后，美国又专门实施了曼哈顿计划——把原子弹制造出来的工程计划。美国战后采取了分散管理和重点资助基础研究的体制，但1957年苏联发射第一颗人造地球卫星的成功对美国社会产生巨大冲击。在落后于冷战对手的“危机”下，美国总统发起成立先进研究计划署（即DARPA），随后又成立了专门负责太空任务的国家航空航天局（NASA），并通过“例外拨款”的方式使它们的活动和预算不需要依法对外公开。这两个机构领导的技术开发历史已广为人知（如阿波罗登月计划、互联网、隐形飞机等），这里不再赘述。但必须指出的是，设立对政治领导层直接负责并领导项目执行的国家特殊机构，仍然是我们判定美国采取过举国体制的唯一标志。

我们无法在中国和美国的经验之外找出实施举国体制的例子，这是一个非常值得探讨的问题。为什么同为实施计划经济的国家，苏联却没有实施过按照三个核心特征所定义的举国体制？主要原因应该是政治的。苏联以长期实行高度集中的计划体制著称，其工业和科技水平也远远高于那时的中国。因此，苏联政治领导层可能没有感到需要使用不同于现行体制的执行机制，而现行体制的僵化也会阻碍出现“非常规”的做法。反观中国，当中央专委成立时，中国正处于建国后最险恶的阶段——在国民经济处于困难的同时，美国对中国国家安全的威胁持续不减，而中苏关系又加剧了这种威胁；盘踞在台湾的蒋介石准备所谓的“反攻大陆”，而印度也在挑起边界冲突。在这种条件下，尽管受到技术和工业发展水平的严重制约，开发核武器已经成为关系到中国生死存亡的重大任务，而这种极度“绷紧”带来的矛盾是计划体制无法克服的。因此，决心保持独立自主的中国政治领导层对这项任务采取了特殊的执行机制。

那么，为什么在主要的发达资本主义国家中，只有美国实施过举国体制？主要原因还是政治的。西方学者已经注意到，美国的国家力量具有其他国家没有的介入自由市场的意愿和能力。一位西方学者认为，美国之所以具有发动自1950年代以来几乎所有重大创新的能力，是因为美国政治领导层出于安全（霸权）的考虑，能够以国家力量的直接介入来弥补市场机制的缺陷。那么，为什么美国具有这种独特的意愿和能力？答案在于它是唯一的全球霸权并极力维护霸权。美国从第二次世界大战后期及冷战初期就形成了维护其霸权的大战略，并在此后70多年的时间里基本保持了一贯性。在霸权战略的几个不同“版本”中，始终占据“主旋律”地位的是保持“至高”（Primacy）的主张，即美国只有保持对所有其他国家的压倒优势才能保证和平。即使美国近年来的相对实力下降，但美国主流学者仍然认为大战略不容动摇，而且只要努力去重建，美国的强大就是不可逾越的。当美国是唯一霸权并决心保持“至高”地位，而几乎所有其他发达资本主义国家都处于从属性盟国的地位时，我们也就不难理解为什么其中只有美国采取过被本文所定义的举国体制。

因此，举国体制的任务性质是由政治特性所决定的。举国体制可以被实施于不同社会制度的国家，但又仅限于那些其政治领导层敢于直面挑战并具有伟大抱负的国家，而且往往限于特定的历史阶段。这些具有证据的历史经验是我们讨论和理解新型举国体制的出发点。尽管我们不可能从历史经验直接推论出来新型举国体制的具体形态，但对历史经验的理论概括使我们可以沿着“面临危机或挑战→政治领导层提出重大任务→以非常规执行机制实施举国动员→实现重大突破和重大发展”的逻辑分析框架去理解它。

三、新型举国体制的演进方向及其结构特征

理解新型举国体制的涵义需要首先讨论中国面临的新的挑战以及新的任务，因为政治领导层提出的任何设想都必定针对需要解决的问题。在有关科技和工业的发展方面，中国近年来经受了“卡脖子”“断供”“脱钩”等危机。不过，这些“危机”无一能与当年“两弹一艇一星”对国家生死存亡的重要性相提并论，说明它们只是中国面临的更大挑DhfZZTi4iPIvmgzY1cehCqnxSPlWur8gwwMQtmvfG9M=战的局部表现。因此，我们需要从更大的视野去理解中国面临的挑战。

从世界和历史的视角看，中国的发展正在经历一个特殊的历史阶段。从国内看，以改革开放前后连续50年的经济建设为基础，中国的经济规模在经历了21世纪最初十几年的高速增长后，连续超过其他发达国家，成为仅次于美国的世界第二大经济体。从国际看，中国经济实力的猛增引起以美国为首的西方国家的忌惮和打压，担心它们长期主导的世界秩序被动摇，于是产生出要把中国压回到边缘位置的“反弹”。这些变化虽然都源自中国经济发展的成功，但反而给中国造成一个很深刻的“危机”——使中国社会已经习惯的思维模式“突然”不再适用。

在改革开放之初，中国的政策思维和社会主流认知是把西方发达国家作为现代化的标准和追赶目标，跟随它们的足迹和做法并加入它们的体系，以使中国发展起来。对于当时的中国社会来说，中国能够在经济发展上超过西方发达国家的前景是一个难以想象的状态，甚至遥远到连想象都没有意义。这样的经验使中国社会形成一种跟随的思维模式和行为习惯，影响深远。例如，中国今天被“卡脖子”的领域，往往都是因为忽略自主创新而产生技术依赖的领域；仅仅在5、6年前，当美国对中国发动贸易战和科技战时，中国社会精英阶层的第一反应是对“脱钩”前景的恐慌；尤为甚者，当中国的经济规模成为世界第二时，中国社会有关经济发展的目标却“突然”变得模糊起来，如一些经济学家公开呼吁取消经济增长目标。跟随思维模式之所以会带来这些“迷茫”，是因为人们在其影响之下不敢面对巨大的不确定性去开创自己的道路。因此，当中国的发展显然不可能继续走跟随道路时，如果墨守“陈规”就会导致停滞或倒退。

习近平总书记在党的十八大之后提出“实现中华民族伟大复兴”的抱负，恰恰代表了中国政治领导层在这个历史关头的选择。这是一个新的“世界观”，它以中华文明的历史地位为参照系，为中国的发展定义了一个以实现自我价值为抱负、只受制于自己能力但不受制于外人意愿的目标。实现这样的目标意味着中国必须选择走自己的路，因而从政治上确立独立自主的发展途径——中国式现代化——也就成为必然。这个关于目标-途径的逻辑集中体现在习近平总书记代表中共中央在中国共产党第二十次全国代表大会上的表述：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”

“新型举国体制”的设想就是在“伟大复兴”抱负的语境中被提出的。因此，在最抽象的层次上，新型举国体制可以被解释为中国政治领导层决心“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的任务体制。当然，这个中心任务一定包括或体现在关系到产业核心技术、国家安全、社会稳定等一系列特定领域的重大任务。换句话说，由于新时代重大任务的性质，所以新型举国体制的实施范围要远超“传统”的举国体制。虽然准确描述新型举国体制的具体形态在目前阶段是不可能的（它本身就是一个实践的问题），但我们可以从理论上判断，从其任务体制的性质出发，新型举国体制具体形态的演进将取决于它必须解决的两个基本问题及其解决问题的方式：第一个是如何贯彻关于发展的政治决策；第二个是关于如何动员社会力量。

（一）关于贯彻政治决策

在中国的国家体制下，中国共产党通过组织政府来领导经济工作，大致形成了党管经济工作的政治方针、国务院负责经济运行的分工格局，可以形象地将这个格局称为“两条线”。但是，这“两条线”的边界并非固定不变：在某些阶段会出现党越过或绕过政府系统直接抓经济工作的情况。那么，党在什么时候会越过“两条线”的边界，又为什么会这样做？回答这个问题需要理解国家决策的结构：任何国家经济政策的制订和实施都发生在政治和政府机构（事务性）的两个层次上。事务性决策是由常设的国家机关在法律赋予的权限之内对经济事务做出的决策，深受科层制特性的影响，所以不会在总体上对国家命运负责，也不具备实施重大政策调整的视野、思想和能力；相比之下，政治决策必须对国家命运负责，必须符合社会的根本利益，否则就会造成政治体制的危机。“两条线”恰恰分别代表了政治决策和事务性决策。正因为如此，每当中国的经济发展遇到重大矛盾时，特别是在事务性决策阻碍实施变革时，党的政治领导就会越过“两条线”的“边界”，做出关乎国家命运的战略性决策并推动相应的重大变革。因此，“党抓经济”的历史使命不是以党代政，而是从人民的根本利益出发对经济工作实施重大变革。

以政治决策发动重大变化的例子伴随着改革开放的过程。在关键的1978年，从关于真理标准的大讨论，到通过为一系列冤假错案平反的政治决议，再到年底的党的十一届三中全会正式作出改革开放的决定，都是率先从党内发动并由党中央作出的政治决策。甚至连宝钢还建不建的问题，也是党中央直接介入才解决的。当经济改革遇到阻力时，党的十二届三中全会（1984年10月）正式通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，由此全面启动了对城市和工业部门的经济改革。党中央接着在1985年发布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，将科技工作全面推向经济主战场。1993年11月，党的十四届三中全会发布《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，拉开全面推进市场化改革的大幕。这些决策都是“前无古人”的决策，当时没有人可以预计其结果是什么，甚至无人知道具体的实施步骤是什么，只能“摸着石头过河”。但是，这些面对巨大不确定性而做出的决策都依据一个无比确定的因素——必须符合中国人民的根本利益，这是科层制决策永远无法替代政治决策的根本理由。

从新型举国体制所要完成的任务看，强化政治决策在经济发展方面的作用是必然的，由党中央直接组织实施政治领导层在若干特定领域定义的重大任务也是可以预期出现的情况。这些趋势将影响党和国家的机构设置变化，而且这些变化也不仅限于诸如中央金融委员会和中央科技委员会这样的决策议事协调机构，还可能出现在特定领域直接领导重大任务的权威决策指挥机构。

（二）关于动员社会力量

新型举国体制必须按照建成社会主义现代化强国的目标动员起全社会的力量，因为实现民族伟大复兴最终要靠中国人民的积极性和创造性。“民族伟大复兴”的标志不是国家在某一时点的相对军事、经济或科技实力的指标，而是产生这些实力并保持其优势的社会因素——即那些使中国能够伟大的社会特质并因此而相应发展起来的社会能力。对于以复杂分工为特征的现代经济体来说，社会能力的成长要求组成社会的各个部分保持相对的独立性和主动性，因为每个领域的能力成长具有特定的规律。例如，由于工业体系的各个部分之间存在复杂的需求和供给联系并处于不断的变化之中，所以没有任何人能够事先计算出来市场的供需关系；无论政府的创新意愿有多强，创新的成功最终要依靠企业的能力；科学和理论研究的价值无法被事先判定，因为这些研究的价值本来就是拓展人类现有认知的边界，等等。在这种情况下，为完成“伟大复兴”任务所需要的社会动员，以及社会可以做出的响应程度，实际上受制于现行的运行体制。

运行体制的问题产生于国家基本制度与其运行管理权之间的关系。由于中国的社会主义性质，国家保持着对土地和自然资源的公有制，对主要银行、大型企业和基础设施的国有制；国家主导经济发展的方向并以五年规划作为实施机制，在影响安全的领域保持分配和定价权；国家还履行对金融、市场、环保、卫生、安全、质量、标准等方面的监管权。政府科层组织掌握着对这些制度的运行管理权，它们根据已有的法律对社会、经济事务作出日常的决策和行动。这里必须澄清一个理论原则：虽然政府科层组织是现代国家机器正常运转所不可或缺的，但公务员（官员）的权力不能混同于国家权力。由于沿着职务阶梯升迁是官员的最大利益，所以政府科层机构天生具有扩张权力的动力。如果新型举国体制采取依靠政府科层组织层层下达指示的方式，政府机构就会把社会组织当作自己的“下属”，使政府权力过多地代替社会可以自主决定的行动，导致官僚主义的膨胀并压抑生产率增长和社会创造力。

新型举国体制必须克服这个矛盾，而解决动员问题的关键在于中国共产党的政治领导地位。使其获得政治领导地位的历史同时塑造了中国共产党的一个独特性质——党能够同时领导政府和社会。如果以现代政治学的国家-社会二分法为参照系，那么中国共产党作为一个政治组织，既属于国家—如党具有提请人民代表大会任命政府领导人的合法权力；同时也属于社会—如党要求在社会岗位上的每一名党员都必须发挥先锋模范作用。由于中国共产党的政治领导地位具有超越国家-社会二分法的含义，所以新型举国体制的政治涵义是：在党中央的面前，政府和社会（也包括军队）实际上处于一个平行的位置，双方之间是分工关系，不存在谁从属于谁的关系，它们之间的互动应该越来越多地通过法律形式来规范（见图1）。

新型举国体制是中国共产党同时领导政府和社会的体制，而不是党通过政府科层组织来动员社会的体制。只有通过这样的制度安排，举国体制才能建立在社会主义市场经济的基础之上并与之相融合，才能动员起社会力量并发挥人民的积极性和创造性——这就是“要把政府、市场、社会有机结合起来”的本质涵义。因此，就一般性的原则来讲，新型举国体制应该是由国家（党中央就是国家的政治领导层）牵头采取某种合作行动的体制，它使政府科层组织、企业以及其他社会主体能够为实现某种具有总体价值的目标而采取有协调的合作行动，其根本特点是把一国之内社会分工不同、性质不同的行动主体动员起来，以完成任何某一类行动主体都不可能单独完成的任务。在参与这个过程时，每一个经济行动者（无论是政府还是企业，也无论是国有还是民营的企业）都保持着独立于其他行动者的经济利益，而且这种利益得到正式制度的保护。因此，在“权威的决策指挥体系”的协调之下，新型举国体制要求不分所有制、不分行政隶属关系、不分地域的社会组织都能够广泛参与，以完成政治领导层所定义的重大任务，而且创造出来不这样做就不会实现的重大突破和重大发展。

总之，新型举国体制具体形态的演进将以建成社会主义现代化强国为中心任务，以贯彻中国共产党的政治领导并以激发起人民的积极性和创造性为“边界”条件。那么，这样一个在特定历史阶段实施的任务体制，会不会永久性地改变中国的制度结构？答案取决于它将由历史来证明的有效性。如果中国的发展因为实施这个体制而冲破在这个历史阶段出现的羁绊，从而造就中国走向伟大的社会能力基础，那么未来中国的政治和社会制度就会被在这个历史阶段实施的新型举国体制所深刻地塑造。

（责任编辑：王承禹）