重聚型行政生态模式：行政生态学的理论创新

摘要：里格斯认为农业社会、过渡社会和工业社会的行政模式分别是融合型行政模式、棱柱型行政模式和衍射型行政模式。20世纪70年代，里格斯进一步发展了行政生态学，但在之后的数十年间这一理论的发展处于停滞状态，这种停滞归因于多个方面，助推行政生态学再发展具有必要性与可能性。借鉴光学中的夫琅禾费衍射展开研究，能够助推行政生态学的理论创新：工业社会的衍射型行政模式类似光的衍射，与此不同的是数字社会的行政模式与光的重新聚合相似，因此可以命名为重聚型行政模式，这种行政模式的出现有其必然性，具有良好前景。

关键词：重聚型行政生态模式；里格斯；行政生态学

基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“数字政府治理研究”（19FGLB032）

中图分类号：D63 文献标识码：Ａ 文章编号：2096-5982（2024）08-0064-06

美国行政学家弗雷德·W·里格斯（以下简称里格斯）在《公共行政生态学》《发展中国家的行政：棱柱型社会的理论》《泰国：一个官僚政体的现代化》和《重访棱柱社会》等一系列著作中阐释了行政生态学中分别与农业社会、过渡社会和工业社会对应的融合型行政模式、棱柱型行政模式和衍射型行政模式，构建了行政生态学。20世纪70年代，里格斯进一步发展了行政生态学，但在之后的数十年间这一理论的发展处于停滞状态。当前，人类社会已经演进至数字时代，事实上已经出现与数字社会对应的重聚型行政模式。

从现有研究成果来看，大量研究者运用行政生态学分析现实问题，少数研究者阐述了里格斯的行政生态学，如唐兴霖在阐述里格斯行政生态理论的基础上探究其对我国行政学研究的借鉴意义（1）；孙国良阐述了行政生态的内涵、特征及理论（2），王著和刘俊霞在里格斯诞辰100周年时，阐述了行政生态理论及其当代价值。（3）这些研究具有一定价值，但均未展开理论创新。在现实中已经出现新的行政模式的基础上，对行政生态学展开理论创新成为一种必要之举。

一、行政生态学中的三种模式

里格斯认为，农业社会、过渡社会和工业社会的行政模式分别是：融合型行政模式、棱柱型行政模式和衍射型行政模式。这三种模式可分述如下：

（一）融合型行政模式

里格斯认为，传统泰国和古代中国是融合型行政模式的典型代表，这种行政形态的特征如下：第一，经济要素方面。传统农业社会呈现“互惠—重配”的经济结构，其中互惠是指国家或地区之间、君臣之间，以及民间的交换形式；再分配是指社会财富在一定程度上的再分配。第二，社会要素方面。社会要素主要是指家族和家庭，在以血缘关系为纽带联系起来的传统农业社会中，家族和家庭对行政有很大的影响。第三，沟通网络方面。社会文化水平很低；不同年级、不同性别的人说话方式不同；没有现代大众传媒，人与人之间的交流仅限于亲戚、朋友、主人和仆人，不同地区人与人之间的交流也很少。因此，政府不能及时收集公众意见，也不能对公众利益做出反应，这不利于政府的建设。第四，符号系统方面。在传统泰国及古代中国这类的农业社会之中，君权神授这种政治神话被普遍认可。第五，政治构架方面。社会结构不完善、缺乏专门的行政机构，政治、行政权力融为一体，国王与各级官吏既是政客又是官僚，这就导致这种社会的政治是官僚政治。国王和官吏因不受人民的约束而独断专行，但因为不存在高效的信息传递系统，国王和官吏无法及时、准确地了解各方的状况，这会导致行政效率低下。

（二）棱柱型行政模式

传统农业社会与现代工业社会之间的过渡社会是棱柱型行政模式，如现代泰国、菲律宾、19世纪以前的英国、法国等。其特征如下：第一，经济要素方面。过渡社会中经济结构是“集市─有限市场”，存在着市场化和货币化的交易，但其社会经济尚未完全市场化，仍然是有限的市场经济。（4）第二，社会要素方面。在过渡社会中，家族与家庭的作用很大，社团的作用并不大，这种情况在行政方面表现得十分明显。第三，沟通网络方面。过渡社会既不属于“一元社会”也不属于“多元社会”，其沟通网络的状况比传统社会好，但又无法与工业社会的沟通网络相比，这也是将其称为过渡社会的原因之一。第四，符号系统方面。与传统社会相比，君权神授这种政治神话在人们的视野中消失了，并被现代意义上的民主宪政观念所取代。第五，政治构架方面。政客与官僚已经出现分化，宪法规定了领导者的权力，但国家的行政系统控制在官僚手中，导致过渡社会的政体成为一种“非均衡政体”。

（三）衍射型行政模式

身处工业社会的现代美国、英国、苏联等国都是衍射型行政模式，其特征如下：第一，经济要素方面。现代工业社会的经济结构呈现出“市场—企业”的形式。社会经济运行遵循价值规律，按照市场原则，力求实现成本—收益最大化。第二，社会要素方面。现代工业社会中，经济成分多样化，各种组织形式的出现并迅速发展起来。随之出现大量代表不同社会利益的功能性协会，这些团体活动范围广泛，而且存在利益冲突。它们一方面通过协会对政府施加压力，影响其行政，又寻求政府政策保护自身利益。第三，沟通网络方面。这种社会中存在完善的沟通网络，其优点是双方有共同的价值观并相互理解；利益集团通过凝聚共识形成公共舆论；行政官员实施政策方案时，会对公众说明其意图和可能提供的服务，此举有利于政策方案的顺利实施；完善的沟通网络可以使行政官员与公众之间、行政官员与利益集团之间、不同社会阶层之间进行良好的沟通，从而有利于维持社会稳定，促进经济与社会发展。第四，符号系统方面。君权神授这种政治神话是植根于人民心中的人权和主权、自由、平等、博爱等观念。第五，政治结构方面。政治权力和行政权力相离，社会分工高度发达，在专业化的基础上寻求协调和统一是行政必须解决的问题，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的实现。行政服从于政治，行政人员的权力受到“非官僚权力”的限制。

融合型、棱柱型和衍射型三种行政模式如图1所示：

图 1 融合型、棱柱型和衍射型行政模式示意

二、行政生态学的发展、停滞与再发展

20世纪70年代，里格斯进一步发展了行政生态学，但在之后的数十年间这一理论的发展处于停滞状态，这种停滞归因于多个方面。当前，助推行政生态学的再发展具有必要性与可能性。

（一）行政生态学的发展

里格斯构建行政生态理论并非一蹴而就，他在最初的著作中提出融合型社会和衍射型社会。之后，他经过对菲律宾和泰国等国家的深入研究才指出：“我们不能把融合的与衍射的模式看作是绝然分开的二分物。事实上，恰恰相反，在这二极的模式之间，是一个动态的连续体”（5）。这个“动态的连续体”就是棱柱模式。20世纪70年代，里格斯提出“双向棱柱模型”：从“未分化的”走向“分化的”过程中，如果社会整合不良，就会依次出现“前棱柱社会”“正棱柱社会”和“新棱柱社会”。如果社会整合良好，就会依次出现“前衍射社会”“正衍射社会”和“新衍射社会”。（6）里格斯并未列出标准的融合型、棱柱型和衍射型的模式。传统的泰国接近标准的融合模式，现代泰国和菲律宾接近棱柱模式，美国则接近衍射模式。

（二）行政生态学研究的停滞

20世纪下半叶，行政生态学曾在公共行政学领域占据重要地位。进入21世纪后，这一理论逐渐边缘化，学界对这一理论的研究成果不断减少，而且大部分成果仅将这一理论用于分析某一现实问题，基于宏观视角对这一理论展开的研究日益减少，创新更加无从谈起。里格斯研究了农业社会、过渡社会和工业社会的行政模式，但他及后续研究者并未对数字时代的行政模式展开研究，这一缺憾主要归因于：

第一，里格斯于1955—1961年先后出版《公共行政比较研究》《公共行政比较模型》和《行政生态学》等著作，创立了行政生态学，这一时期里格斯约40岁，是其理论创发期（实际上，绝大部分公共行政学家的理论创发期都在40岁上下）。人类社会于21世纪进入数字社会，此时里格斯已经超过80岁，难以再针对现实情况的变化革新行政生态学。

第二，人类社会进入数字社会之初，工业社会的衍射型行政模式尚未完全演进为与数字社会相对应的、新的行政模式。在这种情况下，即使年迈的里格斯以及其他年轻的研究者试图继续推动行政生态学发展，也会因为行政模式的演进尚未完全呈现而难以有新的建树。

第三，对后续研究者而言，构建于20世纪50年代末、60年代初的行政生态学是一种旧理论，其价值已经随着时间的流逝而不断削减，因而在新的时代环境中继续对这一理论展开深入研究的动力不足。当然，一种旧理论可以在新环境中加以革新，使其重新具有新的性质，但发现这一可能性并实现这种创新并非易事。

第四，展开理论创新并非易事。公共行政领域的研究者既要学习公共行政理论，也要在理论与实践相结合的基础上学习撰写论文、展开理论创新的技巧及原则，最终在研习公共行政理论的基础上，有效分析治理实践，才有望实现公共行政理论的创新。这并非一件易事，使得试图在深入研究行政生态学的基础上展开理论创新的研究者数量较少，难以催生理论创新。

（三）行政生态学再发展的必要性与可能性

行政生态学再发展具有必要性。第一，助推公共行政理论的发展。对公共行政理论的演进历程展开研究能够发现：创立新的公共行政理论或推进原有理论的发展，能够有力助推公共行政理论的发展。推进行政生态学再发展属于推进原有理论的发展，此举能够助力公共行政理论的发展。第二，推进公共行政理论本土化进程。1935年，张金鉴出版《行政学之理论与实际》一书，标志着正式将公共行政学引入中国。但在80余年后的今天，公共行政理论尚未实现本土化。遵从里格斯的理论框架，在分析数字社会中当代中国情况的基础上，构建新的行政模式，能够助推公共行政理论的本土化进程。第三，从行政生态角度阐释中国式现代化。中国式现代化可以从多个角度加以阐释，目前尚无从行政生态角度阐释中国式现代化的研究成果。从行政生态角度来看，当代中国全面实现现代化之后，必然能够构建数字社会的行政模式，这种模式必然比工业社会的衍射型行政模式更为先进。第四，强化道路自信。里格斯指出，美国是典型的衍射型行政模式的国家，他的研究实际上是在强化美国的正面形象。在研究身处数字社会的当代中国实践的基础上，构建新的行政模式，能够强化当代中国的理论自信——能够催生新的行政模式的道路，必然是正确甚至优越的。

行政生态学再发展具有可能性。第一，大变革有可能催生新的公共行政理论。公共行政理论出现于第二次工业革命初期（19世纪80年代），在第三次工业革命初期进入理论爆发期（20世纪50—70年代）。按照公共行政理论出现及爆发期的情况来看，身处大变革中的当今世界会出现一些新的公共行政理论。当今世界正在经历百年未有之大变革，具备催生新的公共行政理论的宏观条件。第二，身处中国、熟知公共行政理论的研究者对中国现实展开研究，有望助推行政生态学再发展。熟知公共行政领域诸多理论的里格斯创立行政生态学时身处美国，他主要基于对美国现实的研究创立衍射型行政模式。我国很多学者身处中国、熟知公共行政理论，有望基于对中国现实的研究提出新的行政模式，助推行政生态学再发展。

三、重聚型行政模式——行政生态学的理论创新

里格斯运用光的衍射模型解释农业社会、过渡社会和工业社会的行政模式演变。在光学中，衍射之后的光线在通过凸透镜之后能够重新聚合，此即夫琅禾费衍射。借鉴夫琅禾费衍射展开研究，能够助推行政生态学的理论创新。

（一）夫琅禾费衍射模型

以约瑟夫·冯·夫琅和费命名的夫琅禾费衍射又被称为远场衍射，它是指：场波通过圆孔或狭缝时，观测点处于远场位置，而且通过圆孔向外的衍射波有渐趋平面波的性质，使得观测到的成像大小会出现变化。夫琅禾费衍射如图2所示：

图 2 夫琅禾费衍射模型图

如图2所示，夫琅禾费衍射呈现出的是：起始于A点的多条光线通过B板上的狭缝，再通过透镜后重聚于C板的D点上。当然，穿过B板上的光线也存在其他角度，但未在图2中展现。将夫琅禾费衍射模型与里格斯的阐述行政模式演进时的示意图（图1）结合，能够生成重聚型行政模式示意图（图3）。

图 3 重聚型行政模式示意

图3中的透镜是数字技术，白色的光线通过三棱镜后衍射为七色光，七色光穿过透镜之后在C板上聚合于D点；光线的衍射及重新聚合，先后生成农业社会、过渡社会、工业社会和数字社会的行政模式；C板向左移之后，板上会出现同心圆（圆斑），以圆点为顶点、同心圆为底，形成一个圆锥体，此即数字社会的行政模式，这一圆锥体基于光线的重新聚合生成，因此，可以将数字社会的行政模式命名为“重聚型行政模式”。重聚型行政模式的圆锥体顶点即执政党，顶点与同心圆的圆心之间存在一条连线，政府处于这条连线上的某个点的位置，因政府强度不同而所处位置高低不同。社会组织、企业和居民等主体中的不同个体处于同心圆不同位置。如果出现的是一个圆点而非同心圆，那么意味着重新回到农业社会的行政模式。

在工业社会行政模式呈现出过度分化的弊端之后，重新适度聚合是一种正确选择，这有助于消除过度分化带来的诸多问题。如从经济要素和沟通网络三个方面来看：从美国实例来看，在工业社会的衍射型行政模式下，过度强调效率，追求以最小成本实现收益最大化，忽视公平问题，导致社会明显分裂，这种情况在特朗普政府上台之后日益明显，对美国的进一步发展形成明显阻滞。在衍射型行政模式下，政府对优化沟通网络的重视程度相对较低，进入数字社会后，这一情况明显产生变化并引发一些问题，如脸书（Facebook）曾泄露超5亿用户的相关数据，表明数字技术在提升沟通网络效能的同时出现了反噬效应。面对这些问题，多方主体进行了反思乃至变革，开始以重新聚合举措应对过度分化而导致的问题。有政府及一些国际组织开始重新强化在沟通网络中的作用，如爱尔兰数据保护委员会以“泄露超5亿用户数据”为由对脸书处以2.65亿欧元的罚款。值得注意的是：这种重新聚合并非要回到农业社会的传统型行政模式之下，而是马克思主义哲学所述“螺旋式上升”状态——这种重新聚合的水平高于传统型行政模式的聚合。这种重新聚合并非传统型模式下的那种集权式聚合，而是一种适度的聚合。

（二）重聚型行政模式

工业社会的衍射型行政模式类似光的衍射，与此不同的是：数字社会的行政模式与光的重新聚合相似，因此，可以将这种模式命名为重聚型行政模式。里格斯以传统泰国和古代中国为例阐释融合型行政模式，以现代泰国、菲律宾、19世纪以前的英国、法国等为例阐释棱柱型行政模式，以现代美国、英国、前苏联等为例阐释衍射型行政模式。本研究主要以21世纪的中国为例来阐释重聚型行政模式。

第一，在经济要素方面。数字社会的经济结构呈现出“政府—市场—企业”的形式。社会经济运行遵循价值规律，在政府领导下按照市场原则实施经济政策，力求在较低成本下实现收益最大化、发展成果惠及最大群体。这一点与衍射型行政模式存在明显不同：衍射型行政模式追求在最低成本下实现利益最大化，且并不关注发展成果是否惠及最大群体。重聚型行政模式在追求发展成果惠及最大群体的情况下，难以实现“最低成本”，因而，只能退而求其次，追求“较低成本”。在数字社会中，“政府—市场—企业”的形式存在于很多国家，这种形式由两种形式发展而来：衍射型行政模式中以美国式的自由经济及苏联式的管制经济。在美国式的自由经济中，政府干预市场这一理念已经融入放任主义的经济学理论中，主流经济学属于“干预—放任主义”；实行苏联式的管制经济的一些国家，以我国为例，在实行改革开放后，降低了政府对市场的管制程度，消除过度管制状态。从宏观上来看，美国式的自由经济和苏联式的管制经济已经相互靠拢，不再是高度自由或过度管制。

第二，社会要素方面。形成于工业社会的社团模式依然在发挥重要作用，但现实中出现一类全新企业——互联网企业。这类企业获得某些权力，使得社团的力量明显增强。在工业社会，政府逐渐从社团、宗族等实体中收回诸多权力，实现权力的相对集中。数字社会出现之后，数字技术广泛运用于治理过程中，使得治理权力再度分散，如在数字治理过程中，政府不具备充分的认知资源，必须依托互联网企业展开数字治理，使得互联网企业在数字治理过程中获得一些权力。在获得这些权力之后，某些互联网企业（如脸书）会为了谋取私利而危害公共利益，导致数字技术在数字社会发展过程中呈现出负面影响，进而导致重聚型行政模式的社会要素变得较为复杂。互联网企业等主体一方面通过社团对政府施加压力，影响政府行使权力，寻求政府政策保护自身利益。另一方面，政府通过社团的协助来实现自己的目的。社团模式保证政府在运行过程中重视其他主体的利益，也保证其他主体不会漠视政府的政策与计划，使这些主体愿意与政府合作，以助推数字社会中诸多领域的发展。

第三，在沟通网络方面，数字社会是多元化社会，这种多元化社会的沟通网络与工业社会的沟通网络存在一些差异，如数字技术的出现使得沟通网络的运行速度明显变快。除此之外，政府在建设沟通网络过程中的强度居中。一方面，与美国式的衍射型行政模式相比，重聚型行政模式中的政府在建设沟通网络过程中的作用有所增强。这一情况归因于多个方面，最重要的是数字技术在治理过程中出现反噬效应，从而导致不同主体的价值观会存在差异，某些情况难以相互理解；一些群体为了私利或受自身条件所限而对公共舆论形成负面影响；在某些情况下，公众对行政官员的信任度下降，阻碍政策方案的顺利实施；信息爆炸导致沟通网络“过载”，行政官员与公众之间、不同社会阶层之间在某些情况下难以实现良好沟通。这些对社会稳定、经济与社会发展带来了负面影响。为了解决这些问题，政府强化了对沟通网络的建设，改变了美国式衍射型行政模式中政府作用较小的情况。另一方面，与苏联式的衍射型行政模式相比，重聚型行政模式中的政府在建设沟通网络过程中的强度有所降低。如互联网企业借助获得的某些权力，在建设沟通网络过程中扮演重要角色，政府削减了在这一领域中的强度。

第四，在符号系统方面，与工业社会相比，人权和主权、自由、平等、博爱等观念已经成为大部分国家认可的政治理念。一是主权在民理念更加深入人心，意味着政府对人民负责，必须始终坚定不移地站在人民的立场上，做一名真正的“仆人”。二是数字社会的到来使公众借助“第四种权力”展开的监督更为高效，即公众可以借助数字技术快速形成舆论，对不符合“公仆形象”的行政官员进行监督问责。

第五，在政治结构方面，重聚型行政模式与衍射型行政模式存在一些共同点：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的实现；行政服从于政治，行政人员的权力受到“非官僚权力”的限制。重聚型行政模式与衍射型行政模式也存在一些不同：一是行政人员“政治中立”不再是唯一的发展趋向，一党制或多党合作制下行政人员在贯彻执政党意志的前提下开展行政工作，成为另外一种可取的选择。二是社会分工因数字社会的出现而进一步细化，在专业化的基础上，寻求协调和统一成为行政过程中更为重要的事情。

四、重聚型行政模式的形成原因及发展前景

数字社会重聚型行政模式的出现有其必然性，这一行政模式具有良好前景。

（一）重聚型行政模式的形成原因

人类社会不断演进，极端状态的行政被逐渐摆脱，这是一种历史必然。极端状态的行政模式通常呈现于社会发展初期，随着社会发展水平的提高，极端状态会逐渐演进为适度状态的行政模式。融合型行政模式过度融合，衍射型行政模式过度分散，是两种明显呈现出极端色彩的行政模式。处于这两种行政模式之间的棱柱型行政模式，是从过度融合状态变更为过度分散状态的过渡阶段，因此极端色彩相对较低。衍射型行政模式过度分散状态的弊端逐渐呈现之后，必须致力于规避过度分散状态的弊端。因此，通过变革使过度分散状态变更为重新聚合状态，削减了极端程度，这些变革逐渐催生了重聚型行政模式的形成。

经济改革使得政府对市场的适度干预成为常态。一方面，16世纪中期至今，干预主义与放任主义随着改革交替在西方国家经济发展过程中占据主导地位，与这种交替相伴的是：归属于干预主义流派的经济理论逐渐吸纳放任主义流派经济理论的可取之处；归属于放任主义流派的经济理论也在不断吸纳干预主义流派经济理论的可取之处，使得政府对市场的适度干预成为常态。另一方面，社会主义国家在20世纪后期也通过经济改革降低了政府对市场的干预力度，使过度干预逐渐演变为适度干预。两类国家经济领域的变革，催生了经济要素的变化，助推重聚型行政模式的生成。

数字社会的到来使权力主体、沟通效能、监督效能出现明显变化。数字技术的出现及广泛使用催生了数字社会，带来了诸多变化：一方面，在数字社会中，多元主、客体之间的关系出现变革，社团、企业和公民等主体更加深入地参与到治理过程中，以互联网企业为代表的一些主体获得某些权力，催生数字社会、工业社会社会要素之间的差异，助推行政模式的演进。另一方面，数字技术的广泛使用使不同主体、不同领域之间的沟通效能明显上升，助推沟通网络的变革；也使不同主体之间的监督效能得到提升。这两种变化为行政模式演进创造了条件。

中国式现代化道路助推了行政模式的演进。里格斯在对一些国家的历史与现实展开深入研究的基础上构建了行政生态学，即现实先于理论出现；在构建衍射型行政模式的理论时，里格斯以当时世界上最为发达、前景最好的美国和苏联为例。与这些情况相似：当代中国在全面进入数字时代之后，中国式现代化道路逐渐成形，多元主、客体在党的领导下合力推进中国的现代化进程，实现了对很多西方国家的反超，成为当今世界发展前景最好的国家，中国式现代化道路也被卢旺达、越南等一些国家借鉴。在这一宏观环境中，中国逐渐生成重聚型行政模式，助推了行政模式的演进。

（二）重聚型行政模式的发展前景

进入数字社会之后，社会发展速度明显加快，取得了显著的发展成就，在这一宏观环境中，诸多变革使衍射型行政模式演进为重塑型行政模式，这是人类社会演进过程中的必然结果。值得注意的是：重聚型模式并非一成不变，会随着一些国家，尤其是中国式现代化进程的推进而不断优化。这一情况主要归因于：数字社会并非完美无缺，这种社会中存在一些问题（如政府如何有效监管互联网企业），且必将继续出现变革，这两者意味着数字社会将处于不断演进过程中，也就意味着产生于数字社会的重塑型行政模式将继续发展，保持行政模式与数字社会的契合度。

注释：

（1） 唐兴霖：《里格斯的行政生态理论述评》，《上海行政学院学报》2000年第3期。

（2） 孙国良：《行政生态的内涵、特征及理论阐述》，《辽宁行政学院学报》2014年第6期。

（3） 王著、刘俊霞：《里格斯“行政生态”理论的建构及当代价值——纪念弗雷德·W·里格斯诞辰100周年》，《湖北行政学院学报》2017年第2期。

（4） 丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年版，第290页。

（5） 竺乾威主编：《公共行政理论》，复旦大学出版社2008年版，第168页。

（6） 彭文贤：《行政生态学》，三民书局股份有限公司1988年版，第38页。

作者简介：曹冬英，云南师范大学行政与历史学院副教授，云南昆明，650500；王少泉，云南师范大学行政与历史学院副教授，云南昆明，650500。

（责任编辑 陈 艾）